迈向服务型政府的大部门体制改革
——广东省佛山市顺德区大部门体制改革案例研究^[1]

郭伟伟　徐晓全^[2]

大部门体制又称大部制，是指政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

实行大部制是市场经济发展成熟的西方发达国家率先探索并普遍采用的一种政府管理模式。受20世纪70年代末80年代初以公共部门的改革为重点的新公共管理运动的影响，世界主要发达国家和地区的政府一般都建立起大部制。美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国从中央（联邦）政府到地方政府一般都设置15~20个部门，其中最早实行大部制的英国的中央政府机构有19个，美国有15个，法国有15个，俄罗斯有16个，日本仅有12个省厅，瑞典仅设10个部门；州（省）一级设置15个左右，郡（县）一级设置10个左右。

比较而言，我国政府机构设置明显偏多，形成于计划经济时代的职能分散、部门多且“小而全”、上下同构、条块分割的政府机构设置和职能配置模式，随着市场经济的不断深化越来越成为阻碍经济社会发展的体制性障碍。

2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，这是第一次在党的文件中提出建设服务型政府的主张。2007年党的十七大报告明确提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”^[3]，表明党通过探索职能有机统一的大部制来实现建设服务型政府的目标。2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”^[4]；2008年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》指出，“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制”^[5]。两个文件的出台进一步为我国未来的政治改革勾画了蓝图，从此拉开了以转变政府职能为核心、以大部门体制改革为重点、以建设服务型政府为目标的新一轮政府机构改革的序幕。

2008年，《国务院机构改革方案》实施，以加强政府宏观调控能力、理顺政府部门职责关系、强化社会管理和公共服务为重点，国务院组成部门调整为27个，中央政府基本建立起了大部制。

大部门体制改革的探索和推行，需要中央统一部署和率先垂范，同时也鼓励各级地方政府的积极探索和创新。从2000年开始，重庆市以及湖北省随州市、四川省成都市、浙江省富阳市等已经进行了类似“大部制”改革的试点。^[6]广东省的大部制改革在深圳、佛山市顺德区率先启动。2009年3月，广东省委省政府根据中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，出台了《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》，明确要求：“深圳市和佛山市顺德区要着力全面创新行政管理体制，系统推进各领域的体制改革，在建立职能有机统一的大部门体制改革方面迈出更大步伐。”2009年9月，顺德区作为广东改革的“标兵”，根据中央和广东省委省政府的有关部署进行了新一轮全方位、宽幅度、深层次的行政管理体制改革和创新，其力度之大、创新之多、效果之佳引起了社会各界的广泛关注，被称为“石破天惊”之举。在2012年1月8日第六届“中国地方政府创新奖”评选中，“顺德大部门体制改革”得到了评审专家的高度认可，从全国入围的25个参评项目里脱颖而出，荣登第六届“中国地方政府创新奖”优胜奖榜首。本文力图对顺德区大部门体制改革的背景和动因、做法和创新、成效和影响、存在的问题、经验和启示进行总结性分析，并从全国改革全局视域中思考顺德区乃至广东省改革在全国改革中的重要意义。