第四章
美国港口法

我国国内对美国港口法律制度的研究相对比较少，本章内容涉及美国深水港法律制度和港口安全制度两方面内容。港口经营人的行为实际上适用航运法的相关规定，与远洋公共承运人的法律制度类似。

一、《1974年深水港法》

20世纪70年代，随着船舶的大型化和美国对外贸易量的急剧增长，美国承运人纷纷提出建设深水港的要求，相关立法也提上议事日程。1974年，美国国会通过了《1974年深水港法》（Deepwater Port Act of 1974），对深水港口的建设起到了一定的促进作用。

1．政策目的

制定《1974年深水港法》的目的主要是：授权和规范美国水域内深水港的选址、所有权、建设和营运；防止或者最大限度地减少因发展港口而可能导致的负面影响，保护海上和沿海环境；在深水港的选址、建设和营运过程中，保护美国及其他相邻沿海国的利益；保护国家和团体的权利以及控制数量增长，决定土地使用和依法保护环境。

2002年，美国国会修订了《1974年深水港法》，增加了两项政策声明，即：一是鼓励建设、经营深水港，使其成为美国进口和从外部大陆架向本土运输石油或者天然气的安全、有效的途径，最大限度地减少油轮运输，降低可能因油轮运输导致的风险；二是通过为外部大陆架向美国本土运输石油或者天然气提供经济安全的运输途径，促进外部大陆架的石油或者天然气生产。这两项政策声明反映出美国在2001年“9·11”事件后的政策新动向。

2．深水港的所有权、建设或者经营

根据《1974年深水港法》第1503条的规定，任何人拥有深水港的所有权、建设或者经营深水港，都必须符合该法的规定；^[1]任何深水港经营石油或者液化气业务都应当获得有效的许可；任何位于沿海的各州都可以就深水港设施的使用确定固定的合理费用，深水港设施及其直接相关的陆地设施所在的各州可以就相关陆地设施的使用确定合理的费用。费用是对建设和经营该类设施的经济成本、环境成本和行政成本等无法以税收等方式收回的部分的弥补，因此不得超过这些成本，并应得到运输部长的批准。

要取得深水港的所有权、建设权或者经营权，应当向运输部提出申请。如果在某一深水港或者地区同时出现两个或者两个以上申请人，明显最符合国家利益者优先。所谓“明显最符合国家利益”（clearly best serves the national interest），主要考虑三方面的因素，即：一是依据美国有关环保法律规定的标准，比较对环境影响的程度；二是比较预计完成日期的先后；三是比较建设或者经营的成本，包括因其有可能明显影响石油消费者的最终成本。^[2]如果无法判定何者更符合国家利益，则依照该法规定的先后顺序批准申请，即：首先是沿海州政府及其下属的政府部门、办事处等；其次是既不从事石油生产、提炼或者销售，又与石油生产、提炼或者销售产业从业者无关的人；最后是上述人以外的其他人。

二、港口安全立法

自2001年“9·11”事件以来，美国港口立法重心明显从港口的建设和经营向安全防御转移。港口安全事务被单列为航运法律汇编的一个部分，内容主要包括乘客名单、港口安全加强、港口安全经费、港口安全计划编制指南、港口安全研究与发展、安全和恐怖主义报告、海运学校（maritime schools）海事安全专业培训等。2002年颁布的两部法律，即《2002年恐怖主义风险保险法》（Terrorism Risk Insurance Act of 2002）和《2002年国土安全法》（Homeland Security Act of 2002），都包含了港口安全事务的相关规定。

（一）加强港口安全

1．设施与财产易受害程度的评估^[3]

《2002年海上运输安全法》第102条是关于港口安全的规定，其中新增加的第六节第2条（《美国法典》第46卷第70102条）是关于美国港口设施与船舶安全弱点的评估，强调部长应该对位于美国管辖的水域或毗邻水域的船舶类型和美国设施进行评估，以确定在运输安全事故中可能暴露高风险的船舶和设备。评估对象除包括要害基础设施与财产以及对这些财产与基础设施的威胁外，还包括自然安全、船货安全、结构完整、防护系统、程序性政策、通信系统、交通基础设施、设备和意外事件处置能力等薄弱环节。

