第一节 中华人民共和国成立到改革开放前的城市管理状况

中国共产党的革命道路是从农村开始的，通过以农村包围城市，建立农村革命根据地，最后夺取全国的胜利。1949年3月，中共第七届中央委员会第二次全体会议在河北省平山县西柏坡召开，着重讨论了党的工作重心由乡村转移到城市的战略问题，提出要努力学会建设和管理城市。毛泽东在报告中指出，“二中全会是城市工作会议，是历史转变点”。这次会议拉开了中国共产党全面管理城市的历史序幕。

一、1949—1978年中国城市管理概况

随着解放战争取得全面胜利，各地城市依次得到解放，如何接管好城市，成为摆在中国共产党面前的重要挑战。由于连年战争，农业经济凋敝，工商业发展停滞，城市普遍呈现出衰败的景象，城市基础设施建设及维护都难以为继。各城市都先后成立了军事管制委员会（简称军管会），负责维持正常的经济和社会秩序，包括整治摊贩等。城市经济逐渐从濒临崩溃的恶劣状况中走过来，逐渐恢复到战前稳定时期的水平。

自中华人民共和国成立到十一届三中全会召开，社会发展一波三折，城市化进程跌宕起伏。

自1949年到1957年，政局逐步稳定，经济迅速恢复，伴随着第一个“五年计划”的实施，工业化建设蓬勃发展，推动了城镇化的发展，城镇人口从1949年的5765万人增加到1957年的9949万人，增加了4184万人，增长率为72.5%；1949年至1957年，全国城市数量从135个增加到178个，年均增长5个；城市化率从1949年的10.1%提高到1957年的15.4%，每年平均提高0.59个百分点。

从1958年到1965年，国民经济大起大落，城市人口大进大出，城市化发展急剧波动，出现了罕见的“逆城市化”现象。1961年至1965年，全国共减少城市职工约1800万人，减少城镇人口2600万人。1965年，全国城市数为171座，比1961年的208座减少了37座，减少了17.8%，城市化率由1960年的19.8%下降到1964年的14.6%。

自1966年至1978年，农村实行人民公社体制，严禁农民向城市流动，隔绝城乡经济交流；人们忙于搞阶级斗争，热衷于“割资本主义尾巴”；禁止发展私营或民营经济，千方百计遏制市场经济发展。国民经济徘徊不前，一度到崩溃的边缘。“上山下乡”运动使大量城市人口迁往农村，城市化率也一度走低，城镇建设处于停滞的状态。

中华人民共和国成立初期，由于战争的摧残，经济衰败，物价飞涨，大量人员失业，城市居民生活困难。为了维持生计，大量市民走上街头摆摊设点，哈尔滨、北京、上海、天津等大中城市都有大量的摊贩。1950年，全国城镇共有摊贩197万户，共计216万人，其中上海有12万余户，天津6万～7万户，北京4.1万户。各地摊贩类型多样，成分复杂，带来了城市交通堵塞和秩序混乱等问题。1949年5月，北京市就成立了市容管理委员会，其重要工作就是整治流动摊贩。上海成立以公安局局长为主任委员的摊贩整理委员会，开展摊贩治理。

当时摊贩管理的主要做法是发放经营牌照，但审批条件较为严格。根据1951年北京市下发的规定，只有拥有本市户口，且生活困难或生活无出路的居民，才能获得牌照。获得经营牌照的人，必须要承担纳税等义务。为加强对摊贩的管理，北京市在城区划定范围，设立新市场，将分散的摊贩集中到指定区域从事经营活动。这虽然有利于政府进行统一管理，但也损害了许多摊贩的利益，造成了一些矛盾冲突。1953年，北京市专门出台《取缔无照摊商办法》。1954年，北京工商管理局对无照摊商进行了整顿，取缔无照摊商后，国营公司设点代替供应。

