3.2　财政科技专项资金绩效评价的理论基础

财政科技专项资金是各级政府为完成特定经济社会发展目标安排的具有专门用途的财政性资金，是财政职能发挥的重要渠道。探索建立财政科技专项资金绩效评价体系，对于提高公共资源配置效率和财政资金使用效益，提高财政管理水平和保障能力具有重要意义。

3.2.1　公共财政理论

公共财政（Public Finance），是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。它是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。这种以满足社会公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系的财政模式，在理论上被称为“公共财政”。公共财政就是市场经济下政府的财政，公共财政实质是市场经济财政。公共财政理论和公共财政学，实际上就是市场财政学。“公共财政”的要义并不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一经济逻辑起因，而在于其预算法治和民主财政的“政治实质”内涵。

公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政（张馨，1999），或者说是市场经济下的政府财政，它属于公共经济，这是其核心内容。公共财政实质是市场经济财政（安体富，1999）。市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。因此，市场机制客观上决定了政府及财政的职能范围。在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上是一种“公共财政”。我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市场缺陷的政府财政称为“市场财政”。也就是一般西方市场经济国家所说的“公共财政”。公共财政就是国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配（邹传教，1994）。可以说，公共财政就是建立在市场经济基础之上或者说是建立在市场经济体制之下的国家（或政府）财政，即“市场财政”。提出“市场财政”一词，其与“公共财政”一词不同意义在于：“公共财政”是侧重财政的职能和功能即财政的“公共性”来定义；而“市场财政”则是侧重财政的经济基础和体制背景即财政的“经济实质”来定义。因此，公共财政理论和公共财政学，实际上就是市场财政学。

现代民主财政学说理论认为，公共财政的根本目的在于保障民生，公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征都决定了它是民生财政。我国学者王一宏和朱大兴（2008）提出了民生财政支出的“圈层分布”理论，圈层理论的四个层次内容都是公共财政重点支出及保障的领域，从而决定了公共财政支出的大部分都是民生支出。因此，评价财政资金绩效不仅具有“肯定成绩、解决问题、保障公平”的技术功能，更能体现推进公共财政民主化改革、完善预算支出体制设计及增强政府公共服务能力的价值导向功能。公共财政资金绩效管理在我国经过十余年的发展，上至中央部门，下至区县单位，一个观念已经深入人心：财政资金绩效管理的关键在于政府预算应当与中、长期发展战略有机结合，以政府职能目标为导向，将绩效目标作为一种重要的约束手段，大力提高资金的使用效率，以有限的资金创造最大的价值。

3.2.2　新公共管理理论

20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”“企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁。而巴扎雷（Michael Barzelay）指出，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新方式。胡德（Christopher Hood）把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。自20世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。20世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据，等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

3.2.3　公共选择理论

公共选择理论是美国经济学家詹姆斯·M·布坎南于20世纪60年代创立的一种不同于凯恩斯主义的新公共经济理论。公共选择理论把政治决策的分析和经济理论结合起来，试图用经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失灵的问题。布坎南认为，政府在提供大多数共用品和服务方面是低效的，并由此提出公共选择理论的“政府失灵说”。“政府失灵”是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样“有效”。政府干预本来是解决市场失灵的措施，但是政府不是万能的，其自身也会出现“失灵”的问题。对于政府失灵的主要原因，公共选择理论认为：①政府是由经纪人组成的，也存在自身利益。在公共选择中，政府利益、官员利益并不完全等同于社会公共利益，政府不是一个“无私的慈善的”专制者，并不存在“根据公共利益进行选择”的过程。②政府作为收入和财富的再分配者缺乏竞争压力。布坎南在《征税的权力：财政立宪的分析基础》一书中把政府描述为一个独家经济垄断者，支配其行动的效用最大化原则，政府提供公共产品的垄断性和独占性使政府具有扩张的倾向。③除政府的自身的原因外，对政府缺乏监督也是导致其“失灵”的原因之一。布坎南认为在整治市场上不存在亚当·斯密所说的“看不见的手”的对应物。矫正政府失灵的核心问题是提高公共机构的效率。公共选择学派提出的改革措施包括：引入市场竞争机制，实行政府提供公共产品的部分市场化；通过立宪和修宪对公共部门、公务员和政治家进行有效约束；加强对公共部门的监督，成立专门的机构对公共部门绩效给予科学的评估。机身审计正是其中的监督机制之一。

