第一节 中国特色社会主义协商民主的基本问题

中国特色协商民主实践已经大大地走在了理论研究的前面，学者们在关注研究协商民主实践的同时，也在不断加强中国特色协商民主理论层面的研究，努力推动实践和理论研究的双向互动以及互相促进。

一、中国特色社会主义协商民主的内涵

关于协商民主的内涵，中西方学者从一般意义上对其概括较多。西方学者对协商民主的概念主要从三个方面来界定：作为政府形式的协商民主，作为治理形式的协商民主和作为决策形式的协商民主。国内学者对协商民主的定义则更多地从决策形式上来理解。当然，一般意义上的概括为理解中国特色协商民主的内涵提供了参考价值，但中国特色协商民主内涵的界定应结合协商民主在中国发展的历史实践，并基于中国历史发展和文化特征而有针对性地予以概括和总结。

党的十八届三中全会对中国特色协商民主进行了这样的表述：协商民主就是在党的领导下，以经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前与决策实施之中。这是官方对协商民主概念的界定，这一界定结合了我国在协商民主实践中积累的丰富经验以及现有协商民主理论研究，较为科学、完整，可以从以下几个方面来理解和把握：

第一，中国特色协商民主的政治前提是党的领导。党的领导是中国特色协商民主的政治前提，这一前提是中国国情以及历史发展的实践所决定的。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是在近代中国社会发展过程中历史地形成的，中国共产党的领导是在“历史的合力”推动下形成的。

西方一些学者提出质疑：在中国共产党领导下，“中国式民主”是否可能实现？产生这一疑问的前提是在一些西方学者眼里，只有竞争性选举才是真正的民主。但西方的第三波民主化经验已经表明，民主不等于善治，将民主等同于选举，这是一种误解。拉里·戴蒙德不无遗憾地指出：“现在的问题不是民主国家集体死亡，而是许多国家民主被逐步地空洞化了，只剩下一个多党选举的外壳。”而在中国，早在2006年中共中央5号文件中就提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，习近平总书记也一再强调选举和协商“这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的”。由此可见，中国并不排斥竞争性选举，反对的只是以政党轮替为标志的竞争性选举。同时，中国共产党积极促进中国特色协商民主的发展，以治理体系现代化驱动中国民主化进程。中国的国情和历史进程决定了中国的民主化进程与西欧或者其他地区不同，中国的民主化不是先解决权力来源的民主化，再解决权力运行的民主化。中国共产党权力来源的合法性是由历史和现实决定的，中国的民主化进程在中国共产党领导下，充分发挥后发优势，同步推进协商民主和选举民主的发展。

第二，中国特色协商民主的形式是在全社会广泛协商。在全社会广泛协商体现了中国特色协商民主的广度。全社会广泛协商不仅包括政治共同体内部的政治协商，如立法协商、行政协商、参政协商等，还包括国家与社会、政府与民众以及社会民众之间的社会协商。政治协商是政治共同体内部就国家和地方经济社会发展的重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题而展开的协商，协商的内容不仅是政治问题，也包括经济社会发展中的具体问题。但这只是政治共同体内部的协商，具有间接民主的性质。社会协商则是由社会民众直接参与的协商，具有直接民主的性质。社会协商具有广泛多层次的特点，社会民众既可以通过各种途径和形式与政府相关部门或其他社会民众协商，也可以通过参加各种团体、自治性组织然后推选代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行协商对话。政治协商和社会协商构成我国协商民主体系内的两大类型，这两大类型的协商民主，从协商主体上来看，涵盖了我国各阶层的广大民众；从协商内容上来看，涵盖了我国社会生活方方面面的问题。

第三，中国特色协商民主遵循的基本原则是坚持协商于决策之前与决策实施之中。协商有“真协商”和“假协商”之分。在决策之后或者决策表决时才协商，大多数带有“顺便通知你”的意思，并不是真正的协商民主；又或者在协商的过程中操纵民意，走过场，也是“假协商”。“真协商”要协商于决策之前和决策实施之中。决策之前协商，就是根据协商议题的大小或重要程度，提前将协商议题告知相关民众，经过大家广泛协商，达成一致意见后再做出决策。决策实施之中的协商，就是在决策运行中也要不断听取各方意见，接受大家的监督，并根据大家的意见修改和完善决策。无论是决策之前的协商还是决策实施之中的协商，都必须充分发扬民主，不能操纵民意，否则就变成了“假协商”。

