第一章 导论
第一节 研究的背景及意义
一、研究背景
税式支出是国家利用税收杠杆调控经济发展的重要手段，是实现国家政策目标的重要工具，在促进国家经济发展、提高就业水平、对外开放和国际合作与发展等方面都发挥了重要的作用，税式支出已经成为各国政府制定税收制度和税收政策的重要内容。但税式支出的有效性和可靠性依赖于融入良治原则的预算治理安排这一主题却很少在相关文献中得到充分讨论。本书致力于阐明，只有将税式支出融入良好的预算治理安排，才是从根本上解决税式支出可靠性和有效性的理想和可行的方法。
西方国家早在20世纪60年代，税式支出的研究就已经开始了。经过数十年的发展，随着税式支出理论和实践的不断成熟和完善，虽然许多西方发达国家尤其是OECD成员体基本上都建立了税式支出的相关制度，但是建立良好税式支出治理安排的国家仍为少数。我国虽然在税收优惠及其管理方面都做了许多有益的探索工作，但是，随着我国市场经济体制的不断完善，以及面对我国国际合作与交流不断扩大的新形势，与之相应的财税体制改革也迫在眉睫，我国现行税收优惠政策与税收优惠政策管理方式都需要进行适当的改革和调整。因此，构建税式支出预算治理安排的框架至关重要且迫在眉睫。
2013年，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就明确提出要加强税收优惠政策的规范管理。(1)2015年1月1日起实施的新《预算法》也明确规定政府的全部收入和支出都应纳入预算，并且任何单位和个人都不得减征、缓征或者免征预算收入。(2)但是，到目前为止，我国现行的税式支出项目并没有统计在财政支出的范围内，也没有将其融入预算，依法进行审查和监督。并且随着经济的发展，税式支出管理存在的问题也日益凸显，主要表现为项目众多、内容繁杂、规模宏大、形式单一、政策效果不透明、相关法律缺失、成本—效益分析不具体、受托责任不明确、缺少预见性和公众参与等诸多问题，致使税式支出的有效性和可靠性受到了严峻的考验。截至2013年1月，财政部税政司税源调查分析处就整理出904项税收优惠政策。据国家税务总局不完全统计，2010年全国因减免税减少财政收入1.63万亿元，占全国财政收入的19.65%、税收收入的22.31%，2011年全国因减免税减少财政收入1.51万亿元，占全国财政收入的14.55%、税收收入的16.83%。(3)2014年以来，我国加大了对小微企业和高新技术企业的税收优惠力度，其减免金额也十分可观（见表1-1）。
表1-1 2014—2015年全国支持小微企业及“双创”减免情况统计
资料来源：国家税务总局网站http://www.chinatax.gov.cn/。
众所周知，税收优惠政策是经济政策调整的“自动稳定器”，是利用税收调节经济的重要杠杆，我国虽然在税收优惠的制定以及政策的实施和管理等方面都作了许多有益的探索。但是，随着市场经济体制的不断完善、财税体制改革的不断深入，以及国际合作与交流不断扩大的新形势，改革和调整我国现行税收优惠政策并加强其治理是势在必行的，其主要途径就是将税收优惠政策进行量化，然后纳入财政预算的范畴，也就是将税式支出进行科学的、规范的、透明的、有预见性的预算治理安排。
