第四节 公共服务的结构

公共服务的结构是公共服务概念的外延，也就是公共服务的类型、类别问题。它既是一个理论研究问题，又是一个实践操作问题；公共服务结构的确定既来自对公共服务的理论研究，又来自实际公共服务的运行。

一、按领域分

按领域划分的公共服务类型是公共服务的基本和主要外延，这种划分事关公共服务提供的内容、范围、水平、标准，并且是动态可调、变化发展的。笔者认为，确立公共服务的领域，应秉持的原则包括公共性、民生性、直接性、公共产品属性等。应该着重考虑这种服务是否关系到公众的基本生存和发展、是否直接作用于公众的生活水平、是否具有公共产品（包括准公共产品）属性，对这几个方面进行综合权衡。要注意的是，并非所有的政府介入领域都是公共服务，特别不能把一些经济活动纳入；另外，还要避免把政府的社会管理作为公共服务类型，这些公权力的强制行为与公共服务截然不同。要力戒无所不包的公共服务类型划分。

总结国内外公共服务供给的现状，结合理念上的思考，公共服务一般包含以下领域，每个大类又可划分为若干小类：

（一）公共教育

公共教育包括义务教育、学前教育、职业教育、成人教育等。

（二）公共卫生和基本医疗

公共卫生主要包括疾病预防控制、疫情监测、健康教育、妇幼保健和计划免疫、计划生育、心理健康等服务。政府还通过对医疗机构和基本药物的补贴与监管对个人基本医疗负一定责任。

（三）社会保障和社会救助

社会保障是政府对社会成员因年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、灾害等原因而丧失劳动能力或生活遇到障碍时的基本生活需求提供的制度保障和资金补贴，包括养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、妇女生育保险等。社会救助包括政府实施的对贫困人群的最低生活保障、特困户救助，扶老、助残、救孤以及司法救助等。

（四）就业服务

通过人力资源市场、公共就业服务机构建设，提供就业政策法规咨询，发布职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息，进行职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助。

（五）公共安全

包括社会治安、安全生产、消费安全、消防安全、灾害预防、抢救和治理等。

（六）公共文化

博物馆、纪念馆、美术馆、文物古迹的免费（或低价）观赏，公共图书馆的免费使用，无线广播电视服务，文化遗产保护与传承，文化艺术创作与演出的资助，社区文化活动的资助。

（七）住房保障

为低收入住房困难家庭提供廉租住房或住房租赁补贴，为困难家庭的危险住房提供改造补助。

（八）公用事业与公共设施

包括供水、排水与污水处理，供电、供气、供热，公共交通，垃圾处理，邮政通讯，基本殡葬，互联网服务，公共照明，公共厕所，道路与桥梁，水利设施和其他公共设施等。

（九）环境保护和生态建设

污染防理、水土保持、天然林保护、绿化造林、荒漠化治理、自然保护区建设、野生动植物保护与珍稀动植物抢救等。

（十）科学技术普及推广

普及科学技术知识，传播成熟技术，给予农民的生产活动以技术推广和科技服务。

（十一）国防安全

保护公民不受外来入侵，发生外战时保卫民众的生命和财产。

（十二）公共体育与休闲

城镇公园、国家公园和公共绿地的建设、开放与维护；健身和体育活动场所、设施的建设、开放与维护，社区竞技体育活动开展的资助。

我国公共服务的领域可从服务内容、服务载体、服务机构、政府主管机构、服务人员五个方面进行分析归纳、择要枚举，从中可以厘清一些容易混淆的关系，特别是服务内容、服务载体、服务机构三者之间的区别（见表1-3）。

公共服务的领域具有历史性、动态性，随着经济发展与社会的变迁，人们之间的社会交往日益密切，外部性发生的频率和强度在增加，新兴的领域不断涌现，使人们对公共服务的需求不断变化，公共服务的范围也在不断调整。

由于公共服务的特点，公共服务类别不宜以法规的形式进行强制、统一、细致的规定，而是应由多元供给主体根据自身意愿、能力和公共需求灵活掌握、动态变化、自主调整，政府可规定公共服务的基本内容和最低标准。

二、按提供主体分

公共服务按提供主体的不同可分为政府公共服务和非政府公共服务。

政府公共服务是公共服务的主要部分，无论从政府的功能还是政府掌握的资源来说，政府都应该是、也必须是最大的公共服务供给者。当代各国的实践也证明，虽然各国政府公共服务的占比和作用存在差异，但政府公共服务都是最主要的公共服务供给类型。政府可以自己生产公共服务，也可以委托营利企业和公益组织生产公共服务，这些都算作政府公共服务。

