第三节 现代财政制度改革的背景与任务
一、现代财政制度改革的背景
当前，我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，既面临前所未有的发展机遇，也面临前所未有的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。这些问题从机制上看，都与现行财税体制改革不到位有一定的关系。就财政自身而言，随着国内外形势和我国发展阶段的变化，现行财税体制的制度优势正在削弱。主要表现在：一是预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算约束偏软，不利于依法治税和人大监督。二是税收制度不适应经济社会发展、改革、转型的新形势，特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱，税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。三是中央和地方事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过多，规模过大，资金分散，常有配套，不利于建设财权与事权相匹配的财政体制和推进基本公共服务均等化。四是财政收入中低速增长与支出刚性增长的矛盾加剧，加之支出结构固化、僵化，财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临严峻挑战。
《决定》第五点“深化财税体制改革”指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。这包括三方面内容，这三个层面的改革是构建现代财政制度的核心。
一是改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理、规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范、合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
《决定》同时提出，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。
二是完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。
按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理和规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。
三是建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。(11)
二、建立现代财政制度的任务
（一）完善现代政府预算管理制度
现代政府预算制度是现代财政制度的基础。现代预算管理制度的三个核心内容，一是预算编制是否科学完整，二是预算执行是否规范有效，三是预算监督是否公开透明，三者有机衔接、相互制衡。
根据旧预算法的规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面的内容，但侧重是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。也就是说，当经济下行时，一些财税部门为了完成收入任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；当经济过热时，财税部门完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策的效果。因此，《决定》明确提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。与此同时，收入预算应从约束性转向预期性。这是我国预算审批制度的重大改革，有利于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改善政府宏观调控、促进依法治税。
建立跨年度预算平衡机制。预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从约束性转为预期性，预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能被突破。要进一步严格规范超收收入的使用管理，原则上不安排当年支出。年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制。为确保财政的可持续，全国年度总赤字规模应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
清理、规范重点支出挂钩机制。据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类，十八届三中全会之前，2012年仅财政安排的这7类重点支出即占全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化、僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，甚至导致部分领域出现了财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复、低效的重要原因。中央明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，这有利于增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。各级财政部门要实事求是地推进清理、规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。
完善转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付的规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。
建立政府性债务管理体系。为切实加强政府债务管理、防范和化解财政风险，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。(12)这意味着建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。规范地方政府债务管理，依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理，并严格限定举债程序和资金用途；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，完善地方政府考核问责机制和信用评级制度。
清理、规范税收优惠政策。除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得规定税收优惠政策；未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策；严肃财经纪律，严格财政资金分配、使用的监督问责，严厉查处违法违规行为。
实施全面规范的预算公开制度。借鉴国际经验，从我国实际情况出发，注重顶层设计、明确实施步骤，积极、稳妥推进预算公开。逐步扩大公开范围、细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查，逐步实施全面规范的预算公开制度。全面推进财政政务公开：完善财政政府信息公开制度，不断扩大主动公开范围，妥善做好依申请公开工作。推进财政政策、财政预决算、财政行政审批、政府采购等重点领域的财政信息公开工作。完善新闻发言人制度，做好对热点敏感问题的舆论引导，主动妥善回应社会关切，增强信息发布的权威性、时效性。加强财政信息公开平台建设，提高财政政务公开信息化、集中化水平。
（二）完善税收制度体系
深化税制改革，建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，重点内容包括5点：一是调节社会财富分配。个税综合与分类相结合；房地产税开征等。二是坚持税费联动、有增有减，保持宏观税负相对稳定。三是有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。四是适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。五是加快税收立法步伐，推进依法治税。
实行综合与分类相结合的个税改革。总的思路是个税改革要从中国的实际出发，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制，应加快个税改革方案的研究、设计，并尽快推出。未来将综合工资薪金、劳务报酬等按年汇总纳税，同时对财产转让所得继续实行分类征收，并考虑增加教育支出等专项抵扣，来降低纳税人的负担。
进一步发挥消费税的调节功能。随着经济社会发展和居民消费水平提高，现行消费税制度存在征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠合理等问题，对消费行为的调控作用总体偏弱，迫切需要进行改革。消费税改革的重点是，适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目、税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。
加快房产税立法，适时推进相关改革。完善房产税等相关制度，有利于稳定市场预期，引导居民形成合理的住房消费，也有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。要坚持积极、稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。
加快资源税改革。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用。重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，进一步发挥税收的调节作用。
推动环境保护费改税。发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用，促进资源节约型、环境友好型社会建设，要按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改为环境保护税，税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。2016年12月25日，十二届全国人大常委会表决通过《环境保护税法》。这是中共十八大后中国出台的首部单行税法，将于2018年1月1日开始实施。
全面推进增值税改革。按照税收中性原则，2016年5月1日起全面推开“营改增”，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新。
清理、规范税收优惠政策。这主要针对以下问题：各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几乎涵盖了全国所有省份；有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式，变相减免税收，制造政策“洼地”。区域性税收优惠政策过多过滥，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。《决定》加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，以清理、规范税收优惠政策。(13)
（三）合理分配财力和事权
我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约了市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任。同时，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种状况客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务，而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助。这种格局不仅容易造成资金分配“跑部钱进”“撒胡椒面”现象，而且容易造成中央部门通过资金安排不适当干预地方事权，影响地方的自主性、积极性，还会造成地方承担中央事权与地方的积极性不一致，导致执政行为不当，影响市场统一、公正。建立现代财政制度，应在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央、地方事权和支出责任。一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央与地方的共同事权。应将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方的共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确区域性公共服务为地方事权。应将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，应进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。根据事权和支出责任，在法规明确规定的前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。
进一步理顺中央和地方收入划分。中央的思路是“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”(14)这一要求综合考虑了我国地方政府承担事权和支出责任的实际情况，既有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主体税种、调动地方积极性，从而有利于形成改革共识，确保改革顺利进行。贯彻落实《决定》的要求，要根据税种的属性和特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性，为实现“五位一体”的全面小康提供制度保障。(15)
(1) 公共财政的主要职能可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品与财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平；第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。
(2) 吕炜．国家治理现代化视域下的大国财政[N]．人民日报，2017-01-17：07．
(3) 杨志勇．现代财政制度探索：国家治理视角下的中国财税改革[M]．广东经济出版社，2015-10：4-10．
(4) 石亚军，施正文．建立现代财政制度与推进现代政府治理[J]．中国行政管理，2014（4）．
(5) 张俊伟．现代财政制度应具备五大特征[N]．中国经济时报，2014-04-15．
(6) 石亚军，施正文．建立现代财政制度与推进现代政府治理[J]．中国行政管理，2014（4）：11-14．
(7) 李增提．我国财政体制的演化进程[J]．审计理论与实践，2003（2）：38．
(8) 邹东涛．发展和改革蓝皮书：财税体制改革与发展30年进程[M]．社会科学文献出版社，2008-11：195．
(9) 我国财税体制改革与发展30年[OL]．中国共产党新闻网，ttp://theory.people.com.cn/GB/40557/134502/136151/index.html．
(10) 楼继伟．深化财税体制改革建立现代财政制度[J]．求是，2014（10）：7．
(11) 十八届三中全会：《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日
(12) 十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日
(13) 楼继伟．建立现代财政制度[N]．人民日报，2013-12-16：7．
(14) 十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日
(15) 楼继伟．建立现代财政制度[N]．人民日报，2013-12-16：07．