第一节 公共服务的基本功能

功能是事物内部固有的效能，它是由事物内部要素结构所决定的，是一种内在于事物中相对稳定独立的素质。公共服务的功能是指公共服务本身具有的或所发挥的效能。

从本质来看，公共服务的功能取决于其所反映的国家的本质（national essence），即维持社会秩序，实现公共利益，维护公平正义。国家的公共服务本质决定其必须以“公共性”为基本出发点和落脚点，更加强调公平、正义、民主等价值观，更加注重公民权利、社会公正、人性尊严、社会责任等多元价值。

从要素分解来看，公共服务由“公共”（public）和“服务”（service）两个内容要素构成。“公共”是公共服务的根本属性，“服务”是公共服务的核心要素。“公共”属性体现为公共服务“性质的公共性”和“范围的普遍性”，反映了公共服务对象的非歧视、无差别。“服务”要素则体现为公共服务“内容的福利性”和“形式的多元性”；福利性反映公共服务的“正义”价值和公平原则，多元性反映公共服务的“权利”内容和效率原则。

从类别来看，公共服务包含基本公共服务和非基本公共服务。二者在供给内容、供给主体、供给对象、供给方式、供给目的等方面的差别决定了其对于公平原则的不同要求。一般而言，基本公共服务适用于以平等为基础的公平原则，而非基本公共服务适用于以自由为基础的公平原则。前者是以底线公平为基本的最小受惠者最大利益原则，其供给、受益和成本分担都以公平为准，指向人们的公民权；后者是应得原则（deserve），其实现以对等为原则，指向人们的发展权。

总体而言，公共服务以“公共性”为逻辑起点，公民权利的本质要求和公平正义的价值原则构成公共服务的两项基本内容，二者共同决定了其基本功能，即保障基本人权和维护公平正义。通过公共服务的基本功能，实现公共服务的两大目标：满足公共需求，实现公共利益。

一、保障基本人权

保障人权是公共服务的权利意义上的功能，是公共服务的逻辑起点。首先，保障人权是整个公共服务理论体系中的核心。在理论逻辑上，公共服务的发生溯源于公民与国家的契约关系，公共服务的动机在于保障人权。公共服务的制度安排和具体供给，其目的都在于保障人权。其次，公共服务为实现基本人权提供了途径。倘若没有公共服务的制度安排，人权保障无疑是“空中楼阁”，根本难以实现。

公共服务的人权保障功能，即通过提供公共服务，满足人们生存和发展的需要，保障人们的基本权利和自由，保障人们的生存权和发展权的实现。生存权（right to live）一般是指“生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利”。生存权是基本人权制度内部基本权利、基本自由与社会公平、正义矛盾运动的必然结果，是由经济的、阶级的、政治的原因共同形成的权利。生存权的思想萌芽早在中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作中就已经出现。1791年的《法国宪法》中有关社会救济权的规定，是生存权的最早法律表达。德国《魏玛宪法》第二编“人民之基本权利及基本义务”中，特设“经济生活”以维护人民的生存权利。中国政府1991年发表《中国的人权状况》白皮书，明确表述“生存权是中国人民长期争取的首要人权”。发展权（right to development）是指能推动、促进和实现社会福利、进步和发展的权利。发展权概念最早出现在1969年阿尔及利亚正义与和平委员会《不发达国家发展权利》报告中。1977年，联合国人权委员会对发展权概念展开了讨论，并通过决议将发展权作为一项人权。1986年，联合国大会第41（128）号决议通过的《发展权利宣言》规定，发展权是一项不可剥夺的人权，每个个人和所有民族对于经济、社会、文化和政治的发展都有权参与、享受并为之做出贡献。

保障基本人权源于国际法的合理推定。《世界人权宣言》第二十二条规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障。”第二十五条规定：“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务等；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”第二十六条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”《经济、社会及文化权利国际公约》第九条规定：“人人有权享受社会保障，包括社会保险。”第十二条规定：“创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”第十三条规定：“人人有受教育的权利。”还规定为了充分实现这一权利起见：初等教育应属义务性质并一律免费；各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费。

公共服务的人权保障功能主要体现为三个方面：一是保障人的基本生存权的需要，政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是保障人的基本尊严（体面）和基本能力的需要，政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；三是满足人的基本健康的需要，政府及社会为每个人提供基本的健康保障。