二、中国特色协商民主的理论基础和文化基础

协商民主理论研究虽然最早于20世纪中叶兴起于西方，中国学者于21世纪初将其引进介绍到国内，但中国特色协商民主理论和实践绝不是照抄照搬外国，而是有其深厚的理论基础、文化基础。

（一）理论基础

1．马克思主义的民主理论

协商民主作为国家政治制度建设内容之一，是以马克思主义关于民主是一种国家制度和国家形态思想为基础的。马克思主义认为，作为一种国家制度的民主制，其核心就在于人民是国家的主人。马克思说：“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民；在民主制度中则是人民的国家制度。民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。”“民主制独有的特点是：国家制度在这里毕竟只是人民的一个定在环节，政治制度本身并不构成国家。”由此可以看出，民主制作为一种国家制度，是人民主权和人民意志在社会公共权力和公共事务方面的实现形式，体现了人民在国家政治生活中当家做主的地位和自我决策的权利。

中国协商民主制度的形成经历了一个长期发展的过程。1949年中华人民共和国成立初期，人民政协代行人民代表大会职权，地位举足轻重。1954年第一届全国人民代表大会召开后，政协作为党派协商机关，继续在国家政治生活中发挥作用。十一届三中全会后，政协的地位和作用进一步得到肯定和提升。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度的意见》中明确提出：中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是中华人民共和国的一项基本的政治制度，是具有中国特色的政党制度。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中进一步指出，人民政协是“我国政治体制的重要组成部分”。2012年党的十八大报告中明确提出“健全社会主义协商民主制度”，不仅提出要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用”，而且提出要推进“协商民主广泛多层制度化发展”，将协商民主贯彻到包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织等各个领域，并逐渐形成制度化。作为国家制度建设的中国协商民主，一方面是在马克思主义民主制度理论基础上生长出来的，另一方面也启示我们不断从国家制度层面加强协商民主建设，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。

协商民主作为一种人民有序参与政治的民主实现形式，是以马克思主义人民主权思想为基础的。马克思主义经典作家在很多时候是把民主当作“人民的权利”来认识的。列宁指出：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”民主就是“人民当家做主”，人民拥有管理国家和社会事物的权利，没有人民的政治参与，就没有民主政治。作为人民当家做主的社会主义国家，我国的人民代表大会制度以及中国共产党领导下的多党合作和政治协商会议则是人民政治参与的途径和形式。人民代表大会制度即人民通过投票选举行使国家权力，即选举民主。中国共产党领导下的多党合作和政治协商会议是中国共产党和各民主党派、无党派人士、社会各民族各界代表进行政协协商，实现公民有序参与政治的民主形式。政协协商民主主体代表广泛，坚持协商于决策之前和决策实施之中，既听取多数人的意见和建议，又吸纳少数人的合理主张，在讨论协商过程中消除分歧、增进共识，使人民民主得到切实保障。

2．马克思主义的统一战线理论

作为科学社会主义的创始人，马克思、恩格斯提出无产阶级必须解放全人类，才能最后解放自己，而无产阶级要解放全人类，就必须建立起广泛的统一战线。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出，“共产党人到处都支持一切反对现存的社会制度和政治制度的革命运动”“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”“全世界无产者联合起来”。早在新民主主义革命时期，毛泽东就将统一战线作为新民主主义革命取得胜利的三大法宝之一，并在革命的不同时期建立了不同形式的统一战线，进而团结一切可以团结的力量，取得了新民主主义革命的胜利，建立了中华人民共和国。而无论是统一战线的建立还是统一战线在发挥凝聚人心、汇聚力量，调动一切积极因素为某一特定政治目标而奋斗时，都离不开协商民主，协商民主是统一战线的工作方式和方法。

（二）文化基础

中华优秀传统文化的滋养是中国特色协商民主自然的、内在的文化渊源。和合共生、天下为公、民为邦本、兼听纳谏等优秀政治文化中都蕴涵着协商民主的文化基因。

1．“和合共生”的圆融境界

中华优秀传统文化的一个核心概念即“和合”思想。“和”不是一团和气，没有差异，没有矛盾，相反，“和”是在承认差异性基础上的统一。周太公史伯提出“和实生物，同则不继”，孔子提出“君子和而不同，小人同而不和”，都说明了“和”与“同”不同，“和”是在差异性中追求统一，求同存异。而“合”的原意是器皿闭合，引申为两物相合、彼此融洽。“合”不是不同事物之间的生硬结合，而是不同事物之间能够相互协调、相互配合。“和合”思想的政治意义就是对广泛征求的各种不同意见予以理性权衡，求同存异，以期形成一种更具包容性和普遍性的政治共识。协商民主就是在尊重广大人民群众不同具体利益基础上，通过沟通、交流、讨论、辩论，经过理性思考，彼此妥协以形成共识的过程。这一过程首先是在尊重人民群众不同意见基础上的协商，没有差异没有矛盾，就没有发展，这就是“和”文化基因在协商民主中的体现。经过一番讨论、辩论、理性思考，彼此妥协，最终达成共识并形成决策方案，这实际上就是“合”的过程，即彼此尊重，找到双方利益的最大公约数，形成共识，解决问题。

