第一章　在解决国企改革矛盾中形成的新理论

国企改革走向新时代的艰难历程与突破趋势

中国特色社会主义新时代，是党的十八大开启的，在十九大得到确认的。回顾十八大以来的五年改革征途，弄清我们从哪里来，到哪里去，对于贯彻落实党的十九大精神，正确理解走向新时代的艰难历程，进一步推进国资国企改革，做强、做优、做大国企，大有禆益。

党的十八大以来的五年，深化改革的路程极不平凡。自党的十四大中国经济改革力图摆脱计划经济的羁绊，开始实施对计划经济的突围以来，国企改革一直是中国经济改革的核心环节，在过去五年时间里时张时驰，时缓时急。未来几年，国企改革能够像供给侧改革一样会取得实质性进展吗？国企改革到底应该怎么突破？人们的疑虑、困惑与关切在增长。历史的辩证，正体现在人们对规律认识的不断深化之中。我在近年主要理论主张是国企改革是在中国特色社会主义制度框架下的一场改革，其方向是“市场化而非私有化”，国企改革焦点是所有权与经营权分开的“两把刀论”，国企改革路径是“国资改革引领国企改革”，扭转国企发展不平衡状态的关键一战是“供给侧改革”，中国进入大企业时代，而国企进入现代治理新时代。在回眸五年时候，以更加理性的态度、更加时代化的视角全面剖析国企改革，聚焦焦点，显得很有必要。

一、2012年国企经济衰退形势的倒逼

国企走向新时代的路程极不平凡。先从五年前说起。进入2012年以来，中国经济遇到的困难似乎一下子暴露出来了。2009年出台4万亿元投资计划、产业振兴规划以及宽松货币政策来抗衡危机对中国经济的下沉影响，仅仅三年，可运用的政策手段已经用尽，且没法使用下去。恰恰是，前期刺激政策为继续前行带来巨大困难。新一轮改革的突围是从经济下行开始的。

中国国有经济“大船”在驶入新发展阶段，一开船便遇到顶头风。在很多企业调研，对于经济下行的结论几乎是一致的。在快速扩张后，亏损企业像大山压在头上，银行逼债，职工要工资。从整个企业的经济增长与利润来看，曲线由高处落下，连续48个月的下行。国企形势，与整个国家的形势高度吻合。

怎样抑制经济速度与利润的下降？国企面临一次艰难的突围。

从表面看，我们面临一个经济结构不合理不平衡、发展方式粗放、要素利用效率低下、环境破坏严重以及社会矛盾加剧的局面。所谓寻求中国经济的突围，是在这些方面都要有质的突破。

实际上，不仅如此。泡沫下面的激流更深更急，更深层次的矛盾是市场要素的不充分与企业活力的不充分。国企矛盾重重：

第一，政府绝不肯收回对企业伸长的手，政府“婆婆”似的微观管理，不断侵蚀央企的自主决策权。传统的计划经济影响，我们只把企业看作一个产出的组织，其盈利大小由政府说了算。不规范代理和委托的责、权、利，企业不能松绑，不自由，活力少了，效率下来了。

第二，国有企业战线太长，遍地发展，撒豆成兵，在国民经济关键行业和重要领域起到决定性作用减弱。部分央企可以轻松享受垄断利润，活力不足，经济效率难以提高。显然，中国的国有企业要凭借要素投入的快速增长模式不可持续，凭借高强度大规模投资拉动的模式不可持续，凭借低水平竞争的粗放增长模式也不可持续。

第三，国有经济创造了总供给的过剩与需求不足的同时存在，形成经济增长悖论。国有经济创造了总工业产出的不足与过剩的同时存在，这种低效率的增长就体现在银行的坏账的积累上。有些扩张时代的央企英雄，一时风光，而留下过剩产能却为企业留下一世负担。在投资上，有些国有企业就像服用兴奋剂的世界冠军，而在还贷上，就像一个受伤的乞丐，满脸的无奈与痛苦。

