二、农村集体建设用地入市改革的政策依据

随着城镇国有建设用地市场化改革的深化，农村集体建设用地市场化改革也逐步推进，从农村集体建设用地流转改革尝试到直接入市试点，在政策上经历了从中央到地方、从试点期到扩展期的政策调整过程。政策推进体现出显著的渐进性以及先后时序性，先有限流转再直接入市，先农村集体经营性建设用地直接入市试点再谨慎探索宅基地入市改革。

（一）城镇土地入市改革的政策及成效

伴随我国社会主义计划经济体制向市场经济体制转型进程的推进，适应社会主义市场经济需要的城镇土地资源市场化配置机制也逐步构建起来，有效盘活了土地资源，城镇经济获得快速发展，城镇居民财产性收入也明显提高。

1．城镇土地入市改革的国家政策演进

1980年，为了鼓励外商投资，国务院出台《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，指出“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应收场地使用费”，这标志着我国城市土地（国有建设用地）有偿使用的开始。

1987年9月9日深圳作为试点城市，首次以政府名义采用定向协议方式，以每平方米200元的价格（总价106.4万元）将土地使用权有偿出让给中国航空技术进出口公司深圳工贸中心，揭开了城镇国有土地使用权有偿出让的序幕。城镇土地入市改革的实践要求政府对相关法规进行修订。1988年4月12日，《中华人民共和国宪法修正案》删除了土地不得转让的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条款。1988年12月29日，通过的《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”1987年至1989年底，全国共有深圳、上海等近20座城市进行了土地使用权出让交易。截止1989年底，城镇国有土地使用权有偿出让达250起，出让土地面积共计103103公顷，成交总地价接近9亿元。1990年5月19日，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让的暂行条例》发布，规定：“依法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护”，并规定“土地使用权出让的最高年限分别是：居住地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；综合或者其他用地50年”。由此，城市土地使用权有偿使用制度全面推行。

关于土地出让金在中央和地方政府间如何分配的规定也随着税费体制的改革进行了相应调整。1989年，《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》发布，明确地方政府留存出让金比例60%，上缴中央政府40%;1992年对该分成比例进行了修改，改为中央占土地出让金总额的比例仅为5%；受分税制改革影响，到1993年规定全部划归地方政府。为进一步推进工业用地资源市场化配置，2002年，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，指出“要改变过去采用协议出让城市工业用地使用权的出售形式，所有经营性用地必须通过‘招拍挂’形式完成”。国土资源部2007年对该《规定》进行调整，要求“全部国有土地纳入‘招拍挂’程序，进一步规定了城市工业用地出让的最低价格标准，出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等级相对应的最低标准”，土地价格成为能基本反映土地市场供需情况的关键指标。城镇土地有偿使用制度以法律形式被严格确立起来。

2．城镇土地入市改革的地方政策及实施成效

为了有序推进城镇土地的市场化改革，国务院批准深圳、上海、天津、广州、厦门、福州作为试点城市，在坚持城镇土地所有权国有的原则下，采用招拍挂及协商等方式将一定年限的城市建设用地使用权出让，允许用地单位转让、出租、抵押等商业化交易行为。于是，各地纷纷出台地方性政策贯彻落实城镇土地入市改革，并取得显著改革成效。1989—2001年间，《广州市城市国有土地使用权有偿出让和转让实行办法》《天津市国有土地使用权出让和转让暂行办法》《福建省国投土地使用权出让和转让办法》《厦门经济特区土地管理条例》《深圳经济特区土地使用权出让条例》《上海市土地使用权出让办法》等地方政策先后出台，均对国有土地使用权出让适用范围、出让方式、出让年限、合同细则、有偿价款、使用权终止、主要流程等方面进行了详细规定，以此规范城镇土地使用权交易市场和交易行为。

