第二章 所有权与经营权分开是建成社会主义市场经济的焦点
我的国企改革观是“两权分开论”
国企改革顶层设计是2012年12月提出来的，已经跨过四个年头，经过上百次修改，到了2015年9月13日，终于揭开神秘的面纱。
《指导意见》是我国发展新阶段深化国企改革的行动纲领。不仅是因为在发布这个被称为纲领性的文件同时，要发表30多个配套文件，还在于《指导意见》主题是公有制与市场经济融合，要从所有权与经营权分开来寻找活力，最后落脚点是“活力”二字。
从2012年起，我便对媒体提出：国企改革焦点是经营权，必须对所有权与经营权分开。改革的办法是在所有权与经营权之间切两刀。一刀从组织体制上切开政府与企业的联系，一刀从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的联系，使得国有企业成为独立的市场主体，充满活力才可能成为现实。这就是我的“两权分离论——两把刀论”。
依照我的理解，《指导意见》以所有权和经营权分离的原则为灵魂，并贯串于各章条款的始终。从《指导意见》文件第二、三、四、五、六板块来看，这五大部分，实际上都是从解决经营权入手的，是围绕活力来说事的。现在，我以围绕经营权对五个核心板块分析。
国企分类是重要切入点，打造充满生机活力的市场经营主体，激发各类要素的活力。国有企业分类是新时期深化国有企业改革的前提和基础。《指导意见》将国有企业划分为商业类和公益类，既考虑了国有企业首先是企业的一般特征，又考虑了我国国有企业应肩负的特殊使命和责任。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，什么情况可以享受垄断，什么情况可以享受财政补贴，都分清楚。对企业来说可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题；对出资人来说，可以使考核更科学、监管更精准、改革更有针对性；对市场来说，也会有一个更明确的预期导向，有利于使国有企业更好地与市场深度融合。国企分类，要高度重视监管者与经营者的分类，这里牵涉到所有权与经营权的分开。人员分类管理双轨制，牵涉到党管干部和职业经理人。对商业类企业的分类，将加快这些企业的去向市场，成为独立的市场主体。
现代企业制度是转变企业市场化经营机制，打造充满生机活力的市场经营主体，激发企业的内在活力。健全公司法人治理结构，是建立现代企业制度的核心内容。《指导意见》从推进集团层面公司制改革、推进股权多元化、推进改制上市三个方面提出了推进公司制股份制改革的具体措施；明确提出了根据不同功能定位，调整国有股权比例。《指导意见》提出，实行市场化选聘机制，董事会按市场化方法选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，推行企业经理层任期制和契约化管理；推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立推出机制。《指导意见》规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会、监事会、经理层和党组织的权利职能实现规范的公司治理。切实做到内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，激发广大职工的活力。
改变国有资产管理体制是营造新型框架，在政府和市场之间设立了一个“隔离带”，让企业完全走向市场。《指导意见》针对国资管理中长期存在的问题，进一步划清了国有资产所有权与企业经营权的职责边界，要求监管从管企业、管资产中抽身出来，从“什么都管”转为“管资本为主”。向以管资本为主转变，要抓好“两个清单、三个归位、四个重点”。“两个清单”，就是科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、绝不缺位，不该管的依法放权、绝不越位；“三个归位”，就是将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位；“四个重点”，就是重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。
发展混合所有制经济，是引进新活力，促进国有企业转换经营机制。在文件第五部分第十六条，混合所有制提出四条标准，第一条就讲到混合所有制要促进国有企业转换经营机制。对国有企业改革来讲，把机制搞活是第一位的。转换经营机制讲了多少年了，还是没有解决，引进民营经济活力，混一混，冲一冲。这当然不简单是民营，本质上是国企市营。后面一条是扩大国有企业功能，是把国企做大的意思。从国有企业个体角度看，要着眼于切实转变经营机制、完善现代企业制度、健全企业法人治理结构、提高运行效率、增强企业活力，从而增强国有经济的活力；从国有资本配置效率和优化布局角度上看，着眼于提高国有资本配置效率，促进国有资本放大功能，优化国有经济布局，增强国有经济的控制力、影响力与防风险能力。《指导意见》把转变经营机制放在第一位，是有深意的。有相当一批学者，在讲混改时只强调“做大”而不肯谈“做活”，文件的针对性还是明显的。
优化国有资本布局结构，是要推动国有资本合理流动优化配置，增强国有经济整体功能和效率。供给结构改革关键是国企结构变革。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。要重组整合一批、创新发展一批、清理退出一批国有企业，要为清理退出、重组整合、结构调整创造条件，建立健全优胜劣汰市场退出机制，切实保障退出企业依法关闭或破产，加快处置低效无形资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转化，把变现的国有资本用于更需要的领域和行业。这里回答了布局问题，实际上是以市场配置资源，引导国企向“中高端水平”发展。
防止国有资产流失，解决活力与监管的关系，为国企市场化经营解决改革保障问题。政府官员是所有权代理链条的末端，如果参与经营，自然也就难以正确行使自己对企业的控制监督权，从而使控制监督失效。而且恰恰是他们自己可能成为国有资产流失的最大暴利获得者。让董事长从经营者脱离出来，成为真正的监督者，可能是这一轮改革最重要的成功。但是，董事长可能是这项改革的最大反对者。监管是否到位，决定着国企改革能否顺利推进。《指导意见》和历次讨论审议国企改革的中央深改组会议，都把规范决策程序，防止暗箱操作和国有资产流失视为重中之重，针对现实问题，新一轮国企改革方案有许多突破性设计。包括用人制度改革打破内部人控制；薪酬分配机制改革打破官本位；股权改革引入市场化监管机制；为国资管理者设置权力清单杜绝漏洞。我以为，这一部分重点，是要求出资人对职业经理人的监管。可惜重点并不在这里，而是具体的监督措施，问题并没有说透。
可以看出，从与权力的结合程度，以及对公共资源实际占有的程度，决定既得利益者类型。既得利益群体虽然往往以“改革者”的面目出现，但是使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕出台，或使已经实施的改革措施发生变异，不经意间将使改革成为维护既得利益的工具。
当然，所有权与经营权是密不可分的。只有经营得好，所有权才更加稳固，更长久。我们强调这次改革的经营权意义并不是否决所有权，支配所有权者希望永远支配经营权，甚至支配所有财产。所有者则希望能够重新享有所有者应有的权利，经营者则希望能够享有经营的权利，两者必然发生冲突。当然，我们也不是绝对的所有权与经营权的分离者，在目前这一阶段，所有权与经营权的分离是主要矛盾，即决定改革成败的主要矛盾方面。目前，国企改革焦点过多过大而不集中，使国企改革难以进行下去。我们感到担心的是，对于国有企业改革的核心问题抓不住，即改革的焦点抓不准，可能延误国企改革。当第一种矛盾上升，特别是经营权影响所有权的控制力时，适度的“合”也是必要的。而这个过程相当遥远。
（2015年10月30日）