第四，所有权代理人链条末端代理权太集中，高官贪腐风险暴露。企业领导体制与党的领导严重脱节，与公司法人治理体制也严重脱节。所有权集中在一个人身上，经营决定权也集中在这个人身上。目前确实没有特别好的办法管得了这个所有权与经营权的双重权利控制者，国有企业常有的贪污浪费、暗分私分等行为使国家资产遭受侵蚀。弗里德曼1988年来华时曾说：“彻底的私有制就是公有制，彻底的公有制就是私有制。”这个深刻的道理，在实践中应验了。

以上所举四个方面，从根本上说，脱离社会主义方向追求，也是脱离市场经济所致。企业不走向市场，缺乏活力；产能过剩，缺乏市场竞争力；产业链供应低下，难以启动市场消费；两权集中而难以监管，公司体制与市场严重脱节。

一个体制，一个活力，一个布局，一个反腐制度，焦点汇集于经营与市场脱节，计划经济与权力经济包围圈异常严密。

根本问题在哪里？是计划经济与市场经济的二元结构。是政府与市场的关系，是计划与市场的关系，说到底是所有权与经营权的关系。由于我们过于依赖政府这个“看得见的手”的力量，“看不见的手”的作用就被有意无意地削弱了，而后者本来是我们建立市场经济的目的之一。

二、五道封锁线的阻拦

正是在这个背景下，2013年10月，党的十八届三中全会拉开了新一轮改革开放的大幕。指向经济活动的最关键环节——资源配置方式，市场经济被作为资源配置的决定性地位。整个中国的精神状态为之一新。

十八届三中全会结束不久，我们的改革很快就遇到了分歧。这种麻烦是思想理论分歧的反映。2014年3月，混合所有制改革的论坛铺天盖地，一直开到年底。然而，政府智库部门的研讨会，多围绕股权多少来讨论，一方维护公有制，防止国有资产流失；另一方是鼓吹私有化，显露出消灭国企的意图。显然，讨论的焦点在所有权上，而不是经营权上；是要不要改革，而不是怎样改革。这场改革，一开始就没有掌控住。

从1952年产生“国营”企业开始，权力高度集中的计划命令体制，应该是在1958年到1978年期间形成的。总计20多年时间，那么一套体制。为什么用30多年还改不过来？不是原来体制多么高明，而是现在利益所得者不放弃自己的权利和利益。先是国营，后来是国有，又是国资，改了37年，为什么还改不过来？人们还在呼吁改革、讨论改革、建言改革。到底是什么在反对、在应付、在拖延、在曲解这场改革？改革艰难的深层原因是什么？

内容太多、攻坚太难，不是改革节奏慢的理由，权力与利益的重新配置是最大难点。所谓国企改革，是国有企业以市场配置权力与资源的一场制度性的变革，一套体制就是一个既得利益格局，历史从来如此。改革要改游戏规则，也就是要改变经济竞争的输赢准则。游戏规则改了，原先的赢家不一定继续赢，当然不可能高高兴兴就退出比赛，总还想维系老规则，继续赢下去。这是不难理解的。即使正确的文件出来了，有的政府部门的解释者还会往原来的道路上拉，向有利控权的思路上拉，难免出现各部门官员自圆其说的解读。他们或将改革从有形化为无形，或将改革带来的危机和不利转嫁出去。核心仍然是所有权与经营权的两条改革路径之争，所有者绝不能轻易放弃经营权，归纳起来国企改革实施要突破五道权力的羁绊：

第一道权力的羁绊，是政府与企业权力之争。政府不放权，国企难以走向市场。国企改革改革半天，却发现原来搞的是监管改革。改革的主体是政府，企业只是改革执行者，并不是改革主体。因此，企业没有改革自主权。职工的积极性调动不起来，活力上不来。国资委行使出资人职责，不得直接干预企业的生产经营活动。“不错位、不缺位、不越位”，是国资委成立时给自己的定位。实际上这些年国资委对市场和企业的控制和干预，是非常全面、系统的，大大超出了出资人职责。

