1.2　问题缘起

国际海洋治理成为共识，中国全面实施海洋综合管理，南海不断强化海洋行政管理，海洋管理活动深入发展，和中国海洋价值观的相对滞后形成鲜明对比，在海岛管控和开发上尤为明显。中国南海海岛行政管理价值观和海洋实践活动之间存在矛盾，主要表现为三个层次：一是错误的海岛行政价值观无法科学指导南海海洋权益维护的历史教训；二是滞后的海岛行政价值观无法有效满足南海海洋权益维护和海洋资源开发的现实需求；三是前瞻性不足的海岛行政价值观无法有效满足南海海洋资源开发的未来需求。

1.2.1　南海海岛行政价值观的历史错误

中国南海海岛行政价值观体现在海洋价值观里。中国古代、近现代社会海洋价值观较为消极，海洋行政价值观、海岛行政价值观根本无从谈起。中国古代、近现代海洋价值观存在的历史教训主要有以下几个方面。

一是海洋认知有限造成海洋行政管理匮乏。我国对海洋的认知可以通过对海的释义进行佐证，“海者，晦也，言其晦暗无知”“四海，远於四荒，晦暝无形，不可教诲，故云四海也”，说明我国古代先民对海洋的认知有限，充满着恐惧，无所作为。海是一个方向的代名词，“四海犹四方”，海是天下的尽头，晦暗无知的空间，表明了由于缺乏航海能力，先民面对茫茫大海，唯有望洋兴叹而不得知其详，更不了解大海之外另有新大陆，所以便将它视为天下的尽头。在这种有限认知的引导下，政府在海洋上无所作为，没有推进和实施行政管理。“郑和下西洋”是透视我国古代海洋价值观的极好例证，“赏赐”“和番”“示中国富强”等目的虽然客观上有宣示“海洋权益”的成分，但是这种宣示并没有转化为武力、占有等实际行动，充分说明了其海洋价值观的局限性。这种局限性同样致使强大的明王朝也没有有效开展海洋行政管理。

二是海洋资源开发的机会收益较少致使政府忽视了海洋管理的价值。机会收益是由于失去或放弃某个收入才能够取得的某种收入或收益。人类在陆地上开展实践活动的收益要远远高于海洋。从成本的角度进行考察，在海洋上从事经济活动的成本要高于在陆地上。海洋是地球上最广阔的水体的总称，不适合人类的居住和活动，限制了人类实践活动的深度、速度和广度，在海上开展实践活动的可变资本和不变资本的投入和耗费相比陆地都要高出很多。从收益的角度进行考察，新中国成立之前，人类对海洋勘探认知不够，海洋价值主要体现在“兴鱼盐之利，通舟楫之便”等粗浅方面，因此，南海海洋价值主要体现在简单资源和交通两个方面，人类对海洋资源勘探的局限性也影响了政府的海洋行政行为。

三是海岛无用论导致海岛行政管理流于形式。《禹贡》《山海经》等古代文献有“岛夷”“东海”“南海”以及海洋生物资源等内容的描述，夏、商、周的相关历史也有“海盐”“海战”等内容的记载，但海岛进入中国政府视野可以从秦始皇开始考证。秦始皇晚年迷恋长生不死之术，笃信命数，听闻海上蓬莱、方丈、瀛洲三岛有“不死之药”，服后便可“长生不老”，遂射杀大鱼，派徐福等乘船寻岛。其后历朝历代政府对于海岛多为被动管理，在军事、民众迁移等形势逼迫下开展秩序维持，在岛屿主动归属的情况下设置管辖机构。甚至资本主义已经萌芽的明王朝，朱元璋还下令“寸板不许下海”“禁海”，表明政府无力、不愿开展海洋行政管理活动。清朝年间，在海洋管理流于形式的背景下，海岛无用论根深蒂固于统治阶层内部。康熙年间，不少朝廷官员、封建大吏认为台湾“孤悬海外，易薮贼，欲弃之，专守澎湖”。近现代的中国，大陆惨遭美、英、法、德、俄、日等帝国主义大国的轮番凌辱，何谈“孤悬海外”的岛屿？新中国成立之前，在海洋、海岛无用论的影响下，开展了形式上的海岛行政管理活动，但没有真正发挥海岛的价值。

