第4章 广东省财政科技专项资金绩效评价的现状与问题
4.1 我国财政科技专项资金绩效评价的历史演进
党的十八大报告提出“实施创新驱动发展战略。科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。现如今在经济发展新常态下，国家经济的增长方式由要素驱动型向着科技创新型转变，科技产业的发展必将成为国民经济腾飞的强大支撑。随着科技资金投入的不断增加，为进一步深化财政支出改革，提高专项资金的管理水平和使用效率，国家逐步开展了科研经费的绩效评价工作。与科研发达国家相比，我国的财政科技支出项目绩效评价起步较晚。20世纪80年代初，国家计委、财政部、审计署、交通部等部门率先探索我国的科技项目财政支出绩效评价工作。20世纪90年代起，财政科技支出项目绩效评价问题得到了政府部门、科研管理组织和科研机构的高度重视，随后我国也建立了相应的评价方法。我国于1997年成立了国家科技评估中心，这标志着我国正式开启对科技项目的评估工作。1998年，国家科技部决定重点对新产品计划的立项进行评估，在计划立项管理过程中，引入并开始逐步推广科技评价机制。先后在北京、上海、广东、天津等省、市进行试点评估之后，其他省市也相继成立了财政科技项目评价机构，并开展了科技项目评价工作。
2001年1月，国务院下发了《科技评估、R&D项目招标投标工作资格认定暂行办法》，同年6月，我国科技评价活动的第一个行为和技术规范——《科技评估规范》正式出台，不仅再一次重申了科技评估的定义，而且对科技评估的原则和基本职业道德作出规定，与此同时，对科技评估的类型和范围、科技评估的程序、科技评估的方法、组织管理机构和人员作了详细说明。该办法是对财政科技支出项目绩效评价法制建设的一次实践。2003年，财政部印发了《中央级教科文部门项目绩效评估管理试行办法》，并根据教科文部门的实际情况，制定了《中央级教科文部门项目绩效评估规范》，对如何进行财政科技支出项目绩效评价作出了明确规定。同年9月，科技部又发布了《科学技术评价办法》（试行），这标志着我国的科技项目评价工作正在向规范化、法制化方向发展。该办法提到基础研究项目绩效评价应注重对科学价值和人才培养的评价；应用研究项目绩效评价应该从技术的创新水平、关键技术的突破、技术标准研制、经济和社会效益等方面作出综合评价；科技产业化项目绩效评价应以科技成果转化与产业化机制，优化调整产业结构等方面进行评价，该办法只涉及对各类项目评价重点的说明，并规定要构建分类评价指标体系。与此同时，科技部委托中国软件评测中心对“863计划”重大专项的软件产品进行公开测评。
2004年，我国开始全面推广绩效预算和绩效评价。2005年3月，财政部印发《关于确定2004年中央财政教科文专项资金绩效考评试点项目有关问题的通知》，对“十五”期间国家科技攻关计划首批立项项目资金的执行状况进行了绩效考评。2006年2月，国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006—2020年》，从科技体制改革和国家创新体系建设、激励企业创新的政策和措施、科技项目支出与科技基础条件平台、人才队伍建设等方面进行了规定以支持科技发展，明确指出要将科技工作的重点向民生科技转移，要改革科技评审与评估制度，“建立财政科技经费的预算绩效评价体系，建立健全相应的评估和监督管理机制”，配套政策中对科技评估范围做了详细的分类及讲解。同年，财政部委托国家科技风险开发事业中心开展对国家科技攻关计划“十五”期间首批立项的55个项目的资金执行情况进行绩效考评。2007年8月，财政部针对科技经费管理特点研究制定了《中央级民口科技计划（基金）经费绩效考评管理暂行办法》，对我国科技计划经费绩效考评的原则、考评的范围及科技计划经费绩效考评的主要内容都作了相应的规定，并从业务和财务两个维度进行考核，最终结果通过专家打分方式进行汇总，指标体系如表4-1所示：
表4-1 专家评分汇总
资料来源：财政部网站。
与此同时，2007年，高技术中心组织专家对“973计划”中2003年、2004年立项项目进行了中期评估。2009年财政部印发了《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》，2010年初，财政部会同国家自然科学基金委开展了科学基金资助和绩效管理有关的国际评估工作。2011年4月，财政部颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对绩效评价的对象和内容、绩效评价指标和方法等都作了进一步规定，提出通过最低成本法、公众评判法、因素分析法、成本效益分析法、比较法及其他评价方法等，将绩效评价的指标分为共性指标与个性指标，从项目决策、项目管理和项目绩效三个维度，分三个层级，每个层级又由若干个子项目构成，搭建起绩效评价指标框架（如表4-2所示），以此来评价客体的财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及绩效目标的实现程度，当前，我国对财政科技投入绩效评价也主要使用此评分表。
表4-2 财政支出绩效评价指标体系
资料来源：财政部网站。
为了进一步提高财政科技支出项目绩效评价质量，提升绩效评价水平，推动绩效评价事业的健康发展，2012年，国家科技部着重强调要大力发展科技中介服务机构，明确了其在社会经济发展中的重要地位，同时科技部还决定划拨一批专项资金以扶持科技中介机构的发展，促进其服务水平的专业化，并提高其组织协调能力，使科技中介评价机构体系建设跃上一个新台阶。这些举措为推动中国财政科技支出项目绩效评价的社会化和市场化，促进绩效评价事业良性健康发展创造了良好的政策条件和外部环境（如表4-3所示）。
表4-3 重大科技项目绩效评价指标体系
续表
资料来源：根据相关资料整理。
党的十九大报告明确提出，要加快建设创新型国家。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。2018年3月7日，习近平总书记参加全国人大广东代表团审议时强调：“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。强起来要靠创新，创新要靠人才。”2018年3月26日，广东省科技创新大会指出，要落实以习近平同志为核心的党中央在创新驱动发展方面作出的决策部署和重大改革，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，加快各领域科技创新。2018年10月，习近平总书记视察广东时，强调广东是改革开放的前沿，广东、香港和澳门大湾区的建设是一个巨大的历史机遇，要为广东的改革开放再建新功。可以看出，粤港澳大湾区建设事关我国改革开放再出发，肩负着建设国际一流湾区的重要使命。作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区有基础、有能力顺应全球发展潮流，更好地发挥香港特区、澳门特区作为自由开放经济体和广东作为改革开放排头兵的优势，打造国际一流大湾区，为我国在世界经济深度调整和科技竞争日益激烈的环境中赢得一席之地，为全国改革开放再出发提供新鲜经验。
2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等作了全面规划，这也标志着粤港澳大湾区建设从开局起步转向全面铺开、纵深推进阶段。《规划纲要》提出，要建设具有全球影响力的国际科技创新中心。那么下一步，广东省将如何扎实推进粤港澳大湾区建设？粤港澳大湾区的科技创新和金融深化研究显得十分迫切与必要。科技创新将成为粤港澳大湾区未来发展的主要方向，大湾区将被打造成世界级科技产业创新基地。党的十九大报告提出，全面实施绩效管理体现了推动高质量发展的现实需要。为此，广东省将遵循国家顶层设计，积极携手港澳科技创新部门推进实施粤港澳大湾区科技创新行动计划，聚焦技术攻关、基础研究、人才集聚、要素联通、创新创业、国际合作等行动举措，提升大湾区的协同创新能力，推动三地加快构建协同创新共同体。因此，对粤港澳大湾区，尤其广东省财政科技专项资金绩效考核评价显得至关重要，这决定着粤港澳大湾区建设的成效与未来发展方向。