二、公共文化服务供需关系、主要问题及制约因素

（一）供给、需求互动对公共文化服务均等化起双向作用

1. 正向：供给、需求双侧对公共文化服务均等化的推动作用

供给和需求是一枚硬币的两个面，共同推动公共文化服务均等化进程。政府主导的公共文化服务供给首先要满足重点人群的公共文化服务需求，公共文化服务供给要以需求为导向，不断优化公共文化服务的供给流程，改变原有公共文化资源供给“自上而下”为主的决策机制，形成一个良性循环的公共文化资源供给链，不断改善供给环节，优化供给流程，提高公共文化服务资源供给水平。

同时，公共文化服务的正外部效应表现在提升人民群众的“获得感”“认同感”“自豪感”和“幸福感”，可以满足人们的精神文化需求，提高人的素质，塑造人的品格，对于整个社会良好风气和社会准则的形成至关重要。同时，优秀的公共文化服务可以提高人力资本，形成和谐的团队气氛，对于经济发展具有良好的导向作用。

2. 反向：供给和需求作用博弈对公共文化服务均等化的影响

供给和需求作用力量博弈可能产生四种结果：一是供给大于需求，即供过于求；二是供给与需求相匹配，达到相对均衡的状态；三是供给小于需求，即供给不足；四是供给偏离需求，即产生无效供给。除供给与需求处于相对均衡的状态，按照一般均衡理论，其他三种结果均会对公共文化服务均等化产生反向影响。

当公共文化服务供给大于需求，即供过于求时，供给的力量占优势，公共文化服务均等化的方向将向供给侧偏移，均等化的过程中可能更注重公共文化设施建设等，而忽略了公共文化的服务需求；当供给小于需求，即供给不足时，需求的力量占优势，公共文化服务均等化的方向将向需求侧偏移，由于公众对公共文化服务的需求旺盛，公共文化服务均等化的过程中通常会遇到硬件不齐全等的阻力，影响公共文化服务效率；当供给偏离需求，即产生无效供给时，无论是供给的力量占优势还是需求的力量占优势，公共文化服务的发展方向均会与均等化的方向相偏离，影响公共文化服务质量。

（二）公共文化服务供需方面的主要问题

我国公共文化服务在均等化过程中供给和需求双侧结构性耦合存在的突出性、异质性和地域性问题及其表征等，需进一步厘清供给和需求的结构性耦合关系的内涵，并提炼影响因素。

1. 宏观上：公共文化服务供需双侧结构性耦合的突出性问题

公共文化服务体系建设尚处于起步阶段，服务设施、内容等逐步升级。事实上，从政策效果反馈看，公共文化服务均等化和供给侧改革成效与政策预期存在差距，以均等化为目标的公共文化服务存在供给与需求不匹配的双侧矛盾：一是公共文化服务供给对需求变化的反应存在时滞和偏差，二是公共文化服务尚未建立起经由需求对供给的检验和评判机制，偏离了供给侧结构性改革的目标。

法规和制度的缺失也限制公共文化服务发展。按照惯例，我国公共文化服务的发展无法跨越西方发达国家公共文化服务发展的历史阶段和历史路径。目前，我国公共文化服务领域尚未形成较为完善的管理体系，使得各级政府、各类公共文化服务机构在提供公共文化服务时缺乏底线、缺乏服务规范、缺乏业务指导。《公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》等立法工作不断推进，两部法律分别在2016年和2017年颁布，法条内容在“补齐增量、开放业务、评价激励”的政策设计思路和“分类保障、分级分担、量化标准”的政策路径方面做出探索，但是立法进程依然较为艰难，诸多内容还没有纳入立法程序，相关监管手段缺失。

2. 中观上：典型区域公共文化服务供需双侧结构性耦合的异质性问题

中西部地区公共文化服务内容、质量和水平与东部发达省区相比较仍存在较大的差距，省市、城乡之间公共文化服务设施、内容等的差距较大。具体表现在：公共文化服务要素投入与现实需求不相适应，国家公共文化服务体系示范区建设与未来目标不相适应，公共文化服务能力与均等化要求不相适应，公共文化服务体制机制与突出问题不相适应。围绕均等化和标准化分解的任务目标偏离了区域发展的现实需求，导致空间结构性差异。

国家公共文化服务体系示范区建设与未来目标不相适应，与区域经济社会的快速发展和居民文化需求的急剧增长相比，国家公共文化服务示范区公共文化服务发展还相对滞后，并没有发挥出明显的示范带头作用。示范区建设过程中，公共文化服务同时存在供不应求、供非所求的问题依然突出，现有供给能力难以充分满足经济收入和生活水平提高带来的群众文化需求不断提升的要求，造成群众参与程度下降，以及公共文化资源和资金投入的浪费。比如，部分送下乡的公共文化产品遭到群众冷遇，“农家书屋”部分图书长期闲置，“农村电影放映”活动观众较少等。