第二道权力的羁绊，是国资部门权力之争。国企改革单兵突进，各个部委文件不出来，改革走不动。在很多地方，不是没有投资和赢利的机会，而是受到了政府各个方面的阻碍，包括准入的阻碍、审批的阻碍、各种税赋、企业成本的下降等，从而使经济无法发展起来。金融改革的滞后，妨碍将大量储蓄转化为实体经济投资。政府改革行政审批制度缓慢，将会使长期的投资增长和需求的扩大，受到严重的阻碍。

第三道权力的羁绊，是国企与民企之争。国企与民企权力之争，应该在经营权。可是现实中弄反了，变成持久不息的所有权之争。国企与民企可能存在所有权即股权之争，但是主要的是在经营权之争。部分国企非垄断范围的不退步，使得社会资本难以进入。

第四道权力的羁绊，是国企高管“一把手”的权力控制。国有制的代理成本方面和道德风险方面存在不可克服的缺陷。存在“一股独大、一权独大、一人独大”现象。2014年被称为“国企反腐年”，揭露出来的事实，确实达到触目惊心的地步。普遍存在董事长一人说了算，现在把经营权交出去，董事长仍不习惯，从内心也舍不得。下一步出资人与职业经理人权力之争，是一场势所必然的博弈。

第五道权力的羁绊，是意识形态的影响力之争。我从1978年开始参与改革的全过程，深知每次改革必然在理论上要引起争论，20世纪80年代的是“姓社姓资”，90年代的“姓公姓私”，21世纪初是“有产无产”，现在的“股多股少”是这场争论的继续，每过10年争论一次。有一批人只是在这些争论中显示自己的存在，不顾这种争论总在耽误改革时间。

五层包围圈，层层需要突破，层层难以突破。

三、供给侧国企改革的突破

2012年后的五年，中国国企改革大概分为三个阶段。第一阶段是2012年底至2013年10月，内部做实公司，激发活力，而央企方面社会舆论压力巨大，改革处在极其缓慢阶段；第二阶段是2013年底至2015年9月，以十八届三中全会为起点、以混合所有制为开端、国企改革顶层设计出台与试点开始为标志，重在计划方案的制订与文件的出台；第三阶段是2015年11月至2017年9月，一边是以供给侧结构性改革为主线，势如破竹的“三去一补一降”及央企重组；另一边是以管资本为主题国资改革，带动公司制改革、投资经营公司。末期，混合所有制改革重头戏开张，尤其是垄断企业的混改推进开始形成了突破的势头。

新一轮国企改革有板有眼的推进发生在十八届三中全会的四年。四大主题分相继展开，此起彼伏。2013年9月24日《关于全面深化国企改革的指导意见》出台及其以后的几十个文件，一个完整的政策体系呈现，2014年央企巡视及反腐败，2015年11月供给侧结构性改革，2016年10月在国企改革中加强党的领导和党的建设，2017年以管资本为主的国资改革与混合所有制为主的国企改革同时展开。几乎一年一个主题，有时几个主题同时进行，相互穿插。当然，最为精彩的壮举当数异军突起的供给侧改革。

供给侧结构性改革，是一场深刻的变革。在不到两年的时间中所创造的改革红利，极为显著。而这场改革的主力军是国有企业。

供给侧结构性改革，是国企改革长征的转折点。经过了泸定桥、大渡河，以及雪山草地，一直在迂迴式的突围之中。供给侧结构性改革，犹如直罗镇一战，从此使国企进入新时代有了奠基礼。我们可以从2012年来中央经济工作会议主题变换认识，可见这种来之不易的抉择。

2012年中央经济工作会议主题是保增长，是因为从2011年经济下行厉害起来。2013年中央经济工作会议提出“三期叠加”主题，经济增速换档期、经济调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期，2014年中央经济工作会议提出中国经济发展进入新常态，意味着经济增长速度、经济结构、发展方式、增长动力的重大调整和变化。“三期叠加”和新常态解决的是“怎么看”的问题。2015年中央工作会议提出供给侧结构性改革及2016年的坚持。扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。把改善供给结构作为主攻方向，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。供给侧改革是找到了办法，解决的是“干什么”的问题，做的是平衡这篇大文章。

