第一部分 海关稽查的基础性问题
海关稽查的基础性问题
基础性问题往往决定了事物的定性、出发点和归宿，对理论研究和实务处理非常关键。但关键是我们常常就哪些问题属于基础性问题产生疑惑。从不同的角度来观察，基础性问题的范畴标准明显不同，重要性也存在差异。越是宏观的角度，基础性问题越集中，但能感知到的对实践的指导意义相对较弱。相反，越是微观的角度，基础性问题就越分散，但能感知到的对实践的指导意义也相对越强。
对海关稽查来说，最宏观意义上的基础性问题莫过于其法律属性问题，虽然这一问题很少被人关注。我们认为，海关稽查是为行政检查行为提供了一个绝好的研究样本，尤其值得法学理论界关注。同时，海关稽查也是一种典型的过程性行政行为，行政行为的过程性、复合性、多阶段性得以完美体现。从中观、微观的角度来看，海关稽查在海关管理中的地位、与海关其他监管手段的关系、与海关一体化通关改革的关系、与企业自身进出口行为规范的关系、与海关机构改革的关系等也值得思考。想通了，很多问题便自然不再是问题。
一、海关稽查的法律属性
从海关执法或者进出口企业的角度提出考察海关稽查的法律属性，大家比较陌生，甚至怀疑其必要性。
不过从行政法基础理论研究或者行政执法监督层面，我们发现海关稽查的法律属性及其引发的规范规制等问题确实值得我们思考。
在我们国家近二十年的行政法治建设中，以行政诉讼为起点和主线，随着配套的行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法的制定修改完善，行政职权的设定、行政行为的规范、行政救济的保障从无到有地逐步建立和完善起来，行政法治的局面初步呈现。
在二十多年的行政法治理论和实践中，“行政行为”成为一个绝对核心的概念，对行政行为的定义、分类、梳理、规范成了行政法治的中心任务。我们也欣喜地看到以行政处罚、行政许可、行政强制为代表的典型行政行为都得到了初步的基本的规范，但我们也要承认，类似于行政检查、行政奖励、行政指导、行政契约、行政监督检查等类型化的行政行为，或是由于典型化不足，或是必要性不够，都尚未得到充分的重视并予以制定专门的类型化的行为规范。
对应相关的基础理论和立法规范，我们发现，海关稽查无法纳入行政处罚、行政许可、行政强制的范畴，虽然在某些时候海关稽查与上述行为存在关联，比如说海关稽查的结果可能导致海关行政处罚，海关为了实现行政许可需要验证式稽查，海关稽查过程中必要时需要设置或采取行政强制等等。但我们不能由此就说海关稽查就是海关行政处罚，就是海关行政许可，就是海关行政强制，或是其一部分。道理很简单，海关稽查并不依赖于其他行为，可以独立存在，甚至有其独立的行为规则。
将海关稽查归入行政检查行为，基本上不存在争议。关键是行政检查行为在行政行为的分类中基本还停留在理论上和书本上，在具体法律规范和执法实践中还未有体现
。但海关稽查行为、行政检查行为在实践中是真实存在的，这确实是不容置疑的，而且在实践中也确实将其作为一类具体行为来看待和认知。
行政检查是指行政主体依法对相对人遵守法律、法规、规章，执行国家计划、决定、命令的情况进行了解的行为。由于行政内容的广泛性和复杂性，行政检查行为并不都使用行政检查这一名称，更多的情况下是使用反映其检查特征的词汇，如，查验、检疫、检验、监管、开验、查明等等。实践中我们也会经常遇见警察检查身份证、港务监督部门检查船只、婚姻登记部门查明婚姻状况等等。
具体到海关执法实践中，根据《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》），进出境的货物、物品、运输工具都应接受海关的监管和检查，如“进出境运输工具到达或驶离设立海关的地点时，运输工具负责人应当向海关如实申报，交验单证，并接受海关的监管和检查”。也就是说，在海关执法领域，行政检查行为大量存在，是海关最经常、最有效的执法手段，是海关最常态化的管理手段。相比而言，行政处罚、行政许可、行政强制反而是非常态的特殊执法手段，法律会尽量限制其使用或规范其使用。在其他的行政执法领域，道理基本是相通的，实践是相同的。
但很显然，同样都作为行政检查的一种，海关稽查与海关其他的监管和查验存在着巨大的差异，这种差异不是性质上的，而是体现在手续的严密性、程序的复杂性等方面。海关稽查可能会引发重大的法律后果，会给检查对象赋予新的、更多的义务，法律规范对其制约也就更多、要求也就更严格。我们更明显地感觉到海关稽查行为的过程性、程序性、规范性。
税务稽查行为、证券稽查行为、土地稽查行为也具备海关稽查行为的这种特性，而且同样具备规范化的趋势。我们认为这充分反映出近年来在经济管理领域，规范性的、程序性的行政检查手段和措施越来越受到重视并得到广泛应用。我们也欣喜地看到，包括海关稽查在内，这些程序化的行政检查手段的立法规范也走在了行政检查行为类型化立法的前列，为行政检查行为的统一立法积累了经验。我们相信，必要时国家会将“行政检查法”提上立法议程。
对海关稽查法律属性的讨论会让我们清晰地看到其独立存在的价值，也会认识到对其进行规范的必要性和规制的路径。不同的行政行为由于其内在规律、特征不同，规范的原则和具体要求也就不同。比如相比于行政处罚的严厉性，海关稽查更应注意不要影响企业的正常生产；相比于行政强制的紧迫性，海关稽查应给企业留下足够的自主空间。当然，在某些时候，上述行为也存在着交叉共存，比如稽查后根据稽查结果进行的行政处罚，稽查过程中根据特殊情形采取强制措施，等等。此时，两种以上程序如何区分适用，把握边界就变得至关重要，需要平衡行政执法的效率和相对人的权益保护。同时，行政救济也就成了必须考虑的问题。如经过稽查后根据稽查结论做出的行政处罚相对人不服的，还能否就海关稽查行为单独提起行政复议、行政诉讼等。这些我们将在后面章节进行阐述。