1.2.2　南海海岛行政价值观的现实需求

南海海洋权益维护为南海海岛行政提出了时代要求。新中国成立后，通过《开罗宣言》和《波茨坦公告》及其他国际文件明确规定把被日本窃取的中国领土归还中国，1951年中国政府在《关于美、英对日和约草案及旧金山会议的声明》中指出：“西沙群岛和南沙群岛的主权和整个东沙群岛、中沙群岛一样，自古以来，为中国领土”，并得到包括越南政府在内的不少国家政府和国际会议决议的公开承认。20世纪六七十年代，中国南海发现了丰富的油气资源，此后又发现了南海蕴藏着数量可观、价值连城的“可燃冰”，立即引起了菲律宾及越南武力侵占南海诸岛屿，并先后引发了一系列重大的海洋冲突事件。1974年中越西沙海战，1988年中越南沙海战，中国被迫开展自卫反击战，维护中国南海诸岛权益。2012年开始的中菲黄岩岛之争，双方展开了长久的对峙，后来演变成一场无果而终的菲律宾南海仲裁案闹剧。

中国南海实施海洋行政能够在海上贸易通道、海洋资源开发、海洋权益维护等方面发挥重要作用。当前中国南海问题聚焦在海洋权益争夺上，只有有效维护了南海海洋权益，才能够在此基础上保证海上贸易通道的顺畅和海洋资源的可持续开发。西沙海战、南沙海战发生在积贫积弱的历史节点，不会形成以强欺弱的国际影响。随着中国崛起为世界强国，军事战争介入南海海洋权益争夺会坐实“中国威胁论”，因此需要行政管理力量作为南海海洋权益维护的先锋，化解军事冲突引发的不良后果。

1.2.3　南海海岛行政价值观的未来需求

南海生态环境修复、海上交通通道畅通、海洋资源可持续开发、海洋治理等对南海海岛行政管理提出了历史使命。南海海岛行政价值观属于抽象的观念范畴，能够客观认识海岛行政实践活动，能够推动海岛管理创新。马克思在《资本论》中讲道：“最蹩脚的建筑师比最灵巧的蜜蜂高明的地方是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。劳动过程结束时的结果，在这个过程开始时就已经在劳动者的表象中存在的，即已经观念地存在着。它不仅使自然物发生形式变化，同时他还在自然物中实现自己的目的。这个目的是他所知道的，是作为规律决定着他的活动方式和方法的，它必须使他的意志服从这个目的。”人在观念上掌握外部世界有两种基本方式：一种是理论观念方式，另一种是实践观念方式。理论观念的目标是认识真理，实践观念的目标是直接指导实践。南海海岛行政管理未来发展需要相应的价值观在理论观念和实践观念上不断开拓创新，为海岛实践提供理论指导和创新驱动。

南海海岛行政价值观形成的理论观念能够有助于正确认识南海海洋实践的规律，能够规范海洋管理行为，在南海生态环境修复、海上交通通道畅通等方面遵循海洋发展的客观规律。理论观念属于“实然观念”，追求对象“本来如此”，南海海岛行政价值观的正确认知是开展生态环境修复、海上交通通道畅通、海洋资源可持续开发等实践活动的基础。目前，海洋价值观仍然停留在海洋自然属性的现象认知层面，具体表现为“兴鱼盐之利，通舟楫之便”及其衍生出来的新的价值认知，海洋实践活动领域仍然停留海洋自然资源的无序开发和航运通道的霸权维持。海岛行政价值观深受认知实践的影响，未来需要突破海洋的感性认知，从理性认知的角度不断创新海洋价值认知，丰富人类海洋价值认知体系。

南海海岛行政价值观形成的实践观念能够为海洋资源可持续开发、海洋治理等提供行动纲领。实践观念属于“应然观念”，追求对象“应该如此”。实践观念以方针、政策、路线、纲领、战略策略、计划方案、设计蓝图、模拟图形等形式出现，本质上仍然属于精神领域对世界的掌握方式。2017年10月，习近平总书记在中国共产党十九大报告中提出“构建人类命运共同体”，大气磅礴地提出了人类发展的命题，海洋是“人类生命支持系统的重要组成部分”“人类的共同继承财产”“人类可持续发展的基础和宝贵财富”，成为构建人类命运共同体的重要组成部分。“构建人类命运共同体”“海洋是人类生命支持系统的重要组成部分”等实践观念创造出在现实中既不是现成存在也不会自然而然地形成的、具有符合人需要的形式和规定性的新客体，即体现人的内在尺度和海岛的外在尺度相统一的理想化形态。南海海岛行政管理实践需要在“构建人类命运共同体”的科学认知下，通过理论观念为南海海岛行政提供科学定位，通过实践观念为南海海岛行政提供明确方向。