随着城镇化和工业化进程的推进，城镇土地资源需求日益旺盛，城镇土地市场化改革以“星星之火可以燎原”之势，迅速在全国铺开，并释放出巨大的制度红利。改革成效主要体现在以下三方面：第一，盘活了土地资源并有效提高了土地利用效率。城镇土地不再单一通过划拨方式进行配置，而主要通过市场化出让实现优化配置。如图1-1所示，从2001年开始，每年通过“招拍挂”方式出让的土地面积逐年增加，2013年达到峰值37.48万公顷。截至2017年底通过出让方式共盘活388.55万公顷城镇土地，大大提高了城镇土地的利用效率。第二，促进了城镇经济发展。城镇土地有偿使用为地方财政提供了充足的资金支撑，保障了城镇建设所需要的资金，如图1-1所示。2001年城镇土地合同出让价款仅为1296亿元，2017年则达到最高49900万亿元，截至2017年底，地方政府共收取土地出让合同价款35.25万亿，土地财政收入为地方经济建设提供了雄厚的资金支持。土地市场化改革同时推进了房地产业迅猛发展，使其成为国民经济发展的重要支撑。如图1-2所示，1990年，我国国内生产总值仅1.88亿元，房地产行业增加值占比仅为3.51%,2017年达到80万亿的历史新台阶，房地产行业增加值占比则高达6.51%。第三，城镇居民财产性收入不断增加。土地使用权的市场化改革带动了城镇经济和金融的发展，促使城镇居民财产性收入不断增加，包括居民房屋、土地、储蓄利息、债券利息、股息以及出租车辆等收入。如图1-3所示，历年城镇居民人均可支配财产性收入不断增加，2017年已达到3607元。

（二）农村集体建设用地流转改革政策及探索成效

城镇土地入市改革取得成效的同时，农村土地市场化改革却相对滞后，城乡经济发展差距及城乡居民收入分配差距日益拉大。要实现马克思主义公有制的公平和共富目标，必须在借鉴城镇土地改革的经验并反思不足的基础上，推进农村集体建设用地逐步入市，以达到改革红利城乡共享的目标。为此，农村集体建设用地市场化改革也随之进行了相应地渐进性探索。

1．政策出台背景

城镇建设用地使用权市场化改革以来，城乡二元的建设用地制度进一步拉大了城乡居民贫富差距。从收入差距来看，1978年城镇居民人均可支配收入343.4元，农村居民人均纯收入133.6元，两者之间相差2.57倍；到2012年，城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民人均纯收入7917元，两者之间相差3.10倍；到2017年，城镇居民人均可支配收入36396元，农村居民人均可支配收入13432元，两者之间相差2.71倍（如图1-4所示），总体呈现不断上升趋势。从消费支出来看，据国家统计局数据，2013年城镇居民人均消费支出18487.54元，农村居民人均消费支出7485.15元，两者之间相差2.47倍（图1-5）。城镇建设用地的二元性成为城乡居民贫富差距拉大的基本因素。

随着城镇化的快速发展，城镇土地供不应求，人地矛盾突出，相反，农村集体建设用地却大量闲置和浪费，城乡建设用地供求失衡问题突出。据原国土资源部统计，到2000年，全国农村居民点的用地达2.5亿亩，加上农村独立工矿区用地和乡镇企业用地，建设用地总量为2.7亿亩左右。严格的管制政策，使征地成为农用地转为非农用地的唯一合法途径，而征地过程中，农民获得的增值收益明显较少，致使征地矛盾越来越突出。为追求土地增值收益，农村集体建设用地自发流转数量巨大，据统计，截至2000年6月，深圳宝安区已建成的工业用地中有85%是集体所有建设用地，东莞市石碣镇10平方公里建成区中，集体建设用地占66%，苏州已有一半的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩。国有建设用地指标紧缺、征地制度对农民权益重视不足、大量农村集体建设用地隐形流转等问题的显现，加之受亚洲金融危机影响从而需要对乡镇企业用地进行改制等背景下，都急需对一直被法律限制的农村建设用地流转制度做出调整。然而农村集体建设用地虽在农村集体内部非农化，即兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设可使用集体建设用地，却由于其集体所有的属性，不得进行流转，长期处在低效益开发利用状态。

城乡居民财产性收入差距拉大，需要通过农村集体建设用地探索流转改革，获得与城镇居民同等的房地产财产性收入以实现改革红利公平共享。据国家统计局数据显示，1985年城镇居民人均财产性收入3.74元，农村居民家庭平均转移性和财产性收入29.91元，到2013年城镇居民人均财产性收入高达831.8元，农村居民人均财产性收入仅194.2元（如图1-6所示），城乡居民财产性收入差距不断加大。

2．农村集体建设用地流转探索的国家政策及调整

国有建设用地改革取得政策绩效的同时，也拉大了城乡经济差距及城乡居民财产收入差距，造成了征地矛盾日益突出，农村集体建设用地闲置浪费与城镇建设用地供给不足并存等问题。针对现实问题，国家开启了农村集体建设用地流转的渐进改革。

