第一节　诸边性质

诸边贸易协议（Plurilateral Trade Agreement）是世界贸易组织中的特殊协议，与多边贸易协议相对应，有其独有的特点。由于约束对象的特殊性质，《政府采购协议》至今仍是世界贸易组织中的一项诸边贸易协议，有其特殊性。

一、诸边性质

关贸总协定“东京回合”共达成9个诸边协议，包括海关估价、补贴与反补贴、技术性贸易壁垒、反倾销、进口许可证程序、政府采购、民用航空器、牛肉和奶制品。第八轮“乌拉圭回合”谈判结束时，上述9个协议中的5个经过修订或补充被纳入“一揽子协议”成为多边贸易协议，余下4个协议虽然经过修改补充，其“诸边”的性质仍旧未变，也被共同纳入世界贸易组织协议框架下，成为特殊协议。

作为诸边贸易协议，《政府采购协议》属于世界贸易组织管理对象范围，但并非强制接受的“一揽子协议”，尚未纳入多边权利与义务的法律框架中。相对于多边贸易协议来说，《政府采购协议》不是所有世界贸易组织成员必须加入的协议，其内容和规则只适用于加入的成员方。因此，《政府采购协议》的诸边性质最终造成了协议参加方数量的有限性和适用范围的局限性。具体而言，《政府采购协议》在世界贸易组织协议框架中的特殊性主要表现在加入原则、协议效力和法律地位三方面。

（一）自愿加入原则

无论是关贸总协定还是世界贸易组织，都将《政府采购协议》作为自愿加入的协议，符合加入条件的成员方都有权自主选择加入或者不加入。但是关贸总协定和世界贸易组织对加入《政府采购协议》的资格要求不同，关贸总协定对加入该协议的条件定得比较宽泛，不管是否为关贸总协定的缔约方，任何政府只要愿意执行《政府采购协议》的各项条件，有效实施协议的权利和义务就可以成为关贸总协定《政府采购协议》的参加方。也就是说，关贸总协定《政府采购协议》的加入范围不但放宽到准备加入关贸总协定的各国政府，甚至包括没有成为关贸总协定缔约方的政府。在世界贸易组织建立后，对加入《政府采购协议》的资格条件提出了限定，只有关贸总协定缔约方和世界贸易组织正式成员方可申请加入世界贸易组织《政府采购协议》。

（二）仅对参加方发生效力

诸边贸易协议是在《建立世界贸易组织协定》的规范下，参照世界贸易组织的宗旨、原则达成的某个领域的国际规范，协议中的各项条款更加深入和具体，要求更加严格。世界贸易组织成员只有承诺实施各项条款规定，与其他各参加方达成一致，才能成为诸边贸易协议的参加方。而诸边贸易协议也只对协议参加方有效，实行“付费上车”的制度供给模式，参加方共同承担协议运行的成本，分享相互开放市场所带来的收益，用“承担义务—享受权利”的限定排除了其他成员方“免费搭车”。对于那些未接受诸边贸易协议的世界贸易组织成员而言，诸边贸易协议对它们没有增加任何义务，不产生任何约束和影响，也没有增加任何权利，不能享受参加方之间相互给予的优惠政策和市场开放收益。

《政府采购协议》严格执行诸边协议这种“付费上车”的制度供给模式，只对参加方发生效力，参加方之间相互开放政府采购市场。如《政府采购协议》参加方包括其采购实体应向政府采购市场中其他参加方的货物、服务和供应商提供非歧视待遇，参加方之间相互给予的这些待遇不会扩散到其他世界贸易组织成员中。换句话说，要想享受他国政府采购市场开放的好处，必须先成为承担《政府采购协议》义务的参加方。

（三）相对独立的法律地位

从法律地位上看，《政府采购协议》在最初形成时，具有构成国际条约的基本条件：它有独立的组织机构，独特的争端解决机制和最后条款。政府采购委员会是负责《政府采购协议》执行和管理的机构，具有相对独立的法律地位。按照《建立世界贸易组织协定》规定：“各诸边协议的内设机构行使协议赋予它们的职权，并在世界贸易组织机构框架内运作”，即政府采购委员会运作是相对独立自主的，其权利由《政府采购协议》赋予。这一点与世界贸易组织对多边贸易协议的管理稍有不同，多边贸易协议的货物、服务贸易、知识产权理事会应在总理事会指导下进行工作，职责也是由《建立世界贸易组织协定》规定的。《政府采购协议》还设有争端解决机制，在适用范围和交叉报复等方面有其特殊规定。而最后条款包括加入、退出以及对条款的修改程序等。

在关贸总协定时期，《政府采购协议》的独立性较为明显。除允许关贸总协定缔约方加入外，也允许非关贸总协定缔约方加入。因此，可以认为《政府采购协议》是独立于关贸总协定的国际协议。而世界贸易组织时期，则只有关贸总协定缔约方和世界贸易组织成员方可加入协议。因此，从总体发展趋势上看，世界贸易组织框架下的《政府采购协议》独立性被淡化，必须在世界贸易组织的体系内运作，接受总理事会的管理，需要定期将其活动通知总理事会。所以，诸边协议与世界贸易组织之间的关系比关贸总协定时期更为密切，其组织与运作机制实际上已纳入了世界贸易组织体系。