所谓良好的预算治理安排，就是以遵从法定授权、受托责任、透明度、预见性和公民参与这五项良治基本原则为支柱，运用预算程序和预算报告解决预算问题的方法。税式支出的可靠性和有效性依赖于良好的预算治理安排，其主要原因有两个方面：一方面，税式支出融入预算过程是保证其可靠性和有效性的前提条件。税式支出是支出决策的一种特定类型，决策的权利通常包括决策的制定、执行、审查和监督4个方面。决策的制定和执行由行政部门来实施，而决策的审查和监督由立法机关来实施。立法机关通过预算程序，对决策的制定和执行可进行有效的监督和审查，从而保证决策制定和执行的可靠性和有效性。但是，如果税式支出未被纳入预算程序，且没有置于良好治理安排之下，其审查和监督程序的缺失，就必然会影响税式支出的可靠性和有效性。因此，唯有将税式支出融入预算程序，其可靠性和有效性才能得以保障。另一方面，保证税式支出的可靠性和有效性不仅需要将其融入预算过程，还必须遵从良治的基本原则。税式支出是贯彻政策的特殊支出手段，而政策的贯彻——制定和实施是治理的两个基本方面，那么可以认为税式支出是治理的重要工具，良好治理的基本原则同样适用于税式支出。税式支出作为一种间接性的财政支出，其资金同样来源于纳税人，政府实施税式支出的行为理应在人大授权的范围内进行，并接受人大的审查、批准和监督。有效的受托责任可以确保税式支出制定和执行的合规和有效。公开、透明有利于进一步加强公众对政府支出行为的全方位监督，避免税式支出的随意性，减少财政资金的损失和浪费，从而确保在合规性的前提下提高税式支出的有效性，也有利于防止腐败、寻租行为，促进廉政建设。税式支出的本质就是国家为了实现某些特定的目标而实施的优惠政策，如果在政策的制定和实施过程中缺乏可预见性，就有可能造成目标的偏离，甚至造成公共资源的巨大浪费。公民的积极参与有助于税式支出实现政府某些特定的社会、经济、政治目标。良好治理安排的五项原则对于促进税式支出的可靠性和有效性发挥着重要的作用，但其作用的发挥，均需要通过预算才能得以实现，因为预算与良好治理安排的基本原则关系最为紧密，预算治理是实现国家良好治理的重要环节和关键性因素，所以良好的治理安排必须以公共预算作为基本框架。
治理安排应与日常的管理安排相区别，日常的管理安排比较零碎，通常一事一议，属于管理方法。治理安排强调的是一种系统的方法，是一种“授人以渔，而不是授人以鱼”的方法，要“一篮子”系统地面对问题，而不是随时随地地处理问题。规则治理是治理安排的一种类型，还有非规则治理，例如，经济发展属于治理，是建立在经济理论基础上的治理，但不是以规则为基础的治理，如经济领域的扩张性财政政策和宽松的货币政策都不是以规则为基础的，而是以政策、材料为基础。通常公共领域的治理需要以规则为基础，税式支出预算治理安排是一种规则基础上的治理，其良治的体现就是要参照法定预算程序进行管理，并将良治的基本原则(4)融入预算程序当中。
税式支出是财政支出中必不可少的组成部分，税式支出作为贯彻公共政策——尤其是作为经济政策（产业政策等）的工具，为中国等许多国家普遍采用，但是只有对其建立良好的治理安排时，才能真正有效地发挥其应有的效用，而良好的治理安排必须以公共预算作为基本的框架，因为预算与良治的基本原则的联系最为紧密，预算治理为公共部门治理之最基本、最正式、最频繁的程序，通过预算程序制定实施财政决策（税式支出决策为其中特别重要的一个独特类型）为预算治理的基本含义，极端重要，而且在实践中越来越多的国家与政府如此作为。也就是说，税式支出只有融入预算过程才会真正有效，将税式支出融入预算过程并不是说“将其纳入预算（写到预决算报告中去）”，而是建立完整的预算治理安排框架，即税式支出的预算程序与报告处理必须满足良治的5个原则。税式支出预算治理安排不但可以提高税收优惠政策的使用效率，而且可以更加完整、透明地反映政府活动。税式支出的预算治理安排能够在预算过程中缩小信息差距，通过从优惠规定的税收结构中测定税收损失。正确的设计，可以为税收体系中非税收入的使用确定预算成本，对个人和企业通过税式支出支持比直接支出支持能够更为有效地进行资源分配和良好的治理安排。由此，构建良好的税式支出预算治理安排已成为进一步完善我国现代财政制度的重要步骤。