2．“天下为公”的整体观念

“大道之行也，天下为公”是中国儒家思想追求的理想政治状态。“天下为公”的理想追求体现了儒家强调道义原则优先于功利考量，尊崇“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的“公义”和“重整体”精神。这种“重义轻利”“崇公黜私”的文化基因是协商民主中的重要元素。协商民主一方面尊重和包容个体的不同意见和建议，但同时要求不同个体必须具备社会责任感，维护社会公共利益，因为能够协商的议题都是公共性的议题。一旦涉及公共利益，在协商过程中，参与协商的各方主体要理性思考，在保全自身合法利益的前提下，也要能够妥协或让渡自身利益，从公共事务大局去考虑和解决问题。

3．“民为邦本”的民本思想

“民本”是中国传统优秀政治文化的重要概念之一。关于“民本”思想的论述不在少数，《尚书》有“民为邦本，本固邦宁”之训，孟子有“民为贵，君为轻”之论，荀卿有“民水君舟”之喻，黄宗羲有“天下为主君为客”之议。“民本”思想肯定了民众在政治生活中的主体地位和决定作用，在限制君权、尊重民意、维护稳定等方面起到了积极作用。“民本”思想必然要求执政者能够知民意、体民情，必然要和人民大众有一定程度的沟通交流。协商民主的具体手段就是协商主体之间通过沟通、交流、讨论，在互相了解和理解的基础上，寻找到民意的最大公约数，从而实现科学决策。“民本”思想是协商民主的道义动力和实践支撑。

4．“兼听纳谏”的包容精神

中国传统优秀政治文化中有“兼听纳谏”的传统。比如作为臣僚有“匡正君非，谏诤得失”的职责，即对君主的错误要有规劝、批评的义务，而作为君主要“兼听明辨”，即集思广益、虚怀若谷。尧时收集百姓建议的谤木，西周时让百姓用来陈述自己不幸的肺石，汉朝设立的吸纳百姓建议和意见的公车署机构等，都是君主“兼听纳谏”的重要渠道。协商民主的一个鲜明特色就是通过设置多种平台和渠道吸纳不同的意见，如当前政协的委员进社区形式、委员接访群众形式、网络协商形式，基层协商民主的民主恳谈会、公民评议会、社区议事会等都是协商民主“兼听纳谏”的重要渠道，而通过吸纳各方建议和意见，可以化解矛盾、消除分歧，促进问题解决和实现科学决策。

三、协商民主相关概念界定

（一）协商民主与政治协商、民主协商

协商民主与政治协商、民主协商的内涵和侧重点不同，但三者之间又有紧密的联系。

协商民主的概念最早起源于西方，是西方学者在对自由民主进行反思的基础上提出的一种民主实现形式，是对自由民主的矫正和超越。协商民主强调自由平等的公民，通过对话、讨论、辩论、审议等过程，最终达成共识，形成合法决策的民主形式。中国的协商民主虽然借用了西方的协商民主的概念，但其内涵和西方的协商民主不同，而且在实践上也早于西方。从新民主主义革命时期的“三三制”，到中华人民共和国成立后的政治协商会议，再到2007年《中国的政党制度》白皮书提出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”，以及党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”“推进协商民主广泛多层制度化发展”可以看出，协商民主是一种民主形式，是与竞争性选举民主相对应的，以对话、讨论、辩论为过程的民主形式和民主制度。

政治协商的概念最早来源于1946年国民党政府在重庆主持召开的政治协商会议，主要讨论政治民主化和军队国家化问题。但政治协商会议结束后，蒋介石很快就背信弃义，撕毁了停战协定和政协协议，发动了逆民主潮流的内战。1949年9月召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议，借用了国民党政府的政治协商的概念，但与国民党的“假协商、真内战”不同，中国人民政治协商会议的政治协商是指中国共产党和各民主党派、无党派人士以及各族各界代表人士就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商，以及就决策执行过程中的重要问题进行协商。政治协商是中国人民政治协商会议的三大职能之一，它重在强调协商内容的政治性。

