第1章　绪论

1.1　研究背景与意义

1.1.1　研究背景

随着经济全球化的深入发展，科技的不断进步，科技创新已成为各国核心竞争的焦点。科学技术对于促进经济社会全面、协调和可持续发展的作用日益凸显，已经成为影响一个国家综合国力和国际竞争力的决定性因素。财政科技投入作为公共财政的重要支出部分和全社会科技投入的重要力量，在弥补市场失灵、优化资源配置、带动和引导社会科技投入方面具有不可替代的作用。发达国家和新兴工业国家，普遍把增加财政科技投入、加快科技发展提升到国家战略层面。近年来，我国政府不断增加对科技项目的财政投入，财政科技拨款稳步增长。2019年3月5日，《2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》显示，2019年中央本级支出35395亿元，比2018年增长了6.5%。其中，科学技术支出3543.12亿元，同比增长13.4%。2019年5月31日，国务院办公厅印发《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），《方案》要求，各地区、各有关部门持续加大财政科技投入力度，确保财政科技投入只增不减，中央财政继续通过转移支付加大对各地科技事业支持力度。加大基础研究等公共科技活动支持力度，完善稳定支持和竞争性支持相协调的投入机制，推动科学研究、人才培养与基地建设全面发展。

与此同时，财政科技投入的加大对科技项目绩效管理的合理性和科学性提出了更高的要求。随着政府对科技项目投入的不断增加，国家审计部门、财政部门和社会公众对科技支出的绩效也越来越关注。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》旨在通过进一步简政放权，改革和创新科研经费使用和管理方式，在完善政策、释放活力的同时，强调要规范管理，完善内部风险防控机制，强化资金使用绩效评价对科技项目进行绩效评价，财政部门和科技管理部门可优化项目内部资源分配，最大限度地发挥政府在资源配置中的综合作用，提高项目资源使用效率，为制定财政项目资金使用决策提供可靠的参考依据。2018年12月14日，为贯彻落实《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）、《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》、《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》等文件精神，组织做好国家重点研发计划项目综合绩效评价工作，我国科技部制定了《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》。

此外，中央财政高度重视并坚持把科技作为财政支出的重点领域予以支持，大力支持公共科技活动、国家战略科技力量建设、引导企业技术创新和科技成果转移转化。2018年，我国基础研究、重大科技工程、民生科技等领域结出累累硕果，这与中央财政持续加大投入，支持科技创新能力提升密不可分。比如，克隆猴诞生、北斗导航服务全球、港珠澳大桥建成通车等。因此，着力保障基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动，特别是持续加大对基础研究的支持力度，为科技创新提供源头动力。与此同时，聚焦国家战略目标，大力支持组织实施国家科技重大专项、国家重点研发计划等，加强关键核心技术攻关。加大对中央级科研院所和国家科技创新基地等国家战略科技力量的稳定支持力度，提高运行保障水平，支持自主选题研究和科研条件建设，推动进一步提升科研能力；支持中国科学院、中国农科院等实施创新工程，围绕关键核心技术等开展科研攻关；支持提升高校科技创新能力，完善中央高校预算拨款制度，增加高校资金使用自主权，大力推进世界一流大学和一流学科建设，引导支持企业技术创新和科技成果转移转化。

然而，尽管科技作为促进经济建设和社会发展的重要力量已引起了国家财政部门的高度重视，体现为政府不断加大对科技战略研究的支持和科技资金的投入。但总体上看，我国科学技术发展仍旧处于较为落后的水平，虽然广东省具有较强的科技潜力，政府每年对科技的拨款也位居前列，但从全国来看，广东省的科技实力却长期在中等水平徘徊。对此，习近平总书记对广东提出的“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”要求，是习近平总书记对广东工作重要批示的核心要义，是广东省工作的总纲。为此，广东省在财政科技投入配置方面，紧密结合实际适当降低财政专项资金扶持门槛，加快培育高新技术企业，鼓励企业开展核心和关键技术攻关；支持产学研合作和协同创新，推进高水平大学和一流学科建设，支持重点实验室、大科学工程建设及建立专业镇协同创新中心；加快运作设立省科技创新基金，发挥财政资金的杠杆作用。近年来，广东省财政“五个支持”全力推进粤港澳大湾区建设，为解决创新要素自由流动的制度障碍，广东省建立了科研资金跨境使用机制，并完善符合港澳实际的财政科研资金管理机制，省级科研资金实现跨境拨付，助力港澳融入国家创新体系（见表1-1）。广东省财政建立科研绿色拨付通道，对符合条件的科研经费，通过国库集中支付的方式予以拨付。2019年7月30日，顺利拨付香港科技大学省级科研资金316.96万元，成为首例港澳高校参与省级科研资金科技计划的成功案例。