到了2017年初，利润数字出来了。2016年实现利润总额增长6.7%。不仅终止了2014年和2015年连续两年的下降态势，还创造了2012年以来的最高增速。意义体现在两个方面：一是这是我们国家自2012年来长期沉浸在经济雾霾里面的一股强风，展示出睛朗的蓝天。经济犹如在一直下沉的无底洞里沉没，突然着了底，产生很强的稳定感。二是我国利润行业构成发生重大变化，总体稳步发展、行业分化加快、结构趋向优化，这正是我们供给侧结构改革所期盼的境界。这种状态持续10个月，进入稳定增长阶段。习近平总书记期待的“着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”愿景实现了。而我以为供给侧改革的红利超过了预料，也就是说，取得意料不到的效果。

显然，供给侧改革的全面深入将带来经济环境的全面改善，新的平衡局面开始出现，未来中国经济也将获得更强的“新动力”。

四、聚焦不准是改革难以突破的重要原因

过去五年，将为今后五年提供什么？我一直认为，国企改革的聚焦问题没有得到解决。

我们面对的最大难题是“社会主义＋市场经济””的结合，这个全新的社会主义发展公式嵌入当代史，激活了中国经济，激发起亿万民众的想象力。然而，最可怕的是既脱离了社会主义，也建立不了现代企业制度。本来是两个“一以贯之”的目标，最可怕的两个都“失去”。我为此想出一个似乎是悖论的公式“所有权与经营权分离”，从策略来看，是保住社会主义方向，不走歪路，放开市场经济步伐而不走老路。聚焦于这个突破口，可以趟出一条新路来。

我对国企改革的核心观点是所有权与经营权分开论，无论从理论上来讲还是从实践来看，传统的国有企业很难建立真正有效的公司治理结构。退一步讲，假使通过治理结构的改善，国有企业在经营方面可以像私有企业那样活力充分释放，市场化经营确实是更简单、更直接的方式。

从2012年起，我便对媒体提出：国企改革焦点是市场化的经营权改革，必须对所有权与经营权分开。改革的办法是在所有权与经营权之间切两刀。一刀从组织体制上切开政府与企业的联系，另一刀从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使国有企业成为独立的市场主体，活力充分释放才可能成为现实。这就是我具有操作特征的“两权分离论——两把刀论”。

中国的企业改革有两条路可走，一条是所有权改革，另一条是经营权改革。围绕国有化或私有化的学者基本上属于所有权改革论，我持的是另一条路，经营权改革，把所有权与经营权分开，让企业实现市场化经营，这是我的两把刀说的理论支撑。

从逻辑上来讲，如果国家预先设定某些企业的所有权必须由国家拥有，这些企业的所有权被国家事先锁定，国家就会排斥产权市场和控制权市场，就会对这些企业不断注入国有资本以维持国家所有权，不断注入资源以维持经营状态，那么，将不会有平等竞争和优胜劣汰，当然就不可能有真正的市场经济。从国有企业是共产党的执政的政治与经济基础角度出发，对所有权的控制是正确的，而对这些企业是经营的市场化产生更大效益，并不影响甚至是壮大所有权的控制力。因此，从根本上来说，公有制与市场经济的相容的，不一定非要私有化，而是经营市场化或者适度民营化，国企实现与市场经济的结合，在于企业经营的市场化。

如果大讲市场经济改革，实际上却把经营权死死抓在手里，回避甚至抵制市场化经营，不过是在绕弯子、兜圈子，实际上在耍花腔，走老路，再过多少年改革还在老地方叫唤，结果只能任由国企自然萎缩，终而付出巨大的时间代价、经济代价。

