1.2　阿坝藏族羌族自治州精准扶贫实践⁽⁴⁾

1.2.1　概述

阿坝州位于四川省西北部，青藏高原东南缘，北部与青海、甘肃省相邻，东南西三面分别与成都、绵阳、德阳、雅安、甘孜等市州接壤，区域面积8.42万平方千米。境内地貌以高原和高山峡谷为主，气候类型从亚热带到温带、寒温带、寒带，呈明显的垂直性差异，气温自东南向西北并随海拔由低到高相应降低。

阿坝州是四川省第二大藏区和我国羌族的主要聚居区，辖13县（市）219个乡镇（其中：镇51个，乡168个）1354个行政村，2015年末户籍总人口91.41万人，其中乡村人口71.06万人。阿坝州是国家确定的集中连片特困地区——四省藏区的重要组成部分，是省委、省政府确定的“四大片区”中的高原藏区。阿坝州13县（市）全部为国家集中连片特困县，其中，小金县、黑水县、壤塘县是国家扶贫开发工作重点县。2015年底，阿坝州有建档立卡贫困村606个，通过开展“十比对、八排除”等贫困人口精准识别“回头看”工作，剩余贫困人口7.4万人，贫困发生率为10.5%。从地理分布看，高半山区和边远牧区是州内贫困人口最集中、贫困程度最深的地方，也是阿坝州脱贫攻坚的主战场和重难点。（见图1-1）

阿坝州委、州政府始终高度重视扶贫开发工作，特别是党的十八大以来，在灾后恢复重建、牧民定居行动计划、大骨节病综合防治取得明显成效的基础上，继续坚持把脱贫攻坚放在全面建成小康社会的全局高度来谋划和推进，以“连片性贫困稳定脱贫、群体性贫困有效脱贫、个体性贫困持续脱贫、特殊性贫困同步脱贫”为新阶段扶贫脱贫工作思路，突出从脱贫致富向全面发展转变、从单元扶贫向连片扶贫开发转变、从常规扶贫向精准扶贫转变、从单项输血向多维造血转变、从政府主导向多位一体转变的扶贫工作导向，以基础建设为关键，以产业发展为途径，以生态保护为支撑，以新村建设为载体，以能力提升为根本，实行全域扶贫、全程扶贫、全员扶贫。阿坝州贫困人口数量从2011年的20.9万人减少到2015年底的7.4万人，贫困发生率从2011年的30%下降到2015年底的10.5%。2016年，阿坝州以高半山区、边远牧区为“主战场”，在精准脱贫方面定向发力，126个贫困村顺利退出，2.4万贫困人口摆脱贫困，贫困发生率下降到7%，脱贫攻坚“首战全胜”。⁽⁵⁾

1.2.2　藏区脱贫攻坚的阿坝州模式：创新“四个扶贫模式”，突出“五个注重”

阿坝州贫困分布广、程度深、返贫率高特征明显，脱贫攻坚任务十分艰巨。近年来，阿坝州紧紧立足州情实际、民情现状，积极探索实施藏区脱贫攻坚的阿坝州模式。2016年，全州126个贫困村退出、20209人脱贫，贫困发生率下降到7%，实现脱贫攻坚“首战告捷”。

1.2.2.1　创新“四个扶贫模式”

——创新旅游扶贫开发模式。因地制宜、分类施策，积极探索“景区带动型、乡村旅游型、旅游商品型”旅游扶贫新模式，借助打造“全域、全时、多元”景区之力，注重三态融合、三微联动，积极发展康养健身游、休闲度假游、乡村体验游、特色文化游等新业态，建成省级旅游扶贫示范区1个，省级旅游扶贫示范村24个，民宿达标户122个，旅游强县、示范乡（镇）和村11个，发展星级农（牧）家乐216家、星级乡村酒店50家。据不完全统计，2016年，乡村旅游接待游客达1400万人次，实现旅游收入11.5亿元，直接从业贫困人口达2600余人，带动贫困群众户均增收2000余元。

——创新公益性岗位开发模式。坚持生态保护与脱贫攻坚有机结合，充分依托天然林保护二期工程、若尔盖国家湿地公园等生态建设项目，积极探索贫困群众参与生态保护和“国土民进”的森林管护新机制，大力开发生态保护公益性岗位，积极引导有能力、有意愿的贫困群众就近、就地成为森林管护员、湿地保护员、草场维护员。2017年，1478名贫困农牧民参与从事生态保护工作，年户均增收1万元左右。