表1-1　2018年广东科技工作大事件

续表

续表

资料来源：作者根据相关资料整理。

绩效评价指标体系的构建是科技专项资金绩效评价工作的核心环节，也是绩效评价行为在实际运行中的实质内容，设计并构建一套针对财政科技专项资金的绩效评价指标体系，对于顺利开展项目实施过程及实施后续的效果评价工作、提高资源利用的效率和效益、增强科技财政管理与决策水平、促进与激励优秀科技人才，以及提升社会和经济的可持续发展等都具有重要意义。因此，本书拟建立财政科技资金绩效评价体系模型，从而科学评价广东省财政科技资金投入的绩效，为政府科学决策提供依据，进而提升广东省科技管理的能力。

1.1.2　研究意义

改革开放四十年来，我国的经济增长方式逐步从要素驱动型向科技创新型转变，科学技术作为第一生产力的作用越来越明显。随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及分税制财政管理体制的确立和不断完善，我国已经建立起比较稳定的财政收入增长机制，国家财政的实力得到迅速壮大。随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的逐步确立，我国财政管理改革已逐步进入以支出管理改革为重点的新阶段。相对于财政收入机制的建立和完善，虽然财政资金管理改革才刚刚起步，但其重要性已显现出来。因为财政分配面临的主要问题是，在财政收入大幅度增长的同时，收支矛盾却越来越突出。财政收支矛盾的产生至少来自两个方面：一是财政资源总量不足；二是支出效率不高。财政可支配资源总量取决于整体经济规模，而经济规模的增长是一个逐步积累的过程，不能指望一夜之间达到财富充盈。在财政资源短缺的情况下，在注重增量创造的同时，存量资源的配置效率更显得至关重要。

事实上，我国的财政支出存在着种种效率不高的问题，各部门、各单位往往注重财政资金的取得，忽视财政资金的使用效果，由此造成的损失浪费使本已不足的宝贵财力愈显紧迫。进行财政支出改革，根本目的是要建立起“规范、安全、高效”的财政资金管理机制，而财政支出作为一种资源配置活动，其重要问题是解决支出的绩效问题。判断支出活动是否有效率、检验财政资金的使用是否达到高效，客观上要求必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价指标和评价标准，也就是要建立起具有中国特色的财政资金绩效评价体系。党的十六届三中全会《决定》明确提出“建立预算绩效评价体系”，就是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定预算绩效目标，建立财政资金绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。深入开展财政资金绩效评价问题的研究，尽快在我国建立起科学规范的财政资金绩效评价制度，意义十分重大。近年来，我国对科技产业、科技创新创业的支持和投入力度越来越大，最直接的表现就是政府财政科技专项资金投入逐年增加。因此，随着公共财政管理体制的日趋完善，财政科技专项资金绩效评价也越来越受关注。

另外，财政科技专项资金是否切实发挥了引导作用、在多大程度上发挥了引导作用、财政科技专项资金的配置是否合理，以及相应的科技项目的效益情况等绩效问题必须得到如实反映。所以，如何客观、科学地开展财政科技专项资金绩效评价工作就变得至关重要，而在财政科技专项资金绩效评价过程中，合理的绩效评价方法、科学的绩效评价指标体系及权重又是重中之重。财政科技专项资金绩效评价是大势所趋，是科技进步、经济发展和政府公共管理体制改革的必然要求。因此，对财政科技专项资金绩效评价问题的研究具有较强的现实意义。

最后，财政科技专项资金绩效评价是完善公共财政管理体制，加强财政支出绩效管理的内在要求。《广东省科技厅关于做好2018年省级财政科技专项资金绩效自评工作的通知》的出台更加体现了绩效目标、财政资金管理、事项管理和资金使用绩效结果等方面的信息，通过了解项目进展情况、资金使用情况、制度建设及执行情况，取得的成效，以便更好地发挥财政资金引导作用，进一步提高财政资金效益。鉴于现有财政科技专项资金绩效评价指标体系所存在的问题，必须依据基于合同的对标思想来构建科学、规范、实用的财政科技专项资金绩效评价指标体系，并对指标权重、指标内涵和评价标准给予详细界定和说明。只有这样，所构建的指标体系才具有评价全面、可操作性强、评价结果便于比较与问题挖掘等优点。另外，专项资金的绩效评价应评价经费管理情况，这是项目的起点并贯穿整个项目全过程，而资金在使用过程中产生的绩效体现在项目完成情况上。对于项目类别来说，通过项目实施，获得的管理资质、达到的技术标准、实现的研究成果、产生的经济效益四大方面是项目的直接绩效。对于平台项目来说，项目的实施主要体现平台能力建设和成果转化能力两大方面直接绩效。通过项目的成功实施，成果会为社会提供更多资源共享，带来社会与生态无形的效益，这是项目的间接绩效。