一、浦东新区公益服务园的创立背景及动因

（一）社会转型的历史大背景

小至浦东公益服务园、浦东新区，大至上海、中国，其发展的舞台跳不出社会转型这个历史大背景。这种社会转型是随着中国社会从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会转型，是中国的社会生活和组织模式即社会实践结构不断从传统走向现代的转型。这个转型过程在欧洲历时上百年、历经几代人的艰辛历程，在中国历时仅近30年时间，在一代人的时间里基本完成。社会结构的超快速转型不仅超出了人们的思想速度和想象力，也远远超出了社会的承受能力，形成了社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦共生的矛盾现实；带来了城乡面貌、利益格局、社会关系、次级制度、社会控制机制、价值观念、生活方式、文化模式、社会承受能力社会生活各个领域的矛盾与无序。^[2]

寓于社会转型之中的社会的结构形态、动力机制和管理模式与体制的深刻变化，使社会结构发生了由“国家——市场”二元结构向“国家——市场——社会”三元结构的转型，这种转型导致了公民社会雏形在中国出现。由于中国公民社会作为副产品产生，因此天然具有得某种被动性，这也决定了其推动力将主要来自于国家，政府在这一过程中将承担主导作用。这要求政府转换自身的角色，从高度集权走向合理放权、分权。改革重塑传统社会层级结构及其“官本位”的权力运作体制。

（二）社会管理和政府的公共服务供给的需要

社会转型必然对社会治理方式转型提出要求，不可否认的是，无论是主观自愿还是客观被迫，政府单一的行政化管理已不同程度地发生松动，政府、企业、社会组织等共同参与的多元治理也为人们所接受，在社会管理中社会组织的主体地位也逐渐得到深入的理解和承认。表现在现代社会管理体制的基本建设目标也不断修正，十八大报告提出，“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这意味着摒除政府对社会的单向度管理和控制，意味着社会管理权力（和权利）的重新界定和组合，意味着社会管理的创新趋势是主体的多元化发展，从国家这个唯一主体转向政府、社会组织、社区组织、公众等多元主体共同管理，加快建立和完善公共参与的制度框架，促进政府与社会的合作互动。

这种转型所导致的变革，带来的社会管理方式的变革，不独发生在中国。在世界范围内，对于公共服务提出来两方面的要求：一方面，公共服务供给方式由垄断供给走向合作供给；另一方面，公共服务权力结构由等级权力走向共享权力。

就第一方面而言，为变革传统的垄断供给，新公共管理下的多元供给主张将私营部门的管理方法和市场机制引入公共部门，以提高公共管理的有效性，促进公共服务供给方式由政府垄断供给向多元供给转变。实践中主要表现为公共服务的市场化与社会化、政府职能的公共政策化。但是，过度市场化中的政府责任缺失、过度竞争与合作程度低下引致公共服务供给的“碎片化”等问题。于是，在多元供给基础上，新公共服务更为强调公民在公共服务供给中的主体地位，主张通过政府与公民的合作生产来实现公共服务供给目标。新公共服务提高了合作程度、公民主体地位。但是由于缺乏制度化的合作机制，从而使合作生产的普及推广难以实现。目前，公共价值管理进一步提出以网络化治理为基础的合作供给。具体包括，公共服务供给主体应是由政府、市场、志愿组织、社区组织、公民等组成的复杂网络，共同承担实现公共服务供给目标的责任。政府建立开放的、关系型的、灵活的公共服务供给网络。多元主体之间应建立起相互信任与合作的关系，以维护公共服务供给网络的整体功效、运作机能，并实现公共服务供给网络的良性运转。

另一方面，公共服务权力结构由等级权力走向共享权力。传统公共行政认为政府是公共服务供给的唯一主体，新公共管理下形成以“中心—边缘”结构为基础的多元权力，新公共服务下形成以公民权为基础的共享权力，公共价值管理下形成以网络化治理为基础的共享权力。

中国的现实是，社会需求多元，社会问题的解决已经无法依靠单一的行政干预手段和传统的资源动员模式。政府主导社会建设，需要尽可能调动多方积极性，依靠社会力量，集聚民间资本，这既是社会建设坚持群众路线的要求所在，也是政府管理理念和执政方式转变的具体体现。而且要想实现政府职能的转变，构建一个高效、廉洁、公正的服务型政府，政府必须寻找承接原先从政府中转移出的公共服务事务的组织载体，整合社会资源，以满足日益多元化的社会需求。因此，政府和社会组织之间建立合作伙伴关系不仅是可能的，而且也是必要的。^[3]

社会转型和风险加剧无疑使国家福利角色得到强化，但是，强化的是组织者、动员者和资金管理者的功能，也就是说国家作为福利组织者而非直接提供者的角色强化，福利供给的多元化不可逆转。总的说来就是，一方面要不断提高政府社会管理的能力和成效，另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力。

（三）社会组织发展的需要

社会组织为了进一步获得生存和发展所必需的空间，必须寻求与政府的合作，配合政府提供公共服务，为与政府密切合作；社会组织因其特性和优势，能够在政府之外，有效契合更为多元化和个性化的公共服务需求，弥补政府的缺位，因此开放社会管理的边界，积极吸纳社会组织参与公共服务的供给成为必然。这也是世界范围内继市场失败、政府失败、社会失败后得出的经验。

第三方治理理论则指出，与社会组织相比，政府能提供更可靠稳定的资源，可以通过民主政治程序确定公共事务的优先次序，通过建立权利而非特权来部分抵消家长式作风作用，建立质量标准来保证公共服务的质量。而与政府相比，社会组织提供服务更人性化，运作范围更小，可以根据特定公众需求而非政府部门的结构来调整服务，还可以带来服务提供者之间的竞争。在这种情况下，社会组织和政府之间不是替代关系而是具有合作互补性。因此要想整个社会达成帕累托最优，政府有必要将直接提供公共服务的职能下放，并承担起资金支持和服务监管的责任，而社会组织则主要负责服务的提供，这种依据各自的优势进行有效的分工合作可以使双方的功能达到最优，有利于提高公共服务的效率和质量。^[4]

问题的复杂性超出了任何单一部门的能力界限，政府虽然是公共服务的主要生产者和承担者，但公共服务不一定都要由政府本身来提供，市场和各类社会组织也可以发挥作用。而目前的问题在于，由于我国社会管理体制不顺畅，社会组织总体上比较弱小，还无法完全承接政府转移出来的职能，因此加快社会组织的培育，提升其能力成为题中应有之义。浦东公益服务园作为上海乃至全国第一个以公益组织为主体的、一个多部门（政府、企业和社会组织）合作的平台，就是在以上背景下创立的。