2000年12月，国土资源部出台《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》，提出“实行建设用地挂钩指标置换政策”，即对于将原来的农村宅基地或乡村集体建设用地复垦为耕地的，经省国土资源行政管理部门复核验收后，可以申请增加“建设用地指标”。由此，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。

2003年，《关于做好农业和农村工作的意见》发布，提出，“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”紧接着，2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》颁布，提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，还提出“城镇建设用地增加要与农村集体建设用地减少相挂钩”的政策。因此，2005年增减挂钩项目开始在浙江、江苏、安徽、重庆等地试点。

2006年，《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》发布，指出“要稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，并不断总结试点经验”。2007年，《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》发布，指出“要完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施”。

3．农村集体建设用地流转的地方试点政策及成效

自1999年始，各地方开始对农村集体建设用地规范性流转进行探索和实践，出台了相应的地方试点政策，通过政策实施取得了明显成效。

（1）苏州农村建设用地流转政策及探索成效

1996年，《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》的颁布，标志着自发流转的集体非农建设用地开始纳入规范管理轨道。该办法对农村集体存量建设用地流转范围和对象、流转审批权限和方式、使用权终止的条件等内容进行了详细规定，指出集体土地所有权主体代表为乡（镇）农工商总公司或村经济合作社，允许城镇规划区内外的农村集体建设用地（不含宅基地）的存量集体建设用地通过转让（包括作价投入、交换）和出租等方式进入土地市场，还明令规定依法取得农村集体建设用地使用权的受让方不得将土地用于开发大型娱乐和高档房地产开发项目。

苏州模式是将农村集体土地中已依法办理过相应手续的非农建设用地和农业建设用地通过有偿、有限期转让、出租等方式进行流转。苏州农村集体建设用地流转调动了管地者、用地者、经营者的积极性，拓宽了我国农村集体建设用地流转的内涵与范围，使得土地资产价值显现，有利于土地资源的优化配置。2005年，苏州市80%以上的农村集体建设用地纳入流转，存量土地利用率占当年实际供地总量的30%以上，大量闲置农村集体建设用地得到再利用，增加了农民的土地收入，促进了当地农村的繁荣。

（2）芜湖农村建设用地流转政策及探索成效

城乡接合部及经济较发达地区的“农村集体建设用地使用权自发流转现象”普遍存在。原国土资源部在调查研究的基础上，于1999年11月24日正式批准芜湖市成为首批开展“农村集体建设用地使用权流转”的试点地区，同批还有江苏省苏州市、广东省佛山市等。2000年2月，芜湖颁布了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点方案》和《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（实行）》等文件，指出在芜湖5个镇封闭运行，试点时间为3年。办法强调“试点乡镇的建设用地利用必须符合相关规划要求和土地利用计划，可不改变集体所有权性质，由乡镇政府统一开发，采用招、拍等方式供地”。同时还对建设用地的征收、补偿方式、流转范围、流转管理程序、流转收益分配等内容进行了规定。为保障流转工作的有序推进，芜湖市出台了《农村集体存量建设用地使用权流转实施细则》，各试点镇出台了《农村建设用地使用权流转试点方案及实施细则》，对用地企业资质审查办法也进行了规定。

2001年，芜湖市5个试点镇通过流转，共引进企业36家，引进资金1.1151亿元，到位资金6583万元；流转农村集体建设用地1331亩，其中盘活存量土地951亩，占用耕地380亩，开发复垦450亩。从芜湖试点情况看，市场刚刚起步，机制尚不健全，存在集体建设用地招标拍卖很少、流转价格偏低等问题。为了保护农民长远利益，实现土地保值增值，农村集体经营建设用地不宜采取一次性卖断几十年使用权的流转方式，而应探索出租、入股、联营、抵押、留地安置、土地置换等多种流转方式。

（3）广东农村建设用地流转政策及探索成效

广东省佛山市南海区是最早探索集体建设用地流转的地区，形成了“南海模式”。该模式的特点是，先由农村集体将农民的土地承包经营权以股权方式换回，将土地集中在一起，划分为农业保护区、工业开发区及群众商住区，然后将集体土地和农民的承包经营权折价入股，以一定标准对农民实施配股，按股权进行收益分配。农地转非农用地的增值收益按照51∶49的比例在农村集体和农民之间分配。通过这种农村集体土地股份合作制的实践，1993年—2005年间，南海每个集体经济组织从土地和厂房出租获取收益高达5000—6000万元，南海农民每年通过股份分红平均达3000多元。“南海模式”承认股权持有者有权享有土地用途改变后的增值收益，并且最大限度地将农村非农建设用地留作农村集体使用。然而，南海模式在促进地方经济高速发展和农民普遍致富的同时也引发了大量的法律纠纷，由于缺乏必要的审批、登记和公示程序，接近一半的农村集体建设用地流转处于非法状态，产权权益保障不足，农地非农化的不良现象问题也突出出来。