——创新企农利益链接模式。建立农业产业引导基金，支持新型农业经营主体做大做强，健全企农之间的利益链接机制，让更多农牧民融入产业化经营链条，分享农业产业链和价值链增值收益。截至2017年，阿坝州引进新培育农民专合社486家（总数达3240家）、家庭农场55家（总数达190家），带动贫困户4200户，带动农户超过1.3万人，土地流转适度规模率已近10%，产业园区和新型经营主体对贫困村的辐射带动能力持续增强，贫困村农牧民收入主渠道日益多元化。

——创新依法治贫模式。认真贯彻执行《四川省扶贫开发条例》《阿坝州农村扶贫开发条例》，构建了法律、政策、制度、规划四位一体的扶贫法制体系。印发了《关于在脱贫攻坚中推进法治社会建设的意见》，坚持将法制宣传融入精准扶贫，确保扶贫政策人人皆知、家喻户晓。深入推进扶贫法制建设，依法核定扶贫对象，共核实锁定建档立卡贫困村606个、建档立卡贫困户7.4万人；依法制定脱贫措施，梳理出台了10个扶贫专项方案、17个年度计划，分类核定并实施了“五个一批”脱贫攻坚行动；依法规范资金项目管理，建立了州、县、乡、村扶贫资金项目四级公示公告制度，出台了财政扶贫资金监督管理办法，进一步明确了各级各部门扶贫资金项目的运行流程和监管责任。

1.2.2.2　突出“五个注重”

——注重整体与局部统筹，持续补齐基础设施短板。紧紧围绕贫困村退出“一低”“五有”“四个好”建设标准，加快实施基础扶贫行动，截至2017年，完成易地扶贫搬迁711户2320人、藏区新居建设2218户，完成率均为100%。新建通村道路、牧道1180千米，建设输电线路178千米、4G基站1404个、传输光缆5655皮长千米，新增有效灌溉面积1.3万亩。积极整合资金2.25亿元，建立教育、医疗、产业三大救助扶持基金，落实城乡居民基本医保补偿资金、大病保险补偿费、大病医疗补充商业保险补偿等共计2200余万元，实现贫困人口个人支付在10%以内。全面推动“两线合一”，兑付低保兜底资金8461万元。全面实施十五年义务教育、藏区“9+3”免费教育，累计兑付学前教育“一免一补”等资金8223万元，1200名贫困学生免费接受中职教育、1700名贫困学生享受助学政策。

——注重“输血”与“造血”协同，不断做大优势产业。坚持把产业项目与农民意愿相结合、“造血式”扶贫与“输血式”救济相结合、近期脱贫与长远致富相结合，建成4个万亩连片现代农业示范区、57个牦牛标准化养殖场、153个标准化规模养殖小区，带动13102名贫困户依靠产业脱贫。创新推行财政支农资金股权量化改革试点，新培育农民专合社486家、家庭农场55家，带动贫困户4200余户，土地流转适度规模率近10%。依托旅游资源优势，培育发展康养健身游、休闲度假游、乡村体验游、特色文化游等新业态，吸纳7992名贫困人口就业。探索实施“带动型”“组团型”“引领型”产业扶贫发展新模式，培育发展村集体经济、专业合作社、龙头企业等新型经营主体，确保贫困群众在产业扶贫中得到实惠。全面推动万人就业计划，以公益性岗位、生态管护为载体，实现7669名贫困人口就业。

——注重保护与开发齐推，全面释放生态效益。坚持绿色发展战略，全面推进绿化全州行动，启动实施岷江—大渡河流域水生态综合治理工程，持续推进“干旱河谷千里绿色走廊”建设，已建成206千米，常态化管护森林5580万亩，防沙治沙8421公顷。充分依托阿坝州“千里绿色走廊”“大熊猫国家公园”“若尔盖国家湿地公园”等生态保护建设项目，积极探索贫困群众参与生态保护的新机制，大力开发生态保护公益性岗位，积极引导有能力、有意愿的贫困群众就地、就近成为森林的管护员、湿地的保护员、草场的维护员，实现1478名贫困农牧民参与从事生态保护工作，实现每户年均增收1万元左右。