国企下一步改革，方向是走市场化经营的道路。中国国企改革折腾了30多年，总想绕开市场化，实践证明最后是绕不过去的。我们搞过国企转换经营机制，离开市场化经营能根本转换经营机制吗？实践已经证明不行。涉及干部人事、劳动、薪酬的三项制度改革，董事会和治理结构改革，主辅分离和国际对标，这些都离不开市场化经营，因此，我在2012年总结归纳中国建材的“央企市营”经验时，没有用“央企民营”，意味着央企用市场经营的方法，央企照样能走出一条新路来。当然，是市场化经营而不是民营，这是我与民营化的分野。

本来事情很简单，抓住公司化治理、市场化经营这个突破口，然而做起来太复杂，把什么都往市场经济这个筐里装。甚至用市场经济改革一切的眼光来视事办事，结果把社会主义和共产党的领导这些原则也丢掉了。我谈论的市营化，包含两层意思：第一层意思当然是所有权的转移，是公司治理的转型；第二层意思则是经营的市场化。公司治理转型，就是随着所有权结构的变化，过去行政化、形式化再加上内部人控制、分享的公司治理，应该过渡到公司化、是一种权责分明制衡性的公司治理。

我是市场经营论者，而不是所有权改变论者。从历史逻辑来看，我国国企发展有三个阶段。1952年后从“公私合营”到1958年的“国营”，改革开放后是“国有”企业。2003年开始是进入“国资”阶段，有了中央企业的说法，这是第三阶段。2013年后仍然属于国资阶段，要解决的是“国资市营”的问题。根本问题是国营还是市场经营的问题，我并不倾向于用“民营”这个说法，因为这个词与私营很难分开，还是用市场经营为好，接近本质，也容易接受。

30多年前，党的十二届三中全会的《决定》在一系列重大问题上打破了旧的传统观念的束缚，打破了把全民所有同国家直接经营企业混为一谈的传统观念，创造性地提出把国营企业的所有权和经营权适当分开，使之成为相对独立的商品生产者和经营者。它使我们对社会主义的认识发生了社会主义思想史上又一次“根本改变”。这个焦点，本来早已对准。后来反反复复，弄复杂了，我觉得当问题太复杂了，不如简单一点好，抓住焦点，这个焦点便是市场化经营，把所有权与经营权分开。

党的十九大前，因为中国联通的混合所有制改革引发了舆论的分歧。混合所有制目标是市场化，标准是转换经营机制，让所有权与经营权分开，让企业增强活力。然而，当党中央提出把混合所有制改革作为国企改革的重要突破口后，有人则呼吁停止混合所有制改革。问题出在哪？就是焦点没有对准，到底为什么要改革，怎样改革的问题没有弄清，致使改革步履艰难。依我看，国企改革分为两个层次：第一，落实全民所有权尤其是全民所有者权益，确立所有者与作为持有人的政府之间的关系。这是国企身份改革。第二，建立科学、正当的所有制实现形式，这是国企经营方式改革。如果经营方式改革长期找不到位置，很可能退至国企身份改革，被私有化就成为可能。因此解决国企经营方式将改革决定所有权稳定问题，本质上是对社会主义公有制的维护，也是对社会主义经济制度的维护。

五、今后五年突围的展望

过去五年，砥砺奋进而又曲折前行。国企治理体系中具有四梁八柱性质的改革主体框架已经基本确立，重要领域和关键环节大批改革举措密集出台，改革落实力度持续加大，改革呈现全面发力、多点突破、纵深推进、积厚成势的崭新局面。也找到了差距，有利于我们对国企改革的认识形成新的飞跃。

我在2014年预测，中国国企改革一场是国家宏观层面的政策调控变革，由投资刺激为主的调控可能会让位于供给结构调整为主的调控；另一场是企业微观层面的国企改革，由所有权与经营权合一让位于所有权与经营权分离。这两场变革汇聚于一个焦点，这就是政府放权，让企业彻底走向市场。历史趋势证明了这种判断。只不过，这些目标湮没在一个庞大的目标体系中，国企改革需要从这个体系中，找到突破口。

作为全球第二大经济体，又恰逢转型阶段，中国的发展之路注定是很不平坦的，未来会更不平坦。而市场经济体制与发展方式的转变是我国经济社会领域的一场深刻变革，它贯穿于经济社会发展的全过程和各领域。对此，十九大后五年是可以预测的：