3.2.4　委托代理理论

委托代理理论由威廉姆森、詹森和麦克林等创立于20世纪，是契约理论的最重要发展。委托代理理论认为：只要存在就业安排，并且在这一安排中一个人的福利取决于另一个人所做的，就产生了代理关系，并且在任何类型的经济组织中都存在委托代理关系。如果这种关系满足两个假设：一是委托人与代理人在主体上平等，以便在平等协商的基础上签订代理契约；二是委托人与代理人无根本利益冲突，以便保持委托人对代理人的信任和肯定态度、代理人对委托人的真诚和忠实履行其职责的态度。这种关系将能达到均衡。但在现实中，由于委托代理双方利益不一致、对待风险的态度不同和双方拥有的信息不对称等原因，使得这种均衡状态难以实现，最终滋生了道德风险和逆向选择等问题。詹森和麦克林认为代理成本的产生是因为管理人员不是企业的完全所有者，这导致他们工作积极性不高，热衷于追求额外消费。为了解决这个问题，他们提出：①委托人可以通过激励和监督使代理人为他们的利益而服务；②委托人可以要求代理人进行一定的资源担保，保证不损害委托人的利益，如果损害发生，则给予补偿。但是，这两种情况都会有正的代理成本发生。因此，让管理者成为完全的剩余利益拥有者，可以消除或者起码可以减少代理成本，从而提高企业经营绩效。因此，设计有效产权结构和激励报酬机制，降低代理成本，可以提高组织效率。阿尔钦和德姆塞茨在1972年的《生产、信息费用与经济组织》一文中从管理费用的角度提出了团队生产。他们认为企业就是为了克服企业内部各种要素所有者之间在团队生产过程中相互推诿和“搭便车”动机而建立的制度安排；如果生产者的努力与他们的报酬挂钩，那么各生产要素所有者之间的合作，便可以产生更高的生产率，促进经济组织的发展和产生。为此，阿尔钦和德姆塞茨提出：使某些人专门从事监督其他要素所有者工作绩效的工作，并赋予监督者剩余索取权，这样在制度上就形成了一种产权结构，形成了一种可以监控的结构，从而提高企业经营绩效。

3.2.5　受托责任理论

受托责任（Accountability）概念起源于财产权。财产权包括所有权和使用权，其中使用权源于所有权。所有者将使用权委托给代理人，代理人就承担了受托责任。即：当委托代理关系建立以后，作为受托人，就要以最大的善意、最有效的办法、最严格地按照当事人的意志完成委托人所托付的义务；受托人在完成受托任务以后，向委托人提出报告，经过托付人同意后，受托责任才能解除（杨时展，1990）。从历史角度看，财产权的内涵和社会、组织结构形式所反映的财产占有和使用关系决定了受托责任的内涵。受托责任内涵是动态变迁的，受托责任思想是发展演进的（Amanda Sinclair, 1995; Richard L. Pannell, 1979; Leopold Schachner, 1968; Grey Tower, 1993; Rosita S. Chen, 1975）。

劳动分工促进了生产效率的提高，私有财产开始出现。私人财富的积累和武力或战争征服，社会财富逐渐集中，社会开始分化。不过，由于技术发展的限制，直到中世纪末期，人类劳动和土地仍然是最主要的生产要素。封建制度将劳动与土地拴在一起，整个社会组织结构就像等级森严的金字塔，不同等级的人都被赋予了与之对应的权利与义务。这种结构要求下放权限，将土地所有权从名义上的所有者向实际占有者和使用者转移。由此形成了多层次的受托责任关系网，处在金字塔顶端的是帝王，中间是等级不同的贵族，一直延伸到最底端的平民。帝王在名义上拥有全部土地，各等级的社会成员通过承担纳贡或交税等义务向帝王履行自己的责任；各级贵族或地主，通过代理人对其财产进行管理，即日常管理委托给各分区的头领或管家，受托责任关系表现为贵族或地主与其代理人之间的直线联系。