非政府公共服务是由政府之外的主体提供的公共服务，包括营利企业提供的公共服务、公益组织提供的公共服务等。政府作为公共事务的管理者，对非政府公共服务进行管理，特别对收费式、营利性公共服务进行规制，以维护公共利益。

三、按区域分

公共服务还可按照服务区域进行划分。

全球性公共服务是指针对全球性问题和世界性公共需求，由国际组织、世界大国和各国联合提供的公共产品。常见的领域包括全球安全、地球环境等。

地区性国际公共服务是指跨国性地区公共服务，一般由该地区内的一国提供或多国联合（合作）提供。

国际公共服务往往具有与国内公共服务不同的特征。本书主要讨论一个国家内部的公共服务。

全国性公共服务是指受益范围为整个国家、能够为全体国民共同享用的公共产品，主要由中央政府提供。

区域公共服务是指跨行政区的公共服务，一般由该区域内各行政区政府联合（合作）供给。

地方公共服务是受益范围局限于某个行政区域之内的地方性公共产品，主要由地方政府和公益组织提供。各地区的地方公共服务可以存在差异。

此外，公共服务还有城市公共服务、乡村公共服务、社区公共服务之分。

四、按层次分

公共服务按层次可分为基本公共服务和非基本公共服务。

基本公共服务是指保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务提供的公共产品包括纯公共产品、具有较强（或部分）非竞争性及较强（或部分）非排他性的准公共产品。

基本公共服务的特征主要体现在以下方面：一是覆盖面广，具有全国性，其范围和水平由中央政府制订；二是标准化，由基本公共服务国家标准法定，同一国家内，有的地区实际服务范围和水平可能高于全国标准，有的地区可能只执行全国标准，但不得低于全国标准；三是服务大多为免费，有的甚至给予补贴（例如对贫困人群），少数服务为服务对象只需支付部分成本的低价服务；四是关系到公众的底线需求和基本人权；五是主要由政府提供，由公共财政负担，是政府的主要职能；六是具有均等化的要求，服务对象为所有符合条件的公众；七是具有动态性，其范围和水平与经济社会发展水平和阶段相适应，并可以逐渐扩大和提升。

我国从《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（国发〔2012〕29号）开始法定基本公共服务的范围和水平，到《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）予以进一步细化。目前包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等领域，详细内容见表1-4。

表1-4 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确立的我国现阶段基本公共服务内容

需要指出的是，国防安全服务作为纯公共产品，毫无疑问属于基本公共服务，但由于国防的国家属性、政治属性和军事属性，各国在公共服务政策中一般都没有将其列入。此外，公共安全服务也属于基本公共服务，但在我国，公共安全作为特殊领域，也没有纳入基本公共服务的政府规划体系。

非基本公共服务是指超出公众基本生存与发展需求的公共服务。非基本公共服务提供准公共产品，包括具有较弱（或部分）非竞争性的产品和较弱（或部分）非排他性的产品。

非基本公共服务有如下特点：一是从层次上属于为较好、较舒适、更享受的生存和更高级的发展所需要的服务。二是以市场供给和慈善供给为主，供给主体是营利企业、公益组织等。三是服务获得者需要支付全部或部分成本，往往还要加上供给者的利润，但也可能享受完全免费。供给者的服务价格受政府规制，也可能享受公共财政补贴或其他形式的优惠。四是覆盖面限于部分有较高消费层次或较为特殊需求的人群，他们在享受基本公共服务的同时，也有能力消费非基本公共服务。五是边界模糊，根据不同地域、不同人群而有不同的内容，范围难以确定，其部分内容随着政府能力的提高和经济社会的发展而可能转化为基本公共服务。

从实践来看，非基本公共服务包括城市公用事业、电信邮政服务、互联网服务、非义务教育、养老服务、医疗服务、环保生态服务、科普与技术推广、古迹观赏等。

五、按对象群体分

公共服务的对象即公共服务的客体，与之相关的概念有以下一些：

人民（people）：又称民众，指社会中的人类。在有的地方，人民是与敌人相对的概念，支持统治者或符合执政者要求的人群才被纳入人民范畴。

居民（resident）：在一定区域居住的人群。

国民（national）：具有一定国家成员资格的人群，一般具有一定国家的国籍。

群众（the messes）：是与领导相对的概念，是被领导的普通人群。

公众（public）：是与政府相对的概念，是组成社会的基本单元，包括个人、团体、法人。

大众（popular）：是与小众相对的概念，指在某一方面有最大数量认同的那一部分社会成员。

纳税人（taxpayer）：在一定区域内向政府纳税的人群。

公民（citizen）：一是具有某国国籍或者在某地区居住的个人和人群，享有相应的权利和义务；二是具有公共精神、参与公共生活、地位平等的人民。公民的授权和委托是政府合法性的来源。

