二、顺德区大部门体制改革的主要做法和创新

市场经济发达国家的政府一般发挥经济调节、宏观调控、市场监督、社会管理和公共服务的职能，并且是通过理顺政府职能，实行大部门体制来实现的。在广泛借鉴发达国家经验的基础上，2009年9月16日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》实施，顺德区大部门体制改革正式拉开帷幕。改革方案一经推出，因改革力度之大，创新之多，便受到社会广泛关注。具体来说，顺德区大部门体制改革的主要做法和创新如下：

（一）合理界定和切实转变政府职能，建立职能有机统一的大部门体制

职能整合是部门有机统一的基础，大部门体制改革的核心是合理界定和切实转变政府职能。顺德区按照“改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、注重公共服务”的职能定位，将机构职能分为“政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务”三大类型，根据“职能配置科学合理、机构设置精干、权责明确清晰”的原则，对原有党政机构中职责相同、相近、相关的部门进行合并和有机整合。

第一，部门同类项合并。顺德区对党政部门进行全面重组，原来的41个机构被一次性重组为16个。其中政府部门由29个缩减为10个，精简机构近2/3。6个党委机构全部与相应政府机构合署办公。通过部门同类项合并，顺德区建立起职能有机统一的党政组织架构。例如，顺德区将区委统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商业联合会机关的职责，区残疾人联合会机关除残疾人就业培训以外的职责，区农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部。区委社会工作部与区民政宗教与外事侨务局合署办公。^[13]

第二，职能同类项合并。顺德区对分散在各个部门的相同、相近、相关的机构职能进行同类项调整、合并和重组，原来一个部门的职能往往被分到多个部门，一个大部门又囊括了相同、相近、相关领域的所有职能，形成了职能有机统一的大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的大部门格局。同时，在机构整合过程中采取职能不随原部门走的原则，避免机构和职能简单机械“物理组合”易导致的旧体制复归问题，从而确保职能有机统一。例如，顺德区将佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，区卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责，区文体广电新闻出版局的文体许可及文化综合执法职责，区农业局的农业市场管理职责，整合划入市场安全监管局。^[14]

第三，内设机构和人员同类项合并。顺德区整合部门内部职能和机构，组建大科室，将原来各部门文秘、综合、纪检监察、党务、执法机构以及职能相近的内设机构进行合并，从事同类工作和相同专业的人员也相应整合，实现内设机构与人员职能的有机统一。

第四，垂直管理变属地管理。为实现通过职能同类项合并建立真正的大部门体制，顺德区将设在县级的省和市以下垂直管理机构，由垂直管理调整为属地管理。除了国税、海关、检验检疫等职能部门继续由省和市垂直管理之外，工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局九个部门均划归顺德区地方政府管理，纳入相应的大部门，通过理顺“条”与“块”关系，实现了职能有机统一。例如，佛山市顺德区气象局由垂直管理调整为顺德区政府管理，挂区地震办公室牌子，归口区环境运输和城市管理局；佛山市规划局顺德区分局归口新组建的区发展规划和统计局管理等等。

从顺德机构整合的方式和力度可以看出，顺德区大部制改革不是机构和人员的简单合并，更不是部门权力的片面集中，而是以转变政府职能为核心，对机构、职能、编制、人员和运行机制进行重新整合，按照权责一致的原则优化权责和资源配置，重视调整后的部门内部的职能、权责的科学、合理配置，形成新的组织结构和工作格局，以保证实现政府部门职能的有机统一。改革的主要任务是推动政府职能由以经济建设为主，向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共物品为主，向以提供经济性公共物品和社会性公共物品转变；由以政府管理为主，向以吸纳社会全面参与的公共治理转变。^[15]因此，顺德区大部门体制改革以转变政府职能为核心，建立的是职能有机统一的大部门体制，其目标是实现政府职能向服务型政府的转变。

（二）通过党政合署办公实现党政联动，强化党的执政能力和政府的执行力

新中国成立之后按照苏联模式建立了党政部门归口管理制度。党的一元化领导和归口管理制度造成的“条条关系”、党政不分等带来了诸多弊端。自从1987年党的十三大报告提出党政分开以来，党政分开还是党政合一成为长期存在争论的重大理论与实践问题，党政分开也被普遍认为是中国政治体制改革的突破口。

顺德区大部门体制改革统筹党委、政府机构设置，对党政机构有同类项的职能进行合并，党委不设置与政府对口的部门，通过党政合署办公的形式避免机构的重复设置和职能的交叉。调整后的6个党委部门与相应政府部门全部合署办公。即党委办与政府办合署办公；组织部与人事局以及编制办合署办公；宣传部和文体广电新闻出版局合署办公；社会工作部和统战部、工会、共青团、妇联、残联等合署办公；民族宗教和外事侨务局同侨联合署办公；政法委员会和司法局合署办公。^[16]通过党政部门合署办公实现了党政联动和党政合一。

事实上，党政合一在顺德区并不新鲜。早在1992年的综合改革中，顺德区就把党委、政府的同类职能机构进行合并设置，分别把党委办和政府办，纪检委和监察局，组织部、机关党委和人事局、老干部局等合并在一起，实行合署办公，并且纪委与监察局合署办公目前已经在全国推广。而此次大部门体制改革实现了所有党政部门合署办公，建立起完全的党政合一政府组织架构，显然突破了原来党政分开的传统观念。