为了规范农村集体建设用地使用权流转的市场秩序，2005年10月，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》发布，文件明确规定“凡符合条件的农村集体建设用地使用权可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有建设用地使用权同等的权益”。尽管在实施中出现了一些矛盾，但由于在探索中构建了一个农村集体建设用地流转较为规范的市场，因而农村闲置土地得以盘活，农村产业结构得到优化，农村集体经济得到不断壮大。例如，2003年被确定为农村集体建设用地使用权流转试点村的佛山市顺德区龙江镇仙塘村，到2005年底，全村共办理集体建设用地使用权流转33宗，流转面积12.13公顷，占全村工商业用地的23%，集体土地主要用于二三产业发展，促进了村产业结构的调整。2006年初，全村村民仅45人从事农业生产，占总人口的1.3%，村内现有工商企业168家，2004年全村实现工农业产值4.59亿元，工业产值占比高达95%，土地流转和物业出租的收益平均每年800多万元。广东省原国土资源厅统计显示，2006年，全省办理集体建设用地使用权流转2100宗1552公顷，涉及总价款20多亿元，每公顷土地流转价格129万元。有效增加了农村和农民收益。

（4）重庆农村集体建设用地流转政策及探索成效

2002年在调研论证基础上，重庆市开始探索农村集体建设用地流转试点。2007年6月，国家发展和改革委员会下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，重庆借此改革契机，加快探索农村集体建设用地整治流转。2009年1月，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》发布，肯定了重庆“地票”交易模式。为了推进“地票”交易顺利开展，《重庆农村土地交易所暂行办法》《重庆农村土地交易所流程》《地票交易文书示范文本》等一系列配套文件发布，对交易品种、交易内容、交易方式、权益保障等方面进行了相应规范。

重庆农村集体建设用地流转通过“地票”交易方式运行，严格执行城乡建设用地增减挂钩政策。2008年12月，重庆建立了农村土地产权交易所，主要方式是流转以“地票”为载体的农村集体建设用地，获得的“地票”在全市范围内均可落地，实现跨区县的城乡建设用地增减平衡，即是将拟复垦为耕地的农村闲置、废弃的建设用地，连同城镇新建设的地块按面积相等、质量相当的原则，共同组成项目区。通过土地整理复垦等工程措施，在确保项目区内土地面积平衡的基础上，实现城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少，城乡用地结构合理布局的目标。截至2014年10月，重庆通过增减挂钩方式流转集体建设用地供给3.97万亩。通过土地综合整治的“地票”制度，既盘活了农村土地闲置资源，缓解城镇土地供需矛盾问题，又在更大范围内实现城乡建设用地资源的优化配置。截至2017年4月，重庆市农村土地交易所累积公开交易“地票”62批次，共交易指标1.35×104公顷，累积交易额达到340×108元，重庆市38个区县中，36个区县流入“地票”，32个区县流出“地票”。大范围的农村集体建设用地流转，扩大了改革红利共享范畴。

（5）成都市农村集体建设用地流转政策及探索成效

2007年8月27日，《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（实行）》正式出台，标志着成都开始全面推进农村集体建设用地使用权流转尝试。该方法首先规定可采用出租、出让、联营、作价入股等多种流转方式。其次规定将农村集体土地所有权人作为集体建设用地流转主体。最后还明确农村集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，再次流转收益按约定或归土地使用者所有。为了顺利推进农村集体建设用地流转改革，《成都市建设用地使用权抵押融资管理办法》《集体建设用地使用权交易规则》《集体建设用地使用权初次流转交易流程》《成都市集体建设用地整理与集中使用管理暂行办法》等内容更为详细的文件陆续出台。