3. 微观上：供给方与需求方的供需双侧结构性耦合摩擦性问题

受年龄层次、教育水平、历史习惯等个人属性要素，可支配闲暇时间等能力条件要素，以及服务设施易达性、周围人群习惯和服务信息可获得性的影响和限制，公共文化服务极易造成低效率。通过对北京、上海、广州、重庆、青岛、杭州6个区域中心城市问卷调查比较分析，可以得出如下结论（详见问卷调查结果——附件3）。

从供给的情况看：设施方面，图书馆、社区文体中心、文化馆、剧院等公共文化服务设施供给较为充足，博物馆等公共文化服务设施供给存在结构差异；服务方面，公众对文娱活动、科普活动、博览活动的需求较大，对读书看报和借阅服务的需求稍低；供给手段方面，24%以上的受访者表示使用互联网手段获取公共文化服务较多，仅有17.57%的受访者表示从未使用互联网手段获取公共文化服务；供给时段方面，全时覆盖的情况不容乐观，表示较多和非常多的受访者仅占11.28%。我们对公共文化服务供给方式进行综合评分，得出网站、论坛、App、微博、微信等新媒体手段供给支持率较高。

从需求的情况看：受访者对公共文化服务覆盖半径的需求多集中在10～15分钟范围内；受访者对公共文化服务获取时段的需求多集中在18～21时，且对于全天提供公共文化服务的需求也较高；受访者对公共文化服务获取手段的需求以网站、论坛、App、微博、微信等新媒体手段为主；受访者从需求的角度对政策进行了评价，认为较充分和非常充分的不足20%，认为很少或没有的约占32%，政策效应并没有很好地传递到受访者。

（1）公共文化服务供需匹配满意情况

（2）公共文化服务供给和需求不匹配的影响因素

（3）公共文化服务供需耦合待改进内容

从供给和需求匹配的情况看，在判断公共文化服务供需匹配满意情况时，过半数受访者表示对公共文化服务供需匹配满意程度一般，对公共文化服务供需匹配不满意的受访者略多于对公共文化服务供需匹配满意的受访者（见图3-1）。从供给与需求不匹配的表现看，认为供给大于需求的受访者比例为5.86%，认为供给偏离需求的受访者比例为25.81%，认为供给不足的受访者比例为68.33%，认为供给不足和供给偏离需求的受访者占比较高（见图3-2）。从公共文化服务供给和需求不匹配的影响因素看，成本和费用因素、资金投入因素、居民认知因素、政策因素、人才因素占据前五位，其中，成本和费用因素、居民认知因素为需求因素，资金投入因素、政策因素、人才因素为供给因素（见图3-3）。从公共文化服务供需耦合待改进的内容看，公共文化服务场馆和设施，公共文化服务产品和供给时间、服务半径，公共文化服务资金投入和政府购买服务投入，公共文化服务互联网平台建设和宣传，公共文化服务人才和志愿者培养排在前五位（见图3-4）。

（三）公共文化服务供需匹配的制约构成

1. 制度：长期以来的供给导向

近年来，公共文化服务的供给内容、供给手段和供给方式都发生了改变。通过公共文化服务与科技、其他产业形态的融合，文化馆、图书馆、博物馆、美术馆、非遗中心、艺术院团和各类社会文化组织的优秀公共文化资源将被重新包装并赋予新的产品属性。同时，政府通过向社会力量购买等方式，可以为公共文化服务产品的展示、宣传和推广搭建起高效、便捷、规范的采购服务平台，从而更好地促进公共文化服务产品的持续多元优化。但是，公共文化服务发展长期以来的更注重供给侧发力的导向依然存在，政策大多强调供给端的作用，而忽视了需求端，加大了供需双侧结构性耦合的难度。

2. 流程：自上而下的推动方式

公共文化服务作为一种软性服务，长期以来采用自上而下的推动方式和单一的指令性供给模式，努力实现公共文化服务供给最大化的目标，却难以实现公共文化服务供给最优化的任务，缺乏自下而上的配合流程。

3. 行为：输出无门的需求表达

公共文化服务需求表示机制不完善，居民有了内在的公共文化服务需求，但没有渠道或意愿表达出来，就不能形成真正的公共文化服务需求。需求只有准确地表达出来，政府和市场才能了解居民具体的公共文化服务需求，从而提供居民需要的公共文化服务或引导市场提供居民需要的公共文化服务。

4. 环境：难以逾越的惯性认知

公共文化服务大多是一种地方性的公共产品，尤其是公共文化设施更是一种明确的地方性公共产品，公共产品主要由政府提供的惯性思维在一定程度上还持续发挥着较大的作用，惯性认知影响居民对公共文化服务的预期，造成客观供给与主观需求匹配的扭曲。