强调“天赋人权”的思想动摇了帝王的独裁统治，并最终导致了社会财产关系的变迁。洛克（Lock）指出对财产的使用仅仅是为了提高个人福利，而不是为了统治者或社会，政府征税的权力应限制在尽可能小的范围内；亚当·斯密强调财产权利的私有性质和对私有产权的保护，政府只是维护个人财产和国家安全的“守夜人”，不应干预市场运行。这些思想及以之为基础的制度对私有产权保护的强调，促进了贸易和投资的发展。而贸易和生产规模的扩大，对资金的需求增加，导致了企业组织形式的发展。公司制企业由于其有限责任性、持续存在性和股权的易转让性，使其在筹集资金和企业内部组织管理上具有其他企业组织形式无法比拟的优势，成为市场经济中最为典型的组织形式。公司合约安排中，所有权和经营权相分离，投资者与经营者之间形成以财务资本受托管理为主要内容的公司受托责任，财务资本所有者（投资者）将其财务资本投入公司，托付给人力资本所有者（经营者）进行管理和经营，并向其转移一定的财务资本控制权。股东将财务资本投入公司后不得任意撤回，只能转让对公司享有的权利。公司作为“虚拟主体”，在法律上具有人格地位，以其拥有或控制的财务资本对相关利益者承担有限的法律责任。同时，由于风险偏好不同，某些投资者以“债”的形式向公司提供资金，将财务资本的控制权转移给经营者，并由此形成受托责任关系。这类投资者被称为“债权人”。在这种受托责任关系中，债权人具有到期收取本金和利息的权利，不享有剩余索取权，而经营者则须妥善管理和经营债权人提供的财务资本，按照债务合约的规定偿还固定的本金和利息。

在单一经营的小规模公司占据主导地位的情况下，公司股东数目较少，他们共同选择具有经营能力的人力资本所有者。股东将其财务资本的控制权部分转移给经营者，并要求经营者对其承担受托责任。经营者不仅要以最有效的办法严格地按照股东定下的目标来完成其所托付的义务，而且还要以最大的善意、以最有效率的方式管理和使用财产，以取得最大的效益，股东则视经营者完成受托责任的情况对其给予回报。资本主义私有产权制度的完善推动了技术的发展和市场规模的扩大。新技术使大规模产品的产出和运转成为可能，扩大的市场则为吸收此种产出创造了条件。当经济活动达到这样一个水平时，即管理上的协调能够带来更佳的技术效率和经济效率时，经营多样化的大规模企业开始出现。规模经济和技术发展导致了股权的分散化和权力从股东向拥有专业技能的高层管理人员的转移。因为大规模企业依靠向众多分散的投资者出售股票以满足其巨大的资金需求。股东的分散化使企业中的权力由股东向管理人员转移，企业的所有权和经营权完全分离，形成强大的职业经理层（钱德勒，1987）。当股东向股权分散的大型公司投入资金时，就赋予了公司经营者全部控制和使用其财务资本的权利，他只能通过选择进入和退出公司对经营者施加影响。此时，公司持股人的主要功能不是去监督一个在职的管理者，而是在于挑选一个经营能力高的管理者（张维迎，1995）。公司经营者对投资者的受托责任也不再是按其预定的目标，以最大的善意完成所托付的义务，而是许诺自己具有相当的经营能力，并会付出一定的努力实现投资者期望的资本收益。

3.2.6　3E原则理论

切克兰德（Checkland, P.B.）提出的3E理论是指产出（efficacy），衡量自身的产出；效率（efficiency），体现系统对资源的利用情况；效果（effectiveness），体现本系统产出对其上级系统的作用。是由切克兰德教授基于SSM（soft system methodology，简称SSM）从系统观点的角度提出的认知和处理复杂问题的方法，尤其是当社会、政治、文化、人类行为等软因素掺杂其中时，传统的硬系统分析（如建立利润最大化模型）往往失去了优势，有时甚至失效。基于SSM系统之上的3E理论能在逐步逐层分析和理解系统所面临的复杂环境、复杂问题的基础上，提出具备逻辑合理现实可行的解决方案，这也正是传统软系统评估体系中的软肋。由于3E的这种软性环境评估优势，在绩效评估、公共政策评估、软实力评估等领域得到了广泛的应用。

20世纪80年代初，英国的效率小组建议要在财务管理新方案中设立“经济”（economy）、“效率”（efficiency）、“效益”（effectiveness）的“3E”标准体系，以取代传统的效率标准（如财务、会计指标等）。不久，英国审计委员会又将“3E”标准纳入绩效审计框架中，并运用于地方政府及国家健康服务的管理实践。目前，已经建立了完备的综合绩效评估体系（Comprehensive Performance Assessment System，简称CPAS）。随着绩效评估在政府各部门的应用与发展，为了更加充分地反映公共组织目标的多样性与复杂性，有些人甚至建议增加更多地“E”，如公正、企业家精神、卓越等。总之，公共组织的目标多元化和价值多样性促使政府绩效评估的价值标准日趋多元化。3E系统代表了绩效评估系统多元化发展的趋势，通过建立3E标准体系，使得软环境评估体系更加科学化、透明化，增加了效率与绩效评估的可操作性，对公共政策评估体系的完善和发展起到了很大的推动作用。