为了确保各产权主体权益，顺利推进农村集体建设用地入市流转。成都市特别重视土地的确权颁证工作，并出台了相关实施政策，从产权制度上，奠定了农村集体建设用地流转的坚实法律基础。2008年3月2日《集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记有关问题实施意见（试行）》公布，围绕“明晰所有权、放活经营权、落实处置权”的基本思路，在建立全市农村集体土地所有权、使用权以及宅基地使用权确权登记体系的基础上，通过“确权颁证”“允许流转”“同地同权”等阶段性措施，逐步放宽对农民土地产权的限制，赋予农民更多的土地权益。截至2010年10月31日，政府共投入1.5亿元，颁发各类产权证书共计569.6万本，其中《集体土地所有权证》3.34万本，《集体土地使用权证》（宅基地）165万本，分别占应发总量的94.0%和96.0%，确权颁证工作基本结束。

成都使用的土地“指标”与重庆使用的“地票”实质上都是一致的，都是通过农村土地综合整治，将节约的农村集体建设用地“指标”或“地票”纳入农村土地产权交易市场进行流转，实现流转收益。如：成都天马镇通过“拆小院，并大院”的方式，在原有的川西林盘里建起了31个集中安置点，共腾出了1835亩农村集体建设用地，原来的宅基地全部复垦为耕地。这1835亩的农村集体建设用地“指标”卖给了成都市温江区土地储备中心，价格是每亩15万元——这个价格基本覆盖盖楼和建配套基础设施的成本。也就是说，土地面积并没有减少，仅靠腾出宅基地来卖“指标”，天马镇参与置换项目的农民就获得了接近2.8亿元的土地收益。

到2010年底，成都市完成农村集体建设用地（含联建）流转共10468宗，流转金额高达148297.91万元。截至2014年8月，成都市共流转集体建设用地10528宗，金额为20.749亿元，其中农村集体经营性建设用地达75宗。

（三）农村集体建设用地直接入市改革政策及试点效应

农村集体建设用地直接入市以实现与国有建设用地同权同价，这既是解决城乡经济二元性固化发展的现实需要，更是社会主义土地公有制的制度优势体现，还是全面取胜小康的现实要求，是社会主义共同富裕价值目标最终实现的必然选择。

1．政策改革背景

基于前期农村集体建设用地流转尝试探索，在总结经验及反思征地问题的基础上，我国开始探索建立城乡统一的建设用地市场，试点“三块地”改革，为农村集体建设用地进一步扩权赋能。原国土资源部数据显示，“2012年全国国有建设用地土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩价格为56万元，据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格高达137.76万亿元。在2.46亿亩农村建设用地中近两亿亩为宅基地，0.46亿亩（约合307万公顷）左右为经营性建设用地。以2012年我国住宅地供应量11.08万公顷计算，仅农村集体经营性建设用地就足以满足地产用地30年的供应”。这一数据表明，推进农村闲置的集体建设用地使用权入市交易可缓解城镇建设用地供不应求的问题。

随着市场化改革的深入，城乡建设用地制度的二元性致使城乡居民财产性收入差距拉大，进而加大了城乡收入分配差距。国家统计局数据显示，2017年，城镇居民人均可支配收入36396.20元，农村居民人均可支配收入13432.43元，前者约为后者的2.71倍。从消费支出来看，2017年，城镇居民人均消费支出24444.95元，农村居民人均消费支出10954.53元，前者约为后者的2.23倍。

城乡建设用地供需矛盾日益突出以及城乡经济发展不断拉大的现实问题，需要通过深化改革来解决。为此，基于农村集体建设用地流转经验探索基础上，国家提出推进农村集体建设用地直接入市改革。中央政策从宏观上整体把握改革方向，各地区根据区域差异在具体操作上进行针对性探索，确保改革政策实施的科学性和可行性。

2．关于农村集体建设用地直接入市的国家改革政策

关于农村集体建设用地直接入市改革的政策经历了一个逐步调整过程，目前已形成一系列配套改革政策（详细政策调整过程梳理见表1-1）。为了保证改革平稳有序推进，国家确定的农村集体建设用地直接入市改革的先后时序是先农村集体经营性建设用地后宅基地，对宅基地入市改革更是谨慎，先探索宅基地退出机制，再尝试宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，试点农村集体建设用地上的住宅入市租赁。从政策改革推进来看，其渐进性特征尤其突出。

2008年10月12日，《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》发布，文件首次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。这标志着拉开了我国农村集体建设用地直接入市改革的序幕。2009年和2010年中央一号文件都强调加快农村土地确权登记颁证工作，为建立城乡统一的建设用地市场做好准备。2013年中央一号文件明确农村集体非经营性建设用地不得进入市场，对直接入市改革的土地限制了范围。党的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，文件提出“允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年中央一号文件首次提出，要分类实施“三块地”改革试点。随后，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》等文件陆续出台，支持着“三块地”改革工作在33个试点地区如火如荼地开展。

