2.3.2　新时代易地扶贫搬迁面临的主要难点

当前易地扶贫搬迁正处于阶段性成果的收获期，也是潜在风险释放期，还是深度贫困人口的搬迁攻坚期，许多潜在的问题都可能集中暴露出来，解决好这些问题，是确保贫困群众同步迈入小康的关键所在。

（1）紧盯“实际入住”，加快搬新拆旧步伐，把“搬得出”问题彻底解决

在调研中，我们发现很多地方搬迁遇冷的情况时有发生，其主要原因为：一是搬迁群众长期生活在信息闭塞、偏远落后的地区，与外界近乎隔绝，使得其对美好生活没有具象化的认知，无法在内心形成了强烈的渴望，而长期以温饱为目标的生活经历也在他们内心形成了一种最低层次的“自我满足”与对现有生活条件的适应和依赖，属于“不想搬、不愿搬”；二是受守土才能“安居乐业”、搬迁就是“背井离乡”的传统观念的影响，部分群众对于易地扶贫搬迁的“致富效用”心存疑虑，对新生活存在未知与恐惧。

未来三年，随着搬迁安置房建设任务的完成，促进搬迁群众的搬新拆旧将成为工作的重点和关键。因此，要紧紧盯住“实际入住”这个关键，在评价考核中应加大“实际入住率、旧宅基地腾退率”两项硬指标的比重。应重点做好以下三方面工作：一是高质量完成项目建设，抓住“建成率、配套率、入住率”三个关键指标，统筹推进安置住房、基础设施和公共服务设施建设，确保达到群众入住条件和满足群众入住后基本的生产生活需要。二是高质量做好宣传动员，抓住“疑虑、困惑、恐惧”三个焦点，一一对应解答，解决搬迁群众的后顾之忧；应抓住群众最为关心的房地权属关系，积极探索先办房证、后办地证等办法，强化群众对未来发展的预期。三是高质量做到精细管理。对已实际入住的，要及时核查实际定居和生产情况，看是否存在搬少不搬老、群众“两头跑”的现象；对已拿钥匙未入住的，要明确入住时间、搬家费用、促住措施等，并持续跟进落实。对尚待搬迁的，要根据搬迁户经济能力的差异，分类细化交房标准，守住建房和搬家都不能举债的底线，特别是要防止因装修搬家而负债。对特困群众提供特别支持，实行拎包入住；对于一般贫困群众，对照国家达到“入住条件”的要求，守住“能脱贫、保基本”的标准；对有条件、有外援、有较高装修意愿的搬迁群众，引导其理性、简单装修，防止不切实际地铺张浪费。

（2）遵循市场规律，加快落实产业就业举措，把“能脱贫”问题彻底解决

易地扶贫搬迁带给搬迁户的影响不仅仅是居住空间的转移，还意味着生存来源的暂时丧失与生活成本的提高，而搬迁初期带来的家庭可支配收入的大幅下降会使原本生计就十分脆弱的搬迁户更加难以生存。而解决这一问题的关键就是培育可持续生计的载体，为搬迁群众找到能够取得稳定、可持续的收入岗位，从根本上“断穷根”。

解决易地扶贫搬迁安置群众“能脱贫”的问题，一是遵循搬迁群众的需求实际，对接其首要需求，解决其生存问题。积极吸引各类市场主体在安置区兴办各类中小企业、社区工厂、扶贫车间等，构建多渠道、多形式、多层次的就业增收模式，搭建适合搬迁群众的产业体系、就业支撑和创业平台，实现人岗精准对接，确保每户至少参与一项脱贫产业、有一人稳定就业。二是遵循市场规律，科学规划产业发展，有效规避市场风险，确保扶贫产业可持续发展。由于一些地区农业产业扶贫项目趋同、品种单一，没有有效对接市场渠道，对集中上市产生的风险缺少预警，使得贫困群众的参与未能得到预期回报，延缓了脱贫进度。如2017年贵州关岭火龙果大量集中上市导致种植的贫困户蒙受较大损失就属于这种情况。因此，各地发展扶贫产业应充分尊重市场规律，在科学分析市场信息的基础上，对可能产生的风险作出预警，通过引入农业保险机制、扩展市场渠道、延长产业链等方式，减少市场波动给脱贫攻坚带来的掣肘。三是遵循创业规律，引导外出务工人员返乡创业，为贫困群众就业拓展新渠道。抓住“城归”(10)人口返乡创业的机会，引导其在搬迁安置区开张创业，利用搬迁人口的劳动力成本优势，形成新的人口红利。安康平利县“社区工厂”模式就是典型案例。