顾客（customer）：或称客户（client）、消费者（consumer）、用户（user）、受众（audience）。在商业性活动中产品和服务的获得者。

从公共服务的本义来讲，一个国家或区域内的所有人都应该得到公共服务，无论其阶层、信仰、身份如何。包括犯罪服刑人员，都是公共服务的对象。甚至非本国国籍公民，只要在本区域纳税，也可享受公共服务。纳税人是公共服务的当然接受者，但除社会保障外，因低收入、无收入而不纳税者也是公共服务的享受者。将顾客等称呼用于公共服务对象上，反映的是一种市场交换关系，虽然有利于提高供给的针对性，但终究与公共服务的价值追求存在错位。因此“顾客”等概念只应在一些特定的地方用于公共服务，而不应作为普遍的用语。

因此，公共服务的对象用居民和公民的概念来概括最为恰当。从公共精神在公共服务治理中的重要作用的视角，以公民作为公共服务的客体更为适宜。

公共服务的对象既有全体公民，也有部分公民，这些部分公民主要是弱势群体，包括困难群体、边缘群体、问题群体等。也就是说，公共服务按对象群体可分为一般公共服务和特殊公共服务，一般公共服务针对全体公众，特殊公共服务只针对公众中的弱势群体，特殊主要体现在种类的不同，也可能是数量、质量上的差异。需要指出的是，只有面向弱势群体的特殊公共服务，不能有专门针对强势群体的特殊公共服务。

公共服务主要针对全体民众，但每个人“从摇篮到坟墓”的不同人生阶段所获得的公共服务又是有差别、可区分的。大部分公共服务为所有成年人无差别接受的公共服务，此外，儿童阶段享受托育、保健、学前教育、义务教育等儿童公共服务，老年阶段享受养老、康复等老龄公共服务。

对一些特殊人群的公共服务具有排他性，只有符合条件的人员才能非竞争、无差别地享受，最常见的是残疾人公共服务，此外，还有专门针对农村居民、低收入者和失业者、贫困学生、住房困难者、困境妇女（儿童、老人）、灾民、意外事件受损者、特殊疾病患者、大学毕业生等人群的公共服务。

少数民族公共服务是专门向少数民族（特别是少数民族聚居区的少数民族）提供的公共服务，是在提供与普通公民同样的公共服务基础上，根据少数民族的文化特性和特殊需求提供的额外服务，也就是在一般公共服务之外的一种特殊公共服务。少数民族公共服务在我国主要包括少数民族语言文字服务、少数民族特需品供应服务、少数民族传统医药服务、少数民族传统文化服务、少数民族农牧民住房服务。

六、按服务频率分

按照世界银行的文件，公共服务可以划分为可相机行事型（act accordingly）和交易密集型（transaction-intensive）。前者是不可控制，不可预期，需要根据特定情境进行相机抉择的服务，例如教育、医疗；后者则是提供者与客户需要进行重复的、经常性接触的公共服务，例如警察服务、垃圾处理服务。当然，交易密集服务也可能是需要相机行事的。

七、按服务地点分

公共服务按照服务地点的类别可划分为四类：

定点型公共服务依托固定公共服务设施进行服务，包括学校、医院、养老院、公园等。

定向型公共服务根据服务内容或事件发生所在位置进行服务，包括警务巡逻、消防、环卫清扫等。

流动型公共服务依托交通工具和专门设备，在服务对象居住地进行巡回服务，包括流动图书馆、流动文艺演出、流动医院等。

网络型服务依托接入服务对象住所的输送网络进行服务，包括供电、供气、供水等。

八、其他划分

公共服务大多是无形的，只有少数公共服务是有形的，例如基本住房。有的公共服务是以金钱的形式提供的，例如贫困救济、养老保险等。

公共服务还可分为主体型和附属型，例如学生免费午餐就是主体型公共服务——义务教育的附属型服务。

公共服务还可根据给付形式分为服务型、现金型、实物型和假期型。公共服务给付是指公共服务主体与公共服务接受者之间的服务递送。这种递送主要有四种形式：一是服务，即服务对象获得一种无形的服务，例如教育服务、医疗服务、公共文化服务、公共安全服务等。二是现金，即服务对象获得现金转移。现金给付又分为直接现金给付和间接现金给付，前者包括养老金获得、失业保险金获得、育儿补贴金获得、住房租金补贴获得、社会救助金获得、困难学生生活补贴金获得等；后者包括医疗保险金的转移、食品券发放。三是实物，即服务对象获得实物转移，例如自来水、电力等。四是假期，即服务对象获得带薪假期，例如育儿假期、治病假期、休闲假期等。