民主协商概念出现较早，用得比较广泛。早在抗日战争时期，中国共产党通过充分发扬民主，与党外人士协商，按“三三制”原则建立各级政权组织。中华人民共和国成立以后，中国共产党召开的政治协商会议，都始终坚持民主协商原则，与各民主党派就国家和地方重大政治问题进行协商，充分发扬民主。民主协商重在“民主”二字，强调民主，与专制独裁相对应。

政治协商是协商民主的一种表现形式，但不等同于协商民主。它们的区别在于：第一，主体不同。政治协商的主体是中国共产党与各民主党派、无党派代表人士、社会各族各界代表人士，协商双方具有高层次性的特点。协商民主的主体则涵盖面广泛，包括社会不同领域、不同阶层的广大群众。第二，渠道不同。政治协商主要是中国共产党和其他民主党派的政党协商，以及依托人民政协渠道同各党派团体和各族各界代表人士的协商。协商民主渠道则多样化，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等。第三，协商内容不同。政治协商主要是对涉及中央和地方的大政方针问题进行协商，而协商民主的内容则更加广泛，不仅涉及国家的大政方针，还包括有关公共利益和人民群众切身利益的具体问题。

协商民主与民主协商互相包含。协商民主中包含了民主协商的因素，协商民主强调以协商的形式发扬民主，协商必须是“真协商”，这就需要在协商过程中充分发扬民主，坚持民主协商。而协商民主又是民主协商的具体表现，协商民主是民主协商在形式方面的具体体现，是民主协商发展的必然结果。

由此可见，协商民主、政治协商、民主协商三个概念的区别主要在于侧重点不同，协商民主重在强调民主形式和民主制度，政治协商重在强调协商内容的政治性，民主协商侧重于发扬民主。

（二）协商民主与选举民主

协商民主和选举民主是我国社会主义民主的两种重要形式。这两种民主形式各有自己的优势，又各有自身的局限性，两者相互补充、相互支撑。

选举民主即通过“选举”这样一种形式，实现权力的委托和授受，如党和国家领导人的选举、地方各级政府领导的选举、基层干部和自治组织领导的选举等。选举民主是我国政治生活的基础。选举民主的优点在于人人都有一票，人人都可以公开投票选举自己心目中的候选人，体现了民主的基本精神和普遍要求。我国在长期的选举民主实践中，创造出了“海选”“共推公选”“两票制”等新的形式，进一步提升了民主程度。但选举民主实行少数服从多数的原则，这必然导致少数人的权益得不到保护，投票结果无法保证能够满足公共利益。而且，公民在投票后不能继续参与决策，尤其是与自身利益密切相关的民生问题也不能参与决策等，这是西方学者研究协商民主的根源。

中国的协商民主先于选举民主产生，并不是以选举民主的补充形式出现的，有自己长期的实践经验。协商民主的优势在于它最广泛地、最大限度地把人民团结起来，把人民的意愿包容进来。诚如习近平总书记所说的，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。但协商民主如果缺少公开透明的程序和制度，搞暗箱操作，就会为专制独裁所利用，因此党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，党的十八届三中全会强调“推进协商民主广泛多层制度化建设”。

作为社会主义民主的两种重要形式，选举民主和协商民主相互补充、相互支撑。选举民主中有民主协商的环节，解决了“少数票”的问题，避免了投票造成的不民主和矛盾；协商民主中有投票环节，可以了解和考察协商达成共识的程度，促进协商民主有效进行。当前我国的人民代表大会制度和中国人民政治协商会议就是分别与选举民主和协商民主相对应的制度设计，较好地体现了社会主义民主的精神实质和基本要求。

四、中西方协商民主理论的异同

20世纪80年代，为了应对社会多元文化的挑战，西方学术界逐渐兴起了协商民主理论研究。此后，国内学者以敏锐的学术洞察力，及时地将其引介到国内，并结合中国国情以及中国协商民主的具体实践，经过近20年的理论研究，形成了中国特色协商民主理论。那么中国特色协商民主理论与西方协商民主理论是什么关系，如何处理这种关系呢？

（一）中西方协商民主理论的共性

中西方协商民主理论的关系可谓是同构而异质。所谓“同构”，就是二者在基本理念、方法和元素等方面有其共通的地方，主要表现在：

（1）多元平等主体的实质性参与。中西方协商民主理论都提倡协商主体多元化，协商就是多元主体间的互动过程，不同主体之间力量上有差异，但在政治上、法律上的地位是平等的。