——注重扶贫与扶志并举，大力培养树新风正气。紧紧围绕创建“四好村”目标，在全州606个贫困村开办农牧民“夜校”，储备师资2500余名，建立“一县一团”“一乡一支”宣讲队，巡回宣讲政策，集中宣传脱贫攻坚政策，引导群众自立自强，积极主动脱贫，变“等着扶贫”为“立志脱贫”。充分利用报纸、电视台等媒体，制作《身边的脱贫故事》14期，广泛宣传脱贫典型，充分发挥榜样力量，激发群众思变求进精神，变“被动扶贫”为“争着脱贫”。广泛开展孝德文化建设，积极开展“文明户”评选活动，完善村规民约，推行喜事新办、丧事简办，破除陈规陋习，推动移风易俗，引导广大农牧民群众自觉接受健康文明的生活方式，激发了群众的内生动力，提振了致富精气神。

——注重主导与主体相融合，切实强化攻坚合力。全面加强脱贫攻坚领导力量，州、县选派606名优秀干部到贫困村担任第一书记，全州43名州级领导、1个国家部委、32个省级部门、11个科研院校、105个州级部门开展定点帮扶，364名县（市）级领导、520个县（市）级部门联系帮扶2016年退出的125个贫困村，750名村级干部联系帮扶贫困人口20347人。始终坚持问题导向，建立“三查两访”监督体系，实行面上巡查、重点督查、过程检查，针对性暗访、整改回访。开展各类监督7轮，派出各类工作组98个，分别对脱贫攻坚组织领导、安排部署、“六个一”帮扶、“五个一批”实施、17个扶贫专项计划推进情况等进行全面督导，做到“百分之百到村、百分之百到户”。

1.2.3　实施教育精准扶贫，助力全州脱贫攻坚

四川民族地区农村贫困的一个重要表现是代际传递。这一代穷是因为上一代穷，或者说如果上一代贫困，下一代陷入贫困陷阱的概率很大。研究表明，受教育程度低是贫困代际传递的重要因素，因此，发展教育特别是发展基础教育和职业技术教育，是阻断贫困代际传递的主要手段和动力。阿坝州在实施教育精准扶贫方面采取了一系列措施，归纳起来主要有以下几点⁽⁶⁾：

——注重制度体系建设“强保障”。以《阿坝藏族羌族自治州教育条例》为契机，大力实施十五年免费教育，全州基础教育事业得到迅速发展。截至2017年，学前三年毛入园率为75.7%，较“十一五”增长了59.7%。小学正常适龄儿童入学率为99.89%（九年义务教育巩固率如期达到93.7%）；高中阶段毛入学率为75%，较“十一五”增长了34.5个百分点；三类残疾儿童入学率为80%，较“十一五”增长了18个百分点。

——注重改善办学条件“夯基础”。通过整合国家藏区专项、学前三年行动计划、省十年行动计划、薄弱学校改造计划、教师周转房建设项目等一系列重点工程，改善办学条件。2017年，全州各级各类学校（不包括阿坝师院）校舍面积达到250万余平方米，全州配备班班通设备2116套、网络教室233间、多媒体教室2264间、计算机13883台。

——注重资助政策落实“暖人心”。狠抓各类教育扶贫项目建设，严格落实各类教育惠民政策，“十二五”以来，共为71771人次民族地区幼儿减免保教费并补助午餐费，为516899人次义务教育阶段学生实行“三免”，为371286人次实行“一补”，为285271人次义务教育阶段学生提供营养餐，免除15154人次中职学校学生学费并发放国家助学金，为45901人次普通高中学生免除学费及教材费，共计投入资金172876万元。

——注重人才培养培训“提素质”。阿坝州制定出台了《阿坝藏族羌族自治州鼓励教师终身从教奖励办法》，鼓励老师终身从教，健全教师激励机制，有效稳定了教师队伍。“十二五”以来，共完成中小学校长、幼儿园（园长）、教师的国家、省、州三级培训33736人次，其中，完成双语教师培训3576人次，实现了两次全员轮训工作。

——注重对外交流合作“增活力”。把深化合作作为教育扶贫的重要平台，丰富载体，借智借力，把各项工作推向深入。紧紧抓住灾后恢复重建对口支援、国家部委对口帮扶、浙川东西扶贫协作等机遇，建立了全方位、多层次、宽领域的教育交流合作机制，通过送教帮教、信息交流等形式，加强了与内地市州、沿海地区的交流合作，深化了绵阳、内江、资阳、遂宁市等城市与13个县的结对帮扶，构建了教育扶贫大格局，实现了扶贫资源大整合。

