第二节 国内外研究现状

一、国外研究现状

PPP模式最初诞生于英国，并取得较好发展。随后在各发达国家逐步应用，并兴起了对PPP模式理论研究的热潮。早期的研究多集中于PPP模式的可行性、适用性、风险分担等基本理论。如国外研究者R. Scott Fosler和Renee A. Berger对美国的一些代表城市运用实证分析的方法研究了政府如何吸引私营部门参与提供公共产品和服务。[6]对于政府在市政公用事业中的监管问题，经济发达国家也有着丰富的理论和实践经验。

英国管制体制改革经历的私有化、立约承包和鼓励私人投资三个阶段，是一个不断强化建立竞争性市场环境的过程。其管制体制的特点体现在以立法为先导，实现政企分开，设立独立的监管机构，重组政府管制职能。英国管制体制的特点突出表现在英国自来水产业上。

美国采取放松管制改革，尤其以电力、天然气等公用事业为典型，一方面通过放松对价格、市场准入和经营许可的限制，引入市场竞争；另一方面分别设立能源主管部门和监管部门，使政策制定与执行相分离。以特许经营权的方式实行监管，充分利用市场竞争机制，制定合理的价格模型进行价格监管。新加坡在20世纪90年代的市场化改革中以竞争和开放为准则，放宽了市场准入的条件与限制，主要采取服务外包、经营权外包和混合经营的模式。[7]针对各国的不同管制模式具体归纳为以下几个方面。

（一）监管方式

各国的公用事业改革主要体现在监管方式的变化：第一，监管思路的变化。传统的监管思路是监管和竞争相对独立，改革后即转变为建立竞争性的监管体制，强调监管和竞争的相互依赖性。第二，规范和缩小监管的范围和权限，改变原有限制性进入的经济性监管方式，转向注重质量与服务水平的社会性监管。许多国家为营造市场竞争环境，将特许权竞争作为监管的主要方式之一，用竞争来促进监管效率。第三，综合事前监管和事后监管两种模式。通过健全的立法和完善的组织机构，使监管事先有据可依。将监管方与被监管方的责任、权利、义务都以合约的形式进行事前详细的规定，综合审批、企业竞标和项目后评价的监管方式，从项目整体出发，提高监管效率。[8]

（二）监管体制

美国州政府通过设立综合性产业监管机构，对多个相关领域行使监管权，而联邦政府则采取的是对特定产业设立监管机构，由它们分别行使监管权，其权力由国会授予，法律规定独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权，州监管权力通过设立州公用事业监管委员会独立行使。[9]英国政府管制体制改革是以政府管制立法为先导，实行综合行政部门下设立相对独立的监管机构，通过一定的政策措施对企业实行间接管制的体制。例如，英国自来水产业，将政府环境部下设环境、经济、社会和质量等监管部门，并统一于英国政府环境部，分别在各自部门职责范围内独立行使监管权力。新加坡采取分行业设立法定机构，赋予其行政监管和运营服务的双重职能，代表国家管理和监督公用事业，类似我国之前的铁道部。法国和德国采取的是纵向分权或协调机制下不单设监管机构。[10]

（三）监管立法

英国、美国和新加坡等国政府均强调以立法为先导，监管体制改革都是先由立法机关颁布特定产业的相应法律，从而明确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法，如准入、退出监管及价格监管等，以便监管机构能依照执行。英国在20世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规[11]，美国联邦各州也先后颁布了《天然气法》等法律。各国政府的监管行为都是在明确完善的法律下实施的。

二、国内研究现状

我国从20世纪90年代初期开始对公共部门的产业监管理论和实践进行探索，并在一些城市和地区进行了市政公用事业的市场化改革和引入PPP模式的初步研究，在对公用事业各行业的管理采取的是“行业管理”模式，然而随着市场化进程的推进，这种管理模式的弊端日益凸显，为适应基础设施市场化改革的步伐，我国政府和国内学者也都做了相关的研究。

（一）政府监管理论研究

1．政府监管学科发展方面

我国已基本确立了政府监管学作为一门独立学科的地位，分支为经济与政治等不同门类，具有各自的研究对象、理论体系和研究途径。确立了以公正和效率为基础，以市场失灵、经济性监管、社会性监管、反垄断监管、监管失灵与监管改革等为核心的学科框架。并随着市场经济的发展，逐步重视在具体领域和现实问题的深入研究。