北京市整顿无照摊贩，以工商管理局为主，公安局、劳动局、税务局和秘书厅等单位共同参加。各区成立整顿无照摊商办公室或工作组，在区长的领导下，由工商科、劳动科、公安分局、税务分局、交通中队和摊商管理处等单位抽调人员组成。上海市于1951年也发布了《上海市摊贩管理委员会组织简则》，规定由工商局、公安局、税务局、工务局、卫生局、财政局、区政指导处等单位抽调人员组成摊贩管理委员会。

1952年以后，在武汉等一些地方政府的主导下，摊贩还建立了自己的组织—摊贩联合会，以协助政府进行摊贩管理，维护摊贩的合法权益。作为工商业联合会的基层组织，摊贩联合会在协助征收税收、协助政府整顿摊贩、帮助摊贩进行整改、稳定物价、维持城市卫生等方面都发挥了作用，也有利于畅通摊贩意见表达的渠道，保证摊贩经营和管理稳定有序。

通常，对于拥有证照的摊贩，政府划定经营区域，要求摊贩在指定地点经营，对在非指定区经营的摊贩，除按摊贩税额加倍罚款之外，还取消其营业资格，还就摊贩卫生等方面做出规定。比如《济南市摊贩管理暂行办法》规定：“各摊贩须依照摊贩营业证所指定之地点设摊，不得随意迁移或流动贩卖。”“贩卖食物之摊贩，均须设置玻璃盒或纱罩等以重卫生。”“带炉灶售卖食物与最易污秽街道之摊贩，应负清洁扫除之责，公安人员并得随时督促清除之。”

从1952年开始，根据过渡时期总路线的要求，社会主义改造如火如荼地开展起来。个体摊贩作为私营经济的代表，是社会主义改造的重要对象。对摊贩的改造主要是通过经销代销、合作商店和合作小组、按行业归口的方式等进行。自1955年10月起，伴随着农业合作化的高潮，私营商业的社会主义改造也进入高潮，私营工业和零售商行业等从个别的公私合营发展到推行全行业的公私合营。个体摊贩也纷纷加入公私合营的行列。

从1953年开始，为了缓解城镇人口快速增加所带来的就业压力、粮食危机以及治安等问题，国家开始实行粮食统购统销政策，劝阻农民进城。1958年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上确定了限制农村人口入城的政策，标志着城乡二元户籍制度的建立。由此，户籍制度、统购统销政策以及单位制度等相互配合，农村人口进城的通道被封死，农村和城市割裂开来，城镇化发展完全停滞，城市中的摊贩几近绝迹。

中华人民共和国成立后，各大城市先突击清理战争废墟，并成立城市环卫局（处、所），其清洁队由公安或卫生部门领导，后将隶属公安的清洁队全部划归卫生系统，但“文化大革命”期间相关机构多被撤销。在工商部门成立前，主要是由公安部门等负责摊贩的管理，它们主要以社会治安和环境卫生等名义来进行管理。工商部门建立后，工商部门成为管理市场的主体，负责摊贩的经营和管理问题。

随着国家和社会秩序逐步稳定下来，城市管理工作逐步走向正轨，其主要工作内容是社会治安和环境卫生等。在实行严格的城乡二元结构后，城市发展非常缓慢，社会上除了国营商店，就是供销合作社，城市里不准私人经商，不准农民进城，不准私人建房。城市管理的面上问题，除了打扫环境卫生，也没有其他需要去管的，因此也就没有专门的部门或机构来进行管理。

城市建设和管理的职责，包括环境综合整治工作，主要集中在建设行政主管部门。建设部门全权负责道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养等。由于城市管理的许多职能还归属于其他部门，各地政府还建立了名称不一的协调机构、工作部门或二级单位，比如城市管理委员会、城市管理办公室、市政管理委员会、市容管理委员会等，积累了一定的管理经验。