1.2.4　红原县：点燃产业扶贫“明灯”，照亮脱贫攻坚新路⁽⁷⁾

红原县既是阿坝州唯一的纯畜牧业县，也是国家高原藏区集中连片特困地区县，全县建档立卡贫困人口1420户4973人、贫困发生率为17.4%。近年来，红原县始终把发展产业作为实现脱贫的根本之策，在产业扶贫的精准性、有效性、持续性上施展“绣花”功夫，通过推进“党员干部带动、集体经济拉动、龙头企业推动、转产转业驱动、金融保险联动”，集中发力，着力打破“人、业”贫困“负向循环积累”，点燃高原牧区产业扶贫的“明灯”，有力带动了广大贫困群众走出“贫困陷阱”，走向脱贫致富之路。

1.2.4.1　党员干部带动，树立产业扶贫精准脱贫示范标杆

一是实施党员精准脱贫示范工程。支持党员干部带头创业，树立脱贫标杆，带动贫困群众迈入脱贫路。瓦切镇曲登塘社区党员干部利用地理优势，自筹资金3000万元打造虎头山安多部落民俗风情体验村，优先采购当地牧民群众生产的奶渣、酥油、牛肉等食品原材料，为当地牧民群众提供就业岗位和开展牧家乐免费培训指导，带动达峨村、日干村、德香村等周围贫困村的牧户为游客提供草原观光、放牧、骑马、品尝等特色体验服务。截至2017年，年均为当地牧民群众提供就业岗位40余个，带动周边17户建档立卡贫困户开办特色牧家乐，人均增收约1500元。从2016年起，给予9户贫困户3000元／年的困难补助，帮助其改善生活条件。

二是充分发挥基层党支部和党员干部“领头雁”作用。围绕地方特色优势资源，鼓励基层组织通过带头建立产业示范基地、组建专合组织等方式培养“造血细胞”，担任脱贫攻坚造血功能“主攻手”。茸日玛村在党支部带领下，组建绵羊养殖农民专业合作社，入社社员231户（含贫困户29户）。合作社通过与县牦牛肉食品有限责任公司、遛遛牛肉食品有限公司合作，按照利益均分、风险共担的原则开发冷鲜、熟制羊肉等产品，既有效解决了合作社人员、技术、设备不足的问题，又通过产品精深加工，提高羊肉附加值，增加养殖收入，达到社企互惠双赢。壤口乡依托花海景区，开展“景区＋党组织＋群众”服务模式，广泛引导群众有序自发参与景区旅游综合服务，带动建档立卡贫困群众8户24人脱贫，人均增收1400余元。

1.2.4.2　集体经济拉动，夯实产业扶贫，稳定脱贫坚实基础

政府将扶贫资金投向村集体合作社，夯实配套基础设施，支持发展壮大集体经济，每年由村“两委”组织民主协商，安排一定的集体经济收益用于当年未脱贫和可能返贫的贫困户发展畜牧生产、旅游经营等，支持就医、入学等问题。龙日乡龙日村组建牦牛养殖专业合作社，现有174头生产性牦母牛，2015年通过明确权属所有、健全担保制度、建立奶牛档案、规定领养期限、签订领养合同、参加牦牛保险、提供养殖技术、加强过程监督等措施，向有能力放牧、有牧业生产资料的8户贫困户分发10～20头牦母牛作为基本畜“让利寄养”，3年期限内所产生的幼仔、鲜奶、牛毛等一切收益归贫困户所有，每头基本畜年均增收650元，期满基本畜如数归还村“两委”，再进行滚动扶持，牧民俗称“不死铁牦牛”“金牦牛”。瓦切镇唐日村通过自筹16万元，政府扶持60万元成立唐日牦牛养殖合作社，主要从事鲜奶生产及奶制品加工，2015年该村将合作社进行转包，每年获得租金31万元，所得收入一部分用于贫困户帮扶，一部分用于村集体经济再发展，2014年以来共为贫困户反哺22.5万元，用于资助中高职贫困学生，以及购买重度疾病患者和贫困户的生活必需品及生产资料。