（3）对接群众需求，健全社会关系网络拓展机制，彻底解决“好融入”问题

易地扶贫搬迁不仅使搬迁群众的生存空间发生位移，还使他们长期依赖的社会关系网络面临市场经济与市场价值观的冲击。新的安置区在居住条件、风俗习惯、公共参与、社会交往等方面与传统农村有着较大差别，环境的迅速转变让有些搬迁群众束手无策，特别是对于分散安置，无论是投亲靠友还是插花安置，都意味着搬迁户的社会资本几乎完全丧失。因此，必须通过建立社会关系网络拓展机制对搬迁群众间的社会关系进行调整、重塑与拓展，使搬迁群众迅速、全面地融入新生活。

社会关系网络拓展机制主要通过以下几个方面来构建并实现“好融入”这一目标：一是心理健康的疏导。一方面，通过开展关怀活动，引导搬迁群众释放因对新生活的不适应而产生的焦虑不安情绪，缓解内心压力，提高自我适应、自我调节、自我管理的能力；另一方面，通过媒体宣传，营造开放、包容、和谐的生活环境，消除搬迁群众与原住民间的隔阂。二是行为方式的矫正。搬迁群众在农村习惯了平进平出的宅院，也习惯了高声讲话等行为，要通过针对性的引导教育，促使搬迁群众养成“进城上楼”后应有的基本素质与行为方式。三是公民身份的认同。身份认同能让搬迁群众从心理上扭转内心的自卑感与孤独感，从权利上享受到同等的公共服务，并有助于社会关系网络的重新构建，尤其是对于搬迁至城镇的贫困户，要推动户籍制度改革，加快搬迁群众的市民化进程。四是文化生活的丰富。健全图书室、电影放映室、活动中心、休闲广场等文化设施，为搬迁群众提供学习、娱乐的场所。同时，组织开展读书交流会、歌唱比赛、体育竞技等群众喜闻乐见的文体活动，让搬迁群众体会到未曾有过的生活乐趣，丰富其精神生活。

（4）守住政策底线，加快开展指标增减挂钩，彻底解决“不举债”问题

按照目前的易地移民搬迁资金筹措渠道安排，地方政府承担了很大的资金压力。为建立健全易地扶贫搬迁债务偿还机制，国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，明确了可通过土地增减挂钩解决这一问题。增减挂钩指标兼具新增建设用地指标、建设用地规模、占补平衡指标三项功能，在当前建设用地规模、占补平衡指标紧缺的情况下，用好这个政策，将会产生巨大的经济和社会效益。

充分用好深贫县增减挂指标跨省交易、连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县增减挂指标省域内交易等政策，算好腾退旧宅与还款的“清楚账”，实现还款与筹款的平衡，把政策措施变成真金白银，将有效解决地方政府“不举债”问题。一是合理分工做好基础工作。移民搬迁部门要率先做好摸底调查、群众动员等前期工作，规划、耕保、土地整治等部门要牵头或配合做好拆旧复垦面积台账建立、拆除复垦工作规划编制等工作。二是积极探索做好实施工作。支持各地因地制宜，建立实行新增用地计划与增减挂钩计划挂钩机制，鼓励创新举措，提高增减挂钩节余指标流转收益，真正将政策盘活。应具体在指标流转收益优先债务偿还、依法依规申报项目区、规范节余指标流转、严格收益管理和节余指标的产生与流转等方面探索有效政策。三是科学规划做好分配工作。守住政策底线，规范管理，充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权和受益权，确保项目收益的合理分配。