2.1.2 如何看待城市扩张中的城市病

在城市体系的形成中，离散力通常就是指在大城市更高的生产要素价格（主要是地价与房价），以及产品运往其他地区的运输成本。在城市研究者和政策制定者中，对于发展大城市的忧虑是城市病，主要体现在拥挤、污染和犯罪三个方面，并且也常常将这些因素作为城市发展的离散力。但是，将城市病与城市规模相联系的思想正在经受挑战，最近的研究说明，不能简单地认为城市病与城市规模是正相关关系。

从美国城市发展历史来看，在拥挤方面，虽然大城市总体上来说通勤时间更长，但是，在1980—2000年期间，大城市规模不断扩张，而城市规模与通勤时间的关系并没有明显的变化。而且，大城市的人使用公共交通更多，这也是他们通勤时间更长的部分原因，如果只比较使用私家车的居民，那么，大城市与小城市之间通勤时间的差异就缩小了。更重要的趋势是，在大城市扩张的过程中，出现了人口和就业岗位的同时郊区化，这样，大城市那些住在市郊的居民也并不需要长时间地赶往市中心上班，同时，这部分居民也更多地开车。于是，平均来看，大城市居民通勤时间并没有明显增加。如果只比较那些住得离市中心比较远的居民的通勤时间，大城市和小城市之间的区别就几乎消失了（Kahn, 2010）。

中国还处在快速的城市化进程中，正确的政策导向不是通过限制城市人口来减少城市病，而应该充分利用城市人口增长所产生的规模经济效应，发展快速便捷的公共交通（特别是地铁），缓解来往市中心的交通拥挤问题。同时，要引导企业将并不特别依赖于城市集聚效应的一些生产和生活服务业分散至市郊，推进就业岗位与居住同时分散化，减少向市中心的交通需求。

随着城市长大，污染会更严重，这也是一个认识上的误区。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行的难题，再加上对使用汽车的限制——比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，再比如伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费，其结果就是，城市汽车的密度可以得到有效的控制，从而有效地减少了私家车对于尾气的排放。同时，汽车保有量的控制也使出行的车速不至于太慢，对于减少汽车尾气的排放也有益。[4]郑思齐等（Zheng et al., 2010）在对中国74个城市居民交通出行碳排放所做的分析中发现，城市人口密度与出租车碳排放、公共汽车碳排放都呈现显著的负相关关系，平均每平方千米增加1000人会减少全年平均每户家庭出租车碳排放0.424吨，减少公共汽车碳排放0.837吨。另外，大城市的环境保护在很大程度上依赖于产业结构的变化，大城市的产业结构更以服务业为主，相比工业城市更有利于减少污染排放。欧美的城市很多曾经历过环境污染再到改善的过程，其中的关键就是城市功能在日渐变化。

不仅是服务业的发展有利于单位GDP的减排，从总体上来说，制造业向大城市周围集中也有利于总体上减少污染排放以及治理污染。国务院发布的《全国主体功能区规划》也指出，“相对于小规模、分散式布局，经济的集中布局和人口的集中居住将大大有利于污染治理水平的提高”。污染物的排放本身就是有规模经济的，无论是兴建工业园时的固体废弃物，还是在生产过程中使用的能源、运输设备和机器，甚至道路的照明，只要是在企业之间可以共享、分摊或提高利用率的，都能够通过生产活动的空间集聚而降低单位GDP的污染。在中国，一个省内的城市之间工业产值规模或二产就业规模差距越大，表明该省的经济和就业的集聚程度越高，相应的，该省每单位GDP的工业污染排放就越低（参见图2.2）。[5]因此，集聚的发展模式也更有利于完成中国政府向国际社会承诺的减排目标，降低单位GDP的排放。相反，如果盲目地将企业搬迁到经济欠发达地区，或者给予中小城市相对更多的建设用地使用指标，引导工业的分散发展，反而会加重总体上的环境代价。例如，在中国治理长江污染时，环境管制却导致污染企业向长江上游搬迁，对下游地区还产生了跨界的污染（Chen, Kahn, Liu, and Wang, 2016）。

在犯罪方面，也不能简单地将城市规模与犯罪联系在一起。虽然总体上大城市犯罪率更高，但同时，在大城市防范和治理犯罪方面也有“规模经济”。从美国的情况来看，20世纪70年代和80年代犯罪率有所上升，但自90年代早期以来，城市的犯罪率有了大幅度的下降，大城市犯罪率的下降尤其明显（Kahn, 2010）。拉丁美洲的经验也可以参照。很多人认为，拉丁美洲的犯罪率高是因为这些国家有些特殊性。其实不然，最新的研究发现，影响拉美国家犯罪率的主要就是三个因素：不平等、出警状况和监禁率，收入不平等增加犯罪，而增加警察和提高监禁率则降低犯罪率（Soares and Naritomi, 2010）。换句话说，犯罪是一个公共管理的问题，如果运用合适的政策缩小不平等，加强打击力度，犯罪就可以得到有效的治理。在一些拉美城市，正是因为实施了这样的政策，犯罪得到了有效的控制（Soares and Naritomi, 2010）。相反，如果像中国这样通过人口控制政策来限制城市发展，必然造成城市原有居民和城市新移民之间的身份差异，从而拉开收入差距，增加社会不满，对和谐社会建设不利（Jiang, Lu and Sato, 2012；陈钊、徐彤、刘晓峰，2012）。在中国，有运用省级面板数据的研究发现，城市化水平提高本身并不增加犯罪，但人口中外来人口的比重却增加犯罪（陈硕，2010）。这说明，不是城市化进程本身，而是城乡分割的户籍制度把人分成了城市居民和外来人口，是这种身份差异所孳生的社会不公更可能增加犯罪。