为构建国家、集体、农民“三位一体”的土地增值收益分配机制。2016年中央一号文件专门强调适当提高农民集体和个人分享的增值收益，尽快出台土地增值收益调节金征管办法。2016年4月18日，正式出台《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，《办法》明确指出“调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收”。为了进一步统筹协调推进农村土地制度改革，2016年9月21日，三项试点任务部署会议指出：将土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地直接入市改革扩大到33个试点地区。2017年5月23日，《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）发布，将第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”修改为“国家建立城乡统一的建设用地市场”。这意味着城乡二元的建设用地制度将逐步终结。

为了深化农村宅基地及住宅土地制度改革。2017年8月21日，国家出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定13个城市为试点地区。这是农村宅基地入市改革深化的政策信号，也是在“三块地”改革试点经验总结基础上提出的改革举措。“三块地”分类改革试点表明，单一改革任何一块地不仅不科学也难以操作，必须实行“三块地”联动改革，为此，2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定，将33个县（市、区）试点期限延长一年，通过“三块地”联动改革试点到2018年12月31日再总结并调整政策。2018年中央一号文件相应提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，尝试推进宅基地有限制性地入市。2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指出要激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。政策改革进程有序，改革在平稳中推进。

3．农村集体建设用地直接入市的地方试点政策

自国家确定改革试点名单后，各试点地区积极出台实施政策及运行方案，展开实践探索，形成了一系列地方性改革政策，累计出台约500项具体措施，试点改革取得阶段性成效。

（1）赋予农村集体经济组织市场主体资格

各试点地区规定：代表集体经营性建设用地所有权的各级农村集体经济组织作为入市主体参与增值收益的分配，强调其必须取得市场主体资格。广西壮族自治区北流市规定直接入市地块属于村集体所有、村内两村民小组所有、镇集体所有的，分别由各级集体经济组织行使所有权，亦可委托授权具有法人资格、从事土地专营业务的市场法人作为入市主体。四川省郫都区规定，农村集体经济组织在取得市场主体地位后可直接作为入市的实施主体，也可委托另行成立的集体资产管理公司或农村股份经济合作社（联社）作为实施主体。浙江省德清县规定，村集体经济组织由村股份经济合作社或代理人作为入市主体，乡镇集体经济组织，由乡镇资产经营公司等全资下属公司或代理人作为入市主体。北京大兴针对农村集体经营性建设用地分布不均、碎片化严重的现实问题，特别提出镇级统筹的原则，农民主体以土地入股设立集体联营公司，农民集体委托授权的具有法人资格的土地股份合作社或土地专营公司作为入市主体，镇属公司统筹不同村集体经济组织收益分配。

（2）探索土地增值收益调节金计征比例及方式

各试点地区的地方政府作为监督管理者征收土地增值收益调节金。由于区位优势、土地用途性质以及直接入市方式的不同，各试点地区在国家规定的幅度范畴内对调节金实行差别化比例征收。浙江省德清县对出让具有区位优势的商服用途类地块征收的土地增值收益调节金比例最高，规定直接入市土地位于县城规制区的：商服用地按成交地价总额48%缴纳调节金，工矿仓储用地则按24%缴纳调节金；直接入市土地位于乡镇规制区的：商服用地按成交地价总额40%缴纳调节金，工矿仓储用地则按20%缴纳调节金；其他地块：商服用地按成交总额32%缴纳调节金，工矿仓储类则按16%缴纳调节金。从实践操作来看，由于直接入市地块土地的获得及开发成本难以核算，大部分试点地区并未按照《暂行办法》规定的土地增值课征调节金，而是按照直接入市交易总价课征调节金，不仅上述浙江省德清县这样实施，其他地方也基本按此方法计征。广西壮族自治区北流市明确规定，土地增值收益调节金计提基数为集体经营性建设用地出让、出租和作价入股所得的出让金、租金和股权收益。北京市大兴区确定征收土地交易总额的8%-30%作为土地增值收益调节金。较少试点地区直接在政策上规定调节金征收比例按照土地增值收益课征。如：辽宁省海城市规定，出让工矿仓储类的按土地增值收益30%提取，租赁、作价出资方式入市的按10%提取；出让商服用途类的按土地增值收益40%提取，租赁、作价出资方式入市的按20%提取。