1.2.4.3　龙头企业推动，打造贫困群众持续增收稳定机制

按照“选一个产业、造一个龙头、建一套机制、入一笔资金、富一方牧民”的思路，以红原牦牛乳业公司为龙头，做大做强牦牛乳业产业；以红原更攀农牧民合作总社、国中食品公司等为龙头，大力发展畜副产品精深加工业。推行“龙头企业＋合作社＋经营大户”“合作总社＋合作社＋牧户”等合作模式，不仅有效解决了牧户资金、技术、市场风险等问题，促使企业支持和关心牧户的生产，也保证了贫困户增收渠道的可持续。2014年以来，红原牦牛乳业有限责任公司签约牧户6020户，涉售鲜乳合作社39个，年均收购鲜奶580余吨。公司优先收购贫困户鲜奶，并将贫困户售奶价格上涨10%，支付建档立卡贫困户奶款510余万元，户均6800余元；常年解决当地用工290人，其中建档立卡贫困户实现就业脱贫27人，年人均工资1.1万元。红原更攀农牧民专业合作总社引导全县34个农牧民专合组织“抱团发展”，并将全县建档立卡贫困户吸纳为社员，依托集体草场、政府扶贫资金和小额贷款入股及入社务工等方式，让贫困户获得红利和劳务收入。2017年，已解决70名建档立卡贫困户就业，预计贫困户获得保底红利120元／人／年。

1.2.4.4　转产创业驱动，拓宽草原牧户自我发展增收渠道

立足资源优势，坚持靶向施策，通过资源的有效整合和优化配置，改变牧户单一经济结构，提升创业能力，促使增收致富，同时减少从牧人口、减轻草原承载压力、有效保护生态，实现人草畜平衡发展。

一是通过草原生态全域旅游，建立草场流转机制，将产业到户资金和小额贷款等产业扶持资金“因村施策、因户施法”，增强贫困群众自我发展的积极性，鼓励从事藏式手工艺、缝纫、餐饮、维修等特色产业，引导开办小商店、牧家乐、商贸旅游等第三产业服务业。贫困村下哈拉玛村依托月亮湾景区和国道G248线区位优势，大力发展家庭乡村旅游，扩建自驾游营地，拓展旅游产品发展空间，2017年已建成恭德林卡营地、菜鸟营地、旅游示范户六户，以及包括“兴旺”藏家乐在内的四户藏家乐等旅游项目，并依托吉祥天城城市综合体形成集游客集散、美食品尝、商业购物、娱乐演艺、文化体验等互为补充的优质景区，带动下哈拉玛村约940人从事牧家乐经营、旅游产品销售、乡村民宿、特色藏文化体验等涉旅服务，人均年增收可达1200元，建档立卡贫困群众75户237人全部受益。

二是将农牧民就业技能培训作为脱贫攻坚的重要途径，针对有能力、有意愿，缺少劳动技能、缺少就业门路、缺少创业信心、缺乏创业资金的贫困群众，结合本地产业，从藏式手工业、餐饮烹饪、旅游服务、畜牧种养等方面加大劳动技能培训、就业指导培训、就业典型案例宣讲和就业政策咨询。2016年，参加全县各类技能培训的281名建档立卡贫困户中，有176人走出牧场，转产转业，其中进入宾馆酒店打工103人、进入宇妥藏药等企业26人、从事维修等自主择业5人。

1.2.4.5　金融保险联动，保障产业扶贫资金安全收益

一是放大扶贫资金的“供氧”“造血”功能，有效发挥产业扶持基金和小额贷款在脱贫攻坚中“四两拨千斤”的作用，支持贫困户通过申请贴息贷款用于自主创业和入股企业、合作社等参与经营，保底分红。在深化脱贫攻坚“回头帮”、防返贫工作中，结合“万企帮万村”活动，采取政府引导、企业参与的方式，将藏区脱贫攻坚资金、小额贷款等产业扶持资金，通过贫困户作为股民入股的方式，入股芸谊、遛遛牛肉食品等良性企业，保底分红，既保障资金安全，又实现人均保底增收170元／年。

二是采取政府补贴的方式支持贫困群众参加生产资料保险，有效降低风险，保障收益。通过与中航安盟公司的合作，支持贫困户参加政策性牦牛保险，投保参保率达100%。5年来，对因灾、因病致牲畜死亡或受损的牧户，累计理赔12000余万元，有效降低了牧户的经济损失。同时，为保障畜牧业持续健康发展，积极探索牦牛、藏绵羊目标价格及农牧产品质量保险试点，把基本生产资料和畜牧产品纳入保险，最大限度地保护牧民收益。