2．海上运输安全计划和运输安全事件应对

《2002年海上运输安全法》新增第六节第3条（《美国法典》第46卷第70103条）规定：运输部应制订能够应对海上运输安全事件的国家海上运输安全计划（National Maritime Transportation Security Plan）；^[4]联邦海上安全协调人（Federal Maritime Security Coordinators）应向运输部提交区域海上安全计划（Area Maritime Transportation Security Plan）；船舶和设施的所有人及其经营人应当向运输部提交船舶及设施安全计划（Vessel and Facility Security Plans）等。根据该条第（d）款的规定，上述主体对计划和评估的内容以及有关安全和程序等信息有权保密。运输部应当制作运输安全事件反应（Transportation Security Incident Response）计划，^[5]作为联邦紧急情况管理机构关于港口和水道应急计划的一个部分。

3．运输安全卡和海上安全与保安团

《2002年海上运输安全法》新增第六节第5条（《美国法典》第46卷第70105条）第（b）款授权运输部出于安全需要划定一定的安全保障区域，不允许人员随意出入，除非持有根据相关计划和法律规定签发的运输安全卡（transportation security cards）或者由持有该卡的人陪伴。运输部对于认定存在恐怖主义安全风险的人拒绝发给该卡。经运输部要求，总检察长可以调查有关人员的背景，调查获得的资料和信息对包括被调查人员的雇主在内的任何人保密。^[6]

为加强国内海上安全，保障公众、港口、船舶、设施以及货物等安全而不受恐怖主义与犯罪行为等伤害和损害，《2002年海上运输安全法》新增第六节第6条（《美国法典》第46卷第70106条）第（a）款授权运输部组织海上安全与保障团（Maritime Safety and Security Teams）。保障团除在各自规定的职责范围内保障上述对象的安全外，还应能够与联邦和其他州或者地区的法律执行与应急机构开展最大程度的合作。^[7]

4．运输部在港口安全方面的其他职责

根据《加强港口安全》一章的规定，运输部对港口安全方面还负有其他十分重要的职责，主要包括：

（1）编制授权计划，合理公正地分配港口当局、设施经营人、州和地区机构在执行地区海上运输安全计划和设施安全计划时所需的经费；

（2）对外国港口反恐措施的有效性和任何其认为对国际海上贸易存在安全风险的港口进行评估；

（3）对评估中认定没有采取有效反恐措施的港口，将评估结果通知该港口有关部门，并提出改善措施和步骤的建议；

（4）运输部如果认定某港口没有采取有效的反恐措施，可以对由该港口始发或者经过该港口的船舶规定限制进入美国港口的条件，如果不满足这些条件，则可以拒绝这些船舶进入港口，并向有关乘客发布公告；

（5）运输部如果认为有必要，经与总检察长和国务卿商议，可以要求停靠美国港口的船舶上的船员携带并出示任何证件；

（6）建立国家海上保安顾问委员会（National Maritime Security Advisory Committee）和区域海上保安顾问委员会（Area Maritime Security Advisory Committees），提供相关咨询、报告和建议；

（7）收集、整合和分析与船舶营运以及美国所辖水域有关的船员、乘客、货物和多式联运等信息；

（8）制定规则，使在美国可航水域营运的船舶配备所需的自动识别系统，发展和实施长距离船舶跟踪系统（long-range vessel tracking system），建立评估和确保国际多式联运安全系统（secure systems of international intermodal transportation）有效的计划等。

（二）港口保安经费

为切实保障港口保安工作的开展，《2002年国防部拨款法》（Department of Defense Appropriations Act，2002）（公法第107-117号决议）授权向国内关键港口拨款9330万美元，用于提高港口设施安全和营运安全。这一经费用于附加的港口设施和营运保安项目，不抵消任何港口或者联邦实体已经给予的资助，也不得用于已经开始或者已经完成的保安项目。因附加的港口设施和营运保安项目产生的行政费用从这一经费用中列支，但不得超过100万美元。

2002年又确定了一项旨在使美国更好地从恐怖主义袭击中恢复并提高应对能力的补充经费决议，决定拨款1.25亿美元用于港口保安行动。其中，1.05亿美元用于《2002年国防部拨款法》规定的有关用途，另外的2000万美元则用于发展和指导有关港口事件的训练与培训。