一是坚持把经济布局和结构战略性调整作为市场配置资源的主攻方向，这个主线不能变。社会主义市场经济体制是市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的一种经济体制，市场机制对资源配置起基础性作用，但是市场具有自发性和盲目性，必须建立和健全宏观调控体系。供给侧结构改革是按市场配置资源的一场改革，其红利期正在形成，国有企业的优势正在酝酿和积聚过程中。这场改革，至少还要持续三年。国企的煤炭、钢铁行业去产能及重组兼并实施，高负债率的杠杆消除，将持续数年。目前仅仅是去产能基本完成任务，去杠杆正在作为重点推进，去库存、降成本、补短板，还有很多事没有做。这是把国有企业做大、做强、做优的现实抉择。

二是坚持把国有企业公司制改革作为进入市场经济体制的重要任务，为市场经济体制初步形成画上句号。国有企业公司制改革意义是将把企业推向市场，政府将以产权拥有者出现，不再以行政领导而是以出资人身份出现，企业不再是政府的从属组织或部门，而是独立的市场主体。问题是，从企业制向公司制过渡并不容易，换汤不换药的现象将会继续。需要从产权制度改革入手，在资本结构多元化、资本形成社会化和市场化等制度上进行重构，在这个基础建立和完善“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度，重点抓好董事会治理这个核心。

三是坚持把政企分开、所有权与经营权分开作为改革的核心。职业经理人制度，是今后五年应当基本形成。职业经理人将在今后五年大量涌现，这是这一轮改革留下的重要遗产，将会出现中国第一批职业经理人阶层。而无论民企还是国企，都会需要优秀的职业经理人。

四是在所有制结构上，以公有制为主体，多种所有制经济平等竞争，混合所有制改革形成突破的形势。数十万亿元的社会资本怎么撬动，国有企业的优势应该发挥，须以更大魄力，更高明的智慧来实施。大型和特大型国有企业，产权改革在比较长的时间里会长期保持一种混合所有制状态，尽管混合所有制可能是一种中间状态而非终极状态，但在混合所有制状态下，如何建立良好的治理结构仍然是一项不容忽视的挑战。

五是坚持走过单兵突进的初始阶段，把政府改革改革和各个部门协调改革作为加快国企改革的强大保障。改革的配套需要在两个层面进行：一是经济制度创新与政治制度、文化制度、社会管理制度与生态建设制度的创新相互交织、相互支撑。二是国企改革与政府行政体制改革、财税改革、流通改革与社会保障改革的协调配套。特别是为全方位的改革发展提供了借鉴和动力建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供与我国国情相适应的社会保障制度，促进经济发展和社会稳定。转变政府职能，维护公平正义，构建法制市场经济，为社会主义民主政治建设提供了巨大的需求牵引力；充分发挥市场在文化资源配置中的重要作用，成为建设社会主义先进文化的重要手段和途径；深化社会管理体制改革，协调各方利益关系，让经济发展惠及更多民众，和谐社会建设是市场经济推进到一定阶段之后的必然选择。这些主要环节的协调成功与否，将决定国企改革的快慢乃至成功与否。

六是坚持把党组织与公司治理融合，对公司一把手的权力限制，保证国有企业所有权牢牢掌握在走中国特色社会主义道路的当权派手中。同时，应该认识到，国企市场化过程中腐败的根源是党内腐败、高管腐败，我们在大力推进从严治党的同时进行产权改革，用法律上的所有权的权力，强化经济上所有权的权力，规范代理和委托的责、权、利，形成职责闭环体系。

中国改革开放的航船，正驶向更深、更远、更壮阔的海面。经历近40年探索，中国国有企业的改革仍然处在对计划经济体制突围阶段。尽管社会主义公有制与市场经济体制已经基本适应，但是计划经济的围墙仍然坚固，很多硬骨头仍然没有啃下。

走向新时代的国企改革，必将取得突破性进展大势所趋，是历史选择。