2．政府监管职能方面

从监管理念上看，李惠先认为政府监管需舍弃因市场机制的引入而放松监管的思想，强调政府职能由行政管理向行业监管的转变[12]；从监管组织机构设置上看，监管组织机构设置过多，各部门职责边界界定不清会导致监管效率低下。吴庆玲指出，目前我国政府监管主体繁多、监管权力分散，且缺乏清晰完善的监管体系，她主张建立专业、独立的监管机构。[13]周汉华从政府监管权力配置的角度论述了监管权行使形式，他建议设立独立的产业监管机构和综合性监管机构，以对各产业进行综合整体的监管。

3．政府监管立法和监管手段方面

李小朋认为公共事业行业尚缺乏完善的法律法规制度，虽已相继出台了一些行业管理办法，但有其显著的局限性，急需通过建立基本的监管法律框架，以明确监管机构的职能与监管标准。[14]田立帅认为，目前我国政府监管方式单一、微观执法过度，政府监管需适应市场机制的要求，坚持监管与服务并重的立法理念。[15]

4．监管体制改革方面

学者王俊豪强调竞争机制对监管体制改革的促进作用。他认为将市场机制引入我国市政公用事业十分必要，并从提高城市基础设施供给效率的角度着重论证了竞争机制对于我国经济发展和体制改革的重要性。[16]他在《中国政府管制体制改革研究》（1999）和《政府管制经济学导论》（2001）中对我国在城市基础设施领域的政府规制体制改革问题进行了深入研究，通过比较分析自然垄断与竞争的效率，提出政府应重视自然垄断产业的成本弱增性，以发挥竞争机制的积极作用。中国经济体制改革研究会（原国务院体改办经济体制与管理研究所）“中国基础设施产业政府监管体制改革课题组”完成的《中国基础设施产业政府监管体制改革研究报告》（2002），该报告对如何建立现代监管体制进行了全方位的研究。仇保兴、王俊豪（2006）的《中国市政公用事业监管体制研究》从政府监管实务的视角，运用规制经济学的原理，为建立符合市场经济体制要求的市政公用事业的监管体制改革进行了探讨，同时为政府制定有关政策提供了理论依据和实证资料。王俊豪作为市政公用事业改革的奠基人从总体上阐述了经济性管制与社会性管制、政府管制过程、信息不对称下的政府管制理论和政府管制俘获理论等基本原理[17]。周建亮（2010）的《城市基础设施民营化的政府监管》围绕城市基础设施的经济属性，以政府监管为核心，通过对城市基础设施市场化下政府全过程监管的系统研究，来促进政府公共管理改革，为政府从直接生产向间接管理的角色转变提供理论依据和实例借鉴。[18]

（二）政府监管实践研究

我国过去对公用事业各行业的管理采取的是“行业管理”模式，然而随着市场化进程的推进，这种管理模式的弊端日益凸显。为进一步推进市场化改革，规范市场经济秩序，国家建设部在2002年至2005年期间先后颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》等政策法规，对我国市政公用事业监管的主要内容做了明确规定，尤其是从市场准入、服务质量、服务价格、环境和安全等方面做了详细的规定。

王振辉从委托代理理论研究的角度，总结出BOT模式下城市污水处理项目政府监管的核心目标是实现公共利益最大化[19]；李小朋提出建立综合性独立监管机构参与PPP项目的全过程监管，从PPP项目前期、项目建设期和项目的运营期等不同阶段明确政府各个部门的监管职责，并在统一协调资源配置的同时尊重私营部门的自由选择权[14]；周阳从市场准入与退出、成本与水价、水质与服务等方面分析了我国城市水务产业在PPP模式下的政府规制现状，并提出完善我国城市水务业PPP模式实施中政府规制的建议，即设置独立的水务规制机构，并建立相应的水务规制机制和法律体系，特别是在水价和成本规制方面，提出运用绩效标杆和激励机制相结合的方法，促进PPP水务企业提高效率，降低成本。

从以上国内外政府规制理论和实践的研究现状来看，政府或学者对政府监管的研究均主要体现在政府监管体制改革的宏观层面，是在推进市场化进程的过程中不断摸索前进的。PPP模式在我国起步较晚，其存在着法制缺失、市场准入不规范、政府管制体系不健全等诸多问题，而国外发达国家对公用事业的政府管理体制的建构较为成熟，其政府规制的先进经验对我国在PPP模式下加快建设公用基础设施有极大的借鉴价值。设置独立综合的政府组织机构，强化立法为先的意识，放宽市场准入条件，营造市场竞争的环境，使政府监管和市场机制相互交叉、相互补充。这是我国构建完善的基于PPP模式的农村基础设施政府监管体制的思路和出发点。