二、成员问题

虽然《政府采购协议》的“诸边性质”赋予了世界贸易组织成员加入协议的自主性和灵活性，但随之而来的就是《政府采购协议》成员有限的问题。

（一）基本情况

截至目前，《政府采购协议》由19个参加方组成。如表2-1所示(1)，虽然欧盟是采购协议的一个参加方，但欧盟及其28个成员方都受到协议的管辖，因此，《政府采购协议》实际涵盖了47个世界贸易组织成员。

目前，阿尔巴尼亚、澳大利亚、中国、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯斯坦共和国、阿曼、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦和前南斯拉夫马其顿共和国10个世界贸易组织成员正在加入《政府采购协议》的进程中。阿富汗、哈萨克斯坦、蒙古、沙特阿拉伯和塞舌尔5个世界贸易组织成员在各自加入世界贸易组织议定书中已经承诺启动加入《政府采购协议》。

阿富汗、阿尔巴尼亚、阿根廷、澳大利亚、巴林、巴西、喀麦隆、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、格鲁吉亚、印度、印度尼西亚、约旦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦共和国、马来西亚、蒙古、阿曼、巴拿马、巴基斯坦、俄罗斯联邦、沙特阿拉伯、塞舌尔、斯里兰卡、塔吉克斯坦、泰国、前南斯拉夫马其顿共和国、土耳其和越南31个世界贸易组织成员拥有政府采购委员会观察员地位。此外，国际货币基金组织、经济合作与发展组织、联合国贸易和发展会议、国际贸易中心4个国际组织也拥有观察员地位。(2)

（二）成员有限

《政府采购协议》成员问题主要表现为参加方的数量有限。

1. 成员总数有限

从世界贸易组织整体角度而言，《政府采购协议》所涵盖的47个世界贸易组织成员约占164个成员总数的28.7%，所占的比重较小，体现出《政府采购协议》成员总数的有限性。

诸边协议遵循“自愿加入”原则，导致世界贸易组织成员加入《政府采购协议》进程缓慢，长时间处于停滞状态。如表2-1所示，美国、加拿大、欧共体及其成员方、韩国和新加坡等27个世界贸易组织成员于1996年《政府采购协议》生效时或稍后加入协议，成为《政府采购协议》的主力军。随着欧盟的扩大，塞浦路斯、保加利亚和克罗地亚等13个国家分别于2004年、2007年和2013年因成为欧盟成员方而加入《政府采购协议》。经过长时间的空白期，近年来才有少数世界贸易组织成员加入《政府采购协议》。从加入进程来看，参加方加入《政府采购协议》主要集中在世界贸易组织《政府采购协议》生效时期。其后，很多参加方往往不是自主选择加入《政府采购协议》，更多的是现有参加方对其施压后的一种被动行为，要么是协议参加方与加入世界贸易组织申请国谈判达成的条件，要求其在加入世界贸易组织议定书中承诺启动加入《政府采购协议》，要么是欧盟委员会对加入欧盟申请国附加的条件。(3)总体而言，加入《政府采购协议》的参加方数量非常有限。因此，《政府采购协议》及其参加方面临的重要挑战之一，就是推动更多世界贸易组织成员加入。

2. 发展中成员有限

从国际组织来看，无论联合国还是世界贸易组织，都没有明确提出过“发展中国家”的概念，并在法律上予以确定。只有联合国制定了衡量“最不发达国家”的经济和社会标准，并发布了“最不发达国家名单”。判断是否属于发展中国家除参考非成员方运用的客观标准之外，至少应得到相关国家的自我认定，同时还有集团内部其他成员的认可。(4)在世界贸易组织谈判和协议执行中，主要由每个世界贸易组织成员自行申报确立发展中国家的地位，并由该国与受该决定影响的成员方协商确定。在《政府采购协议》有限的参加方中，主要是经济发达的国家或地区，发展中国家寥寥无几，因此《政府采购协议》也被形象地称为“富国俱乐部”。迄今为止，参加方中唯一明确要求在《政府采购协议》下提供发展中国家灵活性的国家是以色列。这种灵活性取决于申请方在加入协议过程中与现有参加方的谈判。而亚美尼亚、中国香港、韩国、黑山共和国和中国台北等其他参加方，是否为发展中国家或转型经济体则不是很明确(5)。

从绝对数量看，世界贸易组织成员方多数没有加入《政府采购协议》，协议涵盖的国家和地区比较有限，政府采购领域仍然是贸易自由化的巨大空白。而且，世界贸易组织从来都是受发达国家的思潮和行为所左右，《政府采购协议》也不例外(6)。欧美等发达国家主导了协议规则的制定和发展方向，代表和体现了发达国家的根本利益和诉求。所以，政府采购市场的开放目前还主要停留在以发达国家为主的阶段，发展中国家不太情愿加入。从理论角度看，虽然政府采购自由化能给所有参与国带来利益，但是存在着市场收益分配不均的问题，发达国家所具有的竞争优势将使其从政府采购市场开放中获得比发展中国家更多的收益。

政府采购委员会和参加方非常重视协议成员有限的问题，在《政府采购协议》序言中明确提出要推动世界贸易组织成员接受并加入协议。2012年《政府采购协议》不仅对原有协议进行修改和完善以便于世界贸易组织成员的加入，也做出积极努力向多边协议靠拢。可以预见，随着经济全球化和贸易自由化的深入，政府采购贸易自由化不会停滞不前，也会不断地深入和发展，世界贸易组织框架下的政府采购市场开放范围将会更广泛，开放程度将会更高。