（3）明确调节金征收主体

各试点地区增值收益调节金的征收主体为县（区、市）级地方政府，所获资金统筹安排用于基础设施和公益设施建设。广西壮族自治区北流市不仅规定调节金由市财政部门征收，纳入市级一般公共财政预算，还规定了80%调节金用于市级统一安排，20%由所在乡镇安排使用。浙江省德清县规定调节金征收主体为德清县人民政府，具体委托县财政局、县原国土资源局代为征收，商服用地类征收的调节金在县级和乡镇（开发区）政府间按60%与40%比例使用，工矿仓储类按80%与20%比例使用。部分地区并未对各级政府内部的收益分配比例做出明确规定。四川省郫都区规定，土地增值收益调节金由区国土局作为征收主体代区政府收取。辽宁省海城市规定，土地增值收益调节金全额纳入地方国库，由市人民政府收取。

（4）探索农村集体内部土地增值收益分配机制

按国家政策规定，农村集体经营性建设用地入市收益除地方政府征收的调节金外，其他收益归农村集体及农民所有，对于农村集体获得的土地增值收益如何在集体及农民个人之间进行分配问题，各试点地区进行了相应的探索。从各试点区的地方政策来看，大部分地区并未规定农村集体与农民个人间分配的具体比例，而是规定按照壮大集体经济的原则，将扣除土地取得成本和开发成本、缴纳土地增值收益调节金后的大部分收益留在集体经济组织，让农村集体成员长期共享入市收益，但没有对集体经济组织的收益支出用途进行限制。浙江省德清县规定：入市收益以股权增值方式追加量化成员股权，作为村股份经济合作社经营性资产，未直接分配给集体成员，其镇集体入市收益主要用于辖区农村基础设施建设、民生项目等支出；村集体入市收益列入村集体公积公益金管理，通过对外投资、购买物业、股份合作、购买政府性债券等发展壮大集体经济。四川省郫都区规定：提留于集体的公积金、公益金、风险金的比例不得低于80%。较少部分地区将更多增值收益分配给农民个人。如山西省泽州县规定，70%分配给村集体经济组织成员，30%留给村集体经济组织，未规定入市收益的支出用途。

4．农村集体建设用地直接入市试点改革成效

根据中国自然资源部数据显示，截至2018年6月底，农村集体经营性建设用地入市地块970宗，共2万余亩，成交总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；各地共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩，办理农房抵押登记贷款4.9万宗、98亿元。鉴于试点地区宅基地主要是退出整理，入市还在渐进探索，因而主要针对农村集体经营性建设用地直接入市的成效进行总结分析。

（1）增加了农村集体及农民的财产性收入

农村集体经营性建设用地直接入市增加了农村集体和农民的财产性收入。截至2018年12月底，郫都区已完成47宗930.61亩农村集体经营性建设用地直接入市，入市总成交价款74800.28万元（见表1-2），相关集体和个人获得了54922.33万元的土地收入，其中43949.19万元由集体留存作为积累和发展资金（见表1-2），10973.14万元用于农民股东的现金分红。

农村集体经营性建设用地直接入市收益的合理使用有利于确保集体资产保值增值及壮大农村集体经济，从而保证农民收入持续增长。郫都区获得经营性建设用地直接入市收益的20家农村集体经济资产管理公司将土地入市收益主要用于以下三方面：

首先，用于扣除前期土地取得、整理以及开发成本；其次，作为公益金用于集体内部公益性事业，如公共设施建设、养老补助、缴纳医疗保险等；最后，在提取一定比例经营风险金后作为公积金用于招商投入、经营性项目再投入等。

农村集体土地入市收益支出一般按上述三方面的先后顺序，根据交易总额的多少依次满足支出。某些地块直接入市成本较高，在补偿前期成本以及完善基础设施后，集体经济组织不一定还有多余的收益用于经营性支出，产业发展支出难以有保障。比如：白云拓展资产管理有限公司作为郫都区红光镇白云村5社和8社的集体经济组织，在补偿农民拆迁安置费用、划入土地取得成本、基础设施建设成本等之后，未获得现金收益，但改善了农民生活水平及环境。获得公积金的农村集体资产管理公司将资金主要用于文化创意休闲农业、乡村旅游、农耕体验园等一三融合产业，倾向于发展乡村休闲旅游业，确保农民收入持续性增长。如：郫都区唐昌镇战旗村集体经营现代农业观光旅游，2016年农村集体经济收入350万元以上，农民人均可支配收入达22300余元。郫都区三道堰镇青杠树集体引进社会企业参与集体资产运营乡村旅游，2016年，共接待120多万人次游客，实现旅游综合收入9800多万元，实现集体经济总收入828万元，农村居民人均可支配收入达24515元。