《2003年联合经费决议》（Consolidated Appropriations Resolution，2003）进一步保证了港口保安活动经费，规定拨款2.448亿美元用于海上和陆地的运输安全。其中，1.5亿美元用于追加《2002年国防部拨款法》规定的资金，400万美元用于辐射探测和监测系统评估与政府采购，300万美元用于实施以开展“营运安全商务”（operation safe commerce）为目的的合同和部门间的协议。

《2003年紧急战时补充拨款法》（Emergency Wartime Supplemental Appropriations Act，2003）规定，拨款6.65亿美元用于运输保安管理。其中，2000万美元用于港口保安。

2003年10月通过的《2004年国土安全部拨款法》（Department of Homeland Security Appropriations Act，2004）规定，拨款2.63亿美元用于航空和运输保安。其中，1.25亿美元用于港口保安，1700万美元用于实施以开展“营运安全商务”为目的的拨款（grants）、合同和部门间的协议。

（三）港口保安的其他规定

《2002年国土安全法》设立了国土安全高级研究项目机构（Homeland Security Advanced Research Projects Agency）。

2003年，拨付5亿美元用于促进国土保安技术研发，以后每年根据需要拨款近似数额的经费，其中不少于10％的经费由运输部长与海岸警卫队队长商议，用于与改良港口、水道和沿海安全监视及周边地区保护等相关的技术研发，最大限度地减少海岸警卫队快艇、直升机、其他飞行器和人员被调执行非国土安全任务。

《2004年国土安全部拨款法》规定，《2002年国土安全法》实施后的三年内，运输部长在海运管理署与国家海上保安顾问委员会（National Maritime Security Advisory Committee）和海岸警卫队商议的基础上，发布《港口保安：国家计划编制指南》（Port Security：A National Planning Guide）的修订版，并在因特网上公布。

《1986年国际海上和港口安全法》（International Maritime and Port Security Act of 1986）规定，^[8]运输部长在每年的《安全和恐怖主义报告》（Security and Terrorism Reports）中，应阐述港口安全方面针对恐怖主义而依法采取的行动，并分析行动的效果，具体内容包括针对美国港口和船舶的恐怖主义袭击威胁、培训中心情况和运输规划的保安系统等。

美国将其恐怖主义管辖权从离岸3海里延伸到离岸12海里，并对每一违法行为设定了25000美元的民事处罚。

在港口和水道安全方面，允许派遣海岸警卫队中训练有素的武装人员操纵设施或者船舶，侦察恐怖主义活动，对付恐怖主义活动与运输安全事件。《1986年国际海上和港口安全法》第109条还规定：在发展美国海上保安专业标准的过程中，运输部长获准与联邦海运学院在内的众多学校商议，在六所州海运学院制定标准和开设课程，以培养海上保安方面的专业人才。

此外，美国《2002年恐怖主义风险保险法》（Terrorism Risk Insurance Act of 2002）和《2002年国土安全法》的规定也覆盖到港口和海上运输领域。《2002年恐怖主义风险保险法》规定了“恐怖主义保险计划”（Terrorism Insurance Program），旨在建立一个临时联邦计划，为由于恐怖主义行为导致的公共和私人利益损害提供一个透明的分担系统。运输部被授权执行该计划所需的权力，包括调查和审计、制订规则和程序，以有效地管理和执行该计划，保证计划下所有的保险人和自保人被同等地对待。该计划有效期将于2005年12月31日截止，但只要不超过该法第103条规定的期间，运输部仍将对计划期间内发生的恐怖主义行为所导致的损害采取行动，以保证被保损失得到依法赔偿。

《2002年国土安全法》将美国海关（U．S．Customs Service）和海岸警卫队组成国土安全部，美国海关和海岸警卫队的人员、资产、职能和责任，包括财政部长和运输部长相应的职权都并入国土安全部。

[1] See 33 U．S．C.1503（2003）．

[2] See 33 U．S．C.1504（2003）（i）（3）．

[3] See 46 U．S．C.70102．（2003）．

[4] See 46 U．S．C.70103．（2003）．

[5] See 46 U．S．C.70104．（2003）．

[6] See 46 U．S．C.70103．（2003），and 46 U．S．C.70104．（2003）．

[7] Ibid．

[8] See 46 U．S．C．App.1802．