党政分开是针对改革开放前党政不分的弊端进行的改革，但在实际的运行中却是党委和政府各设一套机构，经常相互重叠交叉，导致重复行政、人员庞杂、权责不清，不利于资源整合和行政效率的提高。顺德区以是否有利于解决实际问题为设置机构的标准。时任区委书记刘海指出，“在基层最关键的就是要解决问题，这是我们的出发点”^[17]。顺德区把所有党政系统中职责相同的机构合并及合署办公，目的是改善以往党政机构重叠问题，形成职能配置科学合理，机构设置综合精干，权责明确清晰的党政组织架构。对此，许多专家学者给予了充分肯定。国家行政学院许耀桐教授认为，党政合一“创新性地实现了‘党政同心、目标同向、工作同步’的三同要求。这样的合署办公开创了党政‘同心共治’的新型管理模式，即‘党政同体、同心共治’”^[18]。新加坡国立大学郑永年教授认为：“党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的行政责任制（政府方面）和政治责任制（党方面）有机统一起来。从长远来看，这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉政府出现。”^[19]中国人民大学任剑涛教授认为，党政联动“正是中国行政体制改革更深层次的地方。因为真正的决策在党委，政府在某种程度上是执行。因此只有党政联动，才能切中行政体制改革中最关键的问题”^[20]。由此可见，顺德区大部门体制改革通过切中政治体制改革要害的党政联动来强化党的执政能力和政府的执行力，以实现提高政府行政效率和建设服务型政府的目标。

（三）建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和行政运行机制

顺德区大部门体制改革的创新之处还体现在完善四位一体的区重大决策联席会议机制上。早在1992年的综合改革中，顺德区已建立起四位一体的联席会议制度。本次改革按照“决策民主化和扁平化，执行集中化和统一化，监督外部化和独立化”的原则，在完善联席会议制度的基础上建立党政决策权、执行权、监督权既分工明晰又统一协调的高效运行新机制。

第一，决策民主化和扁平化。顺德区全局性重大决策集中由四位一体的区联席会议行使。联席会议由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席以及新增设的担任大部门首长的区政务委员组成。调整后的每个大部门都在联席会议中拥有发言权，最大限度地实现决策民主化。同时，组建区委决策咨询和政策研究委员会，强化决策的民意咨询和专家论证，反映民意和吸纳民智，辅助区联席会议决策。另外，区联席会议的决策直接由大部门执行，减去过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化。原来的“区委书记、区长—副区长—副秘书长—业务部门科局长—下辖科室”的五层行政管理机制，变为“区委书记、区长—业务部门科局长—下辖科室”三层。

第二，执行集中化和统一化。顺德区各个大部门集中统一执行联席会议的决策，并实行部门首长负责制。顺德区根据县级政府偏重执行而非决策的特点，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和新设立的区政务委员兼任，区领导走上一线抓区委、区政府决策的执行并直接负责，从而把党政副职逼入了第一线，实现了行政决策执行的集中化和统一化。

第三，监督外部化和独立化。顺德区通过外移监督权改变以往同体监督的单一模式。一是对政务监察和审计职能进行整合，由新组建的区纪委（政务监察和审计局）向各局派驻纪检（政务监察）机构或专职人员，负责对所驻部门进行纪律和政务绩效监督，解决纪委“有权力缺技术”和审计部门“有技术缺权力”问题。二是强化人大、政协、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导、大部门首长为重点对象的行政问责制。

通过以上措施，顺德区在党政联动的大部门体制框架内，初步形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和行政运行机制。

总之，顺德区大部门体制改革，不仅建立起职能有机统一的大部门体制，而且通过党政联动实现了党政关系的创造性探索，并以此为依托完善了权力结构和行政运行机制，其改革力度已经远远超出了机构改革的范畴而具有了政治改革的意义。顺德区大部制改革表面上是机构的精简和调整，实质上是在中国政治体制的前提下，对党政职能定位、组织架构、运作流程的全新再造，特别是创新部门首长负责制、党政联动运作模式、决策执行监督相互制约和协调的运行体制等，进一步加强了党的执政能力，明晰了决策、执行、监督分工，搭建了公共治理型政府的框架。^[21]正是基于这些创新举措，顺德区大部门体制改革引起了社会的广泛关注。

（四）以转变政府职能为核心，大力简政放权

一是“上”对“下”放权。顺德被赋予除少数特殊领域外的其他所有地级市经济社会管理权限。同时推行“简政强镇”，大幅向镇街放权。二是“内”对“外”简政。顺德区加大向市场、社会和基层自治组织转移职能力度，加快培育社会组织，实现政府治理和基层自治的良性互动和有效衔接。三是理顺“条”与“块”关系，大力调整垂直管理体制。除法律法规有特别规定外，省市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局9个部门全部改为顺德属地管理并被整合进入大部门体制。

（五）以人为本，制定了完善周密的干部安排配套方案

在改革中，顺德坚持以人为本，充分考虑和兼顾各方利益，制定了完善周密的干部安排配套方案，人员分流上坚持“编制不突破、人员不降级、转岗不下岗”的原则，最大限度地减少了改革阻力，保障了干部队伍思想稳定。