（2）以对话、讨论、辩论、说理为基本手段。中西方协商民主都是以公开、平等的说理、协商为基本手段，重视协商讨论，而非强制、独断。

（3）坚持妥协包容、协商一致的原则。中西方协商民主都强调协商过程中的妥协和包容，通过讨论和容纳不同意见或相互之间的妥协退让，使少数人的意见得到了尊重。

（4）以寻求公共利益的最大公约数为目标。中西方协商民主都强调公民对于公共利益的责任，价值诉求都在于化解分歧、消除误会、达成共识。

从中西方协商民主的共性可以看出，协商民主使多元主体通过公开平等的讨论、协商，从而实现个体不同偏好的聚合与兼顾，最终实现公共利益最大化，进而赋予立法和决策在公共合意基础上的合法性。协商民主是现代民主政治的发展方向之一。

（二）中西方协商民主理论的差异

中西方协商民主理论虽然在形态上同属民主范式，在机理上存在共同点，但由于国情和协商民主的实践不同，中西方协商民主理论存在着本质性的差异。

1．生成逻辑不同

20世纪中叶在西方兴起的协商民主理论研究源于西方学术界对代议制民主的局限性的反思和价值观念日益多元的文化背景而提出的一种新的民主范式。西方的代议制民主的局限性体现在公民权利只有在选举过程中才能体现，而且即使在选举过程中，由于实行多数决定原则，少数人的合法权利也可以被合法地否决。获得选举多数票的政党或政治精英，在对公共事务进行决策时，可以合法地根据自己的意志将大多数公民大众排除在决策过程之外。这必然导致公民对于选举投票的热情不高，对政治参与漠不关心。除此之外，西方社会的文化多元主义还带来长期的族群、文化、宗教的冲突和对立，这种冲突和对立已经是超出利益冲突之上的原则与观念的冲突，必然造成西方社会的政治文化困境以及政治共同体的分裂。选举民主的局限和多元文化的困境，使得西方学者努力寻求合理的解决路径，协商民主应运而生。

如果说西方协商民主理论是为了弥补现代选举民主的不足而产生的，那么中国的协商民主实践则是在继承中国优秀的传统政治文化的基础上，植根于中国经济、政治、文化的实际，早早地产生于新民主主义革命时期。从20世纪40年代我党探索创建的“三三制”民主政权，到1949年与各民主党派协商建立中华人民共和国，再到改革开放以来中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度的形成和不断完善，直至党的十八大明确提出推进协商民主广泛、多层、制度化发展，我国的协商民主经历了一个萌芽、形成、发展和不断完善的成长过程。

中西方协商民主理论生成逻辑的不同，决定了西方协商民主是对选举民主的补充和完善，是以选举民主为主、协商民主为辅的民主体系。而我国的协商民主和选举民主相得益彰，二者你中有我，我中有你，相互补充、相辅相成。

2．协商的本质不同

西方协商民主尤其是政治协商，其实质是不同政党及其背后利益集团之间权力的较量和利益分配的博弈过程。当前全世界政治制度基本以政党政治为主，西方的两党制和多党制民主政治实践的本质是政党利益的竞争和分配。西方协商制度仅仅是为了应对代议制民主的困境，而不是国家的基本政治制度设计，因此协商民主制度只是对资本主义政治博弈内耗的一种修补。

相比之下，我国社会主义协商民主则是建立在广大人民群众根本利益一致基础之上的，其本质内容是保证人民群众当家做主的权利贯穿于社会政治生活的方方面面，进一步推进有序的政治参与。

（三）中西方协商民主价值上的交流互鉴

无论是西方的协商民主还是中国特色的协商民主，尽管同构而异质，但都是人类对民主政治的进一步探索和追求，而且“中西在当下历史节点上面临着相似的历史命题和时代旨趣，使两者的对话和沟通成为可能和必然”。因此，在中西方协商民主关系的处理上，一方面我们不能固步自封、自说自话，要学习和借鉴西方协商民主理论中的合理元素。比如，“西方协商民主所强调和要求的平等、理性、审慎、宽容、开放的公民意识，对于提高我国的相应实践也有一定的参考和借鉴意义”。另一方面，要理论联系实际，建立中国特色的协商民主理论。国外的协商民主理论研究虽然早于中国，但我们的协商民主实践却历史悠久，经验丰富，如人民政协的协商民主经验对于我国其他领域的协商民主实践起到了榜样和引领作用，因此我们要在参照国外协商民主理论的基础上，把重心放在对我们自己的实践经验的探索和研究上，形成具有中国气派的协商民主理论。