2.2 中国的城市体系

经济集聚发展，不同的城市具有不同的规模与功能，是一个全球范围内普遍的规律。Krugman（1991）曾提出疑问：“……地理集聚趋势还会进行多长时间？”这个问题的答案取决于经济的几个基本参数，包括制造业所占份额、当前经济规模以及运输成本等。以19世纪的美国为例，当时的美国拥有少量的制造业雇员，经济规模小且运输成本高，这样的前工业社会只需要发展一些能够服务于当地市场的小型城镇。工业社会的来临将提高经济集聚的程度，但是，Fujita和Krugman（1995）也指出，运输成本的减少极有可能造成一部分人口从沿海城市迁移到内陆。因此，随着运输科技的迅猛发展以及制造业比重的不断衰减，美国和欧洲进入到后工业化社会，于是，从20世纪70年代后期就表现出“逆城市化”的现象（Frey and Speare， 1992）。有趣的是，在一些城市人口数量持续下降的同时，从20世纪80年代开始，在一些美国大城市又重新出现了人口的正增长，其中的原因在于，随着知识和信息密集型产业的兴起，城市的集聚效应显得越来越重要（Glaeser and Ponzetto, 2010）。从最近的趋势来看，世界上的主要大城市的人口仍然在持续增长。与美国和欧洲国家（如法国）相比，中国虽然曾经经历了长期的计划经济时期，国家曾出于平衡区域发展和军事战略的考虑而鼓励经济的离散发展，但自从市场化改革和经济开放以来，经济的集聚发展仍然是无法避免的趋势。

在中国，“城市”是一个地方的行政机关与管辖实体。根据政府在1963年发表的管理标准，城市是拥有超过10万人口集聚形成的较大居民点。从1949年中华人民共和国成立至今，城市的定义基本保持一致。

根据中国对于城市的定义，以及城市的行政级别划分，中国的城市分为直辖市、地级市与县级市三个级别，不同等级的城市拥有不同的人口数量。近年，因为撤并和升级的原因，县级市的边界与数量波动剧烈（如表2.1）。自1990年以来，地级市的数量也有大幅度增加，致使地级市的边界也有一定程度的改变。同时，非农业人口大于100万的城市数量也明显增加（如表2.2所示）。中国城市数量的增多，特别是大城市数量的增加，是符合国际趋势的。

除了行政级别的差异以外，不同的城市在经济集聚方面所发挥的作用也是不同的。从理论上来说，规模较大的城市集聚效应越强，越能够成为城市体系的中心城市。但是，对于什么是大城市，在经济学意义上是没有明确界线的。根据中国的情况，为了考察初始的城市体系对后来的城市发展和城市体系的影响，我们在一系列研究中将1990年非农业人口已经超过150万的城市定义为期初的大城市[6]，这样的城市一共有14个，包括上海、北京、天津、沈阳、武汉、广州、哈尔滨、重庆、西安、南京、大连、成都、长春和太原。其中，除了大连以外，其他均为省会城市或直辖市。这些城市中，又可以分为两类，一类是以上海、天津为代表的大港口城市，它们与香港一起，分别是长江三角洲、环渤海湾和珠江三角洲三大都市圈的中心港口城市。由于地理上相邻，深圳也可以被认为与香港一起扮演着珠三角中心港口城市的角色。相比之下，在环渤海湾地区，天津的中心港口城市作用并不突出，一方面，北京作为首都，分散了天津作为环渤海湾地区中心城市的功能，另一方面，该区域其他大港口与天津的差距不大，也分散了天津的中心港口城市功能。当把中国城市分为三大都市圈[7]来加以考察时，在长江三角洲和珠江三角洲，到上海和到香港的距离都非常显著地影响了都市圈内其他城市的劳动生产率。而在环渤海湾都市圈内，一个城市到天津的距离与其劳动生产率关系并不显著，而只有将一个城市到前四位港口的距离按这四个港口的吞吐量进行加权后得到的“到中心城市距离”才显著地影响到城市的劳动生产率（孟可强、陆铭，2011；参见本书第6章）。除上述几个特大城市和大港口之外，其他大城市主要扮演着区域性中心城市的角色，它们主要影响的是与其在地理上较为邻近的城市的劳动生产率和经济增长（许政、陈钊、陆铭，2010；参见本书第8章）。

上述14个城市在中国都市圈的形成过程中起到了举足轻重的作用。国务院于2010年颁布的《全国主体功能区规划》列出了21个重点开发区域，其中，经济和人口规模比较大的都市圈均是以上述14个城市作为中心城市的。具体参见表2.3，其中标下划线的城市属于我们所定义的期初的大城市。

2.3 经济开放与中国城市体系的演化

根据城市发展的理论与世界城市发展的经验，未来中国城市化必定出现两个趋势：首先是城市化水平的提高，第二是城市人口更多地向大城市集聚，区域间的集聚程度还将进一步提高。城市化水平的持续提高在理论界没有疑义，但对于集聚程度的提高却始终是存在争议的问题。