（2）盘活了农村闲置土地资源

农村集体经营性建设用地直接入市盘活了农村闲置的土地资源，缓解了城镇土地供不应求的矛盾。截至2018年12月底，广西壮族自治区北流市已完成137宗6450.12亩农村集体经营性建设用地直接入市，其中商住用途类4884.11亩，工业用途类793.45亩，商服用地类316.374亩，住宅用途类203.71亩，其他用地252.48亩，入市成交总价款187848.5万元（见表1-3）。截至2018年12月底，上海市松江区已完成6宗209.98亩农村集体经营性建设用地直接入市，其中租赁住房用地140.30亩，商办用地46.49亩，工业23.19亩（见表1-4）。

（3）促进了农村三次产业融合发展

农村集体经营性建设用地直接入市为农村一二三产业融合发展提供了政策契机，也有助于降低融合产业发展的用地成本，从而有利于提高农业劳动生产效率，促进农业和农村现代化。截至2018年12月底，浙江省德清县已完成187宗1485.32亩农村集体经营性建设用地直接入市，入市总成交价款24997.7万元，政府从187宗地块征得土地增值收益调节金5211.6万元（见表1-5）。集体经营性建设用地入市改革为德清县东、中部平原地区商贸业、高新制造业和“特色经济产业园”提供用地保障，为西部山区旅游产业提供用地保障。入市地块用于工业用途占总面积90.52%，主要用于钢琴产业、物流、纺织业、建材业等，用于商业服物业用途占总面积4.81%，主要发展乡村文化旅游等。

（四）小结

我国农村集体建设用地入市改革政策的调整演进，充分体现了马克思主义理论在新形势下的发展性应用，体现了社会主义公有制土地产权改革的社会主义本质目标，即最大限度地解放和发展生产力，建设全面小康社会，进而最终实现共同富裕。

我国建设用地使用权入市改革首先从城镇开始，经过了从宏观到微观、从中央到地方以及从试点到在全国范围逐步展开的政策演变路径。通过政策的实施，逐步构建起了适应新型工业化和新型城镇化发展的城镇土地资源市场化配置机制，并取得了土地资源盘活、城市经济发展以及居民收入增加等改革成效。然而，城镇国有建设用地市场化配置与农村集体建设用地限制入市的城乡二元建设用地制度，致使城乡经济发展差距拉大、城乡建设用地供求失衡矛盾突出、城乡居民财产性收入差距不断扩大，要实现马克思主义公有制理论体现的全民权利公平和利益共享，要推进乡村振兴以达到城乡一体化发展，就必须在借鉴城镇土地产权改革经验基础上，推进农村集体建设用地逐步入市，体现从城市到农村建设用地改革的政策衔接性和系统性。

关于农村集体建设用地入市改革的政策探索，从流转时期的有限入市试验，到探索直接入市，实现与国有建设用地同权同价的政策预期；从“三块地”分类改革试点到“三块地”联动改革实践；从农村宅基地退出到农村集体建设用地房屋租赁试点。可以看出，政策探索的循序渐进，确保在实践中总结反馈并不断调整政策，以实现社会主义政策实施的绩效最大化。在农村集体建设用地流转试验阶段，通过农村土地综合整治，流转整理出来的建设用地，形成了苏州、芜湖、广东、重庆、成都等流转模式，为农村集体建设用地直接入市改革积累了先期经验。进入直接入市改革阶段，政策也是按先后时序渐进展开，先后经历了农村集体经营性建设用地直接入市试点、宅基地退出试点、农村集体租赁住房试点、宅基地“三权分置”改革的政策发展路径。农村集体经营性建设用地直接入市以及宅基地退出改革在33个试点地区展开，农村集体建设用地建设租赁住房改革在13个试点城市展开，试点地区针对农村集体经济组织市场主体地位、土地增值收益分配机制等问题都给予政策规定，形成一系列联系实际的地方改革政策，并取得了相应政策实施成效。

从宏观到微观、从中央到地方、从试点到扩展的农村集体建设用地入市改革政策的调整演化，旨在打破城乡建设用地二元制度，促进资本、人才、技术等生产要素在城乡区域自由流动，为农村融合产业发展提供用地保障，有效促进乡村振兴并推进农业农村现代化发展进程。