在城市环境卫生方面，党和政府摸索出了独特的道路。早在国民经济恢复期间，为了改变旧中国不卫生的状况和传染病严重的现实，国家开展了群众性卫生运动。在抗美援朝战争时期，各地迅速掀起了群众性卫生运动的新高潮，即“除四害运动”。这就逐步形成了全国延续数十年的“爱国卫生运动”。为此还建立了专门的领导机构，广泛发动人民群众参与，清除垃圾，消灭蚊蝇，保持整洁，极大地改善了城市的卫生面貌。但在“文化大革命”时期，各级爱国卫生运动委员会及其办事机构被撤并，致使不少城乡的卫生状况开始恶化，疫情回升。

二、中华人民共和国城市管理的特点

在高度集中的计划经济时期，城市社会的基本特点是，经济和社会事务以及社会关系等都比较简单，国家对经济活动以及生产资料等进行直接控制，对社会生活的各方面都实施全面而细致的管理，其直接后果就是政府机关的快速膨胀，以及随之而来的社会的萎缩。国家就是社会，政府包办一切，事无巨细，大包大揽。城市管理的主要事务是治安管理和环境卫生管理。

改革开放之前，几乎所有的生产、经营以及服务单位，不是国营的，就是集体的。国家通过层级制的单位体系实施集中统一的领导和管理，城市社会就是大大小小的单位拼接起来的“单位社会”。城市居民都是“单位人”，都从属于不同的单位，主要接受单位的约束和管理，很多问题都通过单位得到解决。在当时物质生活相当贫乏的条件下，家庭和单位生产的生活垃圾很少，浪费也少，住房条件非常简陋，也没有什么装修装饰垃圾等。比如当时北京大街两边的房屋虽低矮破旧，但街道上干净整齐，秩序井然，无须专门的城市管理机构来管理。

总之，在计划经济体制时代，全国上下“一盘棋”，整齐划一；单位制覆盖到城市的各个角落，统管政治、经济和社会各个领域；经济发展停滞，社会缺乏活力，人口流动较少；国家的管理意志通过各级单位（农村是人民公社）逐级贯彻和落实，个人都被纳入各个“单位”之中，自由度较低。城市管理主要具有如下几个方面的特点。

第一，城市管理具有浓厚的中央集权色彩。权力主要集中在中央政府，有关城市的经济、政治、社会、教育、科技、文化等方面的事务均由中央政府直接管理，社会资源也由中央政府根据计划来集中分配，城市政府缺乏应有的自主管理权限，包括城市规划、工程建设以及财政收支等方面的权限。

第二，城市政府的核心定位是经济建设。从中央到地方，城市政府设置了大量经济建设和经济管理部门，政府及其官员的主要精力是组织和管理生产经营活动。城市的管理职能与建设职能都集中在建设部门，但建设部门的主要任务是抓好城市的建设工作，还没有城市管理的意识。

第三，城市政府是城市管理的单一主体。市级政府作为城市管理的主体，掌握了主要的资源和权力，全面负责城市的生产和生活，城市管理权限基本集中在市一级，造成了城市管理上的唯上级命令是从，各职能部门自上而下设立了对应的机构，以“条条”为主，彼此隔绝。

第四，实行以单位制为主的封闭管理体系。为适应高度集中的计划经济体制，城市逐步形成了以单位制为主、街居制为辅的封闭管理体系。单位制实现了对社会的高度整合，但也形成了“总体性社会”，剥夺了其他社会组织的生存空间，导致城市的建设和管理缺乏活力。

这种管理形态的弊端也是非常明显的：一是政企不分，政府部门直接指挥和管理生产，包揽了许多本不应该由政府去管的事，也疏漏了很多本应该由政府去做的事情，导致政府效率低下。二是政府各部门分工过细，各管一摊，条块分割，职责不清，本位主义盛行，相互推诿扯皮，导致沟通和协作不畅，难以形成整体化的效果。三是规划、建设和管理脱节，规划和建设以及其他管理部门分属不同的“条线”，严重制约了城市管理的系统协调性。四是城市管理理念落后，见物不见人，缺乏人文关怀，管理手段单一，习惯于用行政命令的方式管理城市，而没有综合运用经济或法律手段。