从另一个角度看，保障和改善民生也是人权保障的重要内容。民生是指人民的生活、生计，保障民生就是提高人民的生活水平和生存能力，增加人民的福祉。公共服务中的公共教育、就业服务、公共医疗卫生、社会保障、住房保障等，都是民生工程，几乎所有的基本公共服务都属于民生的范畴，大多数基本公共服务都与人民日常生活直接相关，还有一些公共服务项目对人民的基本生活起间接促进作用，或者促进个人的发展能力，提高其谋生本领，使其最终提高生活水平。在中国，促进民生改善体现在政府积极作为，确保公共服务的普惠性和可及性方面。“基本公共服务均等化”作为当代中国的政策命题，既是人权意义上最低限度的道德标准，也是基于现实国情国力的理性考量。

中国政府推进的精准扶贫、精准脱贫方略是通过公共服务改善民生的典范。按照现行国家农村贫困标准测算，我国农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2017年的3046万人。其中，21世纪以来我国农村贫困人口减少4.1亿人。全国农村居民生活条件不断改善，特别是贫困地区的基础设施和基本公共服务明显改善。全国农村通电、通路、通电话接近全覆盖，贫困地区医疗保障基本做到全覆盖，新型农村合作医疗制度覆盖97%以上的农村居民。

发达国家的公共服务也是改善民生的体现。西方的社会保障制度发端于19世纪的英国，正式形成于19世纪末的德意志帝国。早期欧洲的公共服务近似于施舍，一般是由慈善机构去做济贫式的救助。后来，公共服务成为受到法律保护的公民权，所有的公民都可以享受。20世纪中叶以后，西方国家普遍推行权利平等和福利保障的公共政策，一方面消灭在性别之间、社会集团之间、城乡之间、地区之间、种族之间、宗教之间在法律以及政治上的歧视，实现国民的完全平等，维护所有社会成员，特别是弱势群体的自由和尊严；另一方面倡导社会发展的成果由全民共享，使全民的生活保障和社会福利水平随着社会的发展而逐步提高，以为每个人的生存发展提供更好的条件。如联邦德国对社会成员的生老病死、伤残孤寡、教育、就业、住房等多方面的民生事宜，都有详尽的立法和制度安排，其对民生问题解决的范围、项目、标准等都堪称典范；美国的罗斯福新政以社会保障替代家庭保障，扩大了民生制度安排，在失业、救济、养老、医疗、住房补贴、教育保障等方面提供公共服务。美国对民生的关注还表现为特别注重种族之间的平等，强调的是个人机会均等、选择自由，政府的角色是确保不要以种族为基础来对人进行形式上的区分。

二、维护公平正义

维护公平正义是公共服务的价值意义的功能。公平正义是人类政治和社会恒久的价值追求。公平是一种哲学信念，即人在本质上是平等的，其意味着任何人都不享有比相同利益状态的人更多的权利；公平也是一种分配原则，即人们在收入、机会、政治权力等分配上的平等。根据不同的对象，公平有不同的概念，如根本公平、形式公平、机会公平和结果公平。正义是指对自由、权利、权力、财富等价值和社会利益的公正分配。正义作为人类的一种基本价值观念，始终是政治讨论的主要命题，如柏拉图的“城邦正义”，亚里士多德的“众人之善”、康德的“道德正义”，边沁“最大多数人的幸福”的正义标准，以及罗尔斯的“正义原则”、诺齐克的“权利原则”等。正义有不同的类型，常见的划分有程序正义和实体正义，法律的正义和社会的正义等。正义天然包含了公平的原则。

公共服务的本质决定了其核心价值是公平正义。公共服务“职责的国家性”及“性质的公共性”决定了公共服务必须在社会成员之间实行平等、公正的分配。公平正义作为公共服务的价值逻辑起点，集中体现在公共服务均等化的价值诉求中，均等化往往成为公共服务的“内隐目标”。当前，我国正在推进的基本公共服务均等化，就是要通过推行公平公正的公共服务普惠政策，实现社会福利、公共服务的全面普惠和公平共享。而西方国家并无“公共服务均等化”一词，因为就他们看来，享有基本、均等的公共服务被认为是公民与生俱来的权利，是天经地义的天然权利。

公共服务有利于不同形式的公平正义的实现。首先，公共服务有利于起点公平。例如，公共服务中的教育和医疗卫生有助于提升低起点者的初始人力资本，直接影响了一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力，减少了初次分配的收入差距，促进阶层流动。其次，公共服务有利于机会公平。所有公民都有平等接受公共服务的权利，基本公共服务以均等化为首要目标，使公民能够平等获得公共服务。最后，公共服务有利于结果公平。提供公共服务是再分配的主要手段，它实际上是对群众的一种收入补贴，能有效缩小贫富差距，维护公平和社会稳定。推进基本公共服务均等化将缩小城乡、区域和不同社会群体之间的收入差距，有助于减少分配失衡造成的消费不平等，有助于减少绝对贫困，有助于群众获得基本的经济机会。