第一节　卫生计生建设项目概念、特点及分类

卫生计生建设项目即卫生计生领域的固定资产投资建设项目。是指卫生计生服务部门为达到预期的目的，投入一定的资金，在一定的约束条件下，经过决策与实施的必要程序，形成固定资产的一次性活动。既可能是以扩大服务能力为目的而进行的新建、扩建或改建等基本建设项目，也可能是为提高服务质量、治理“三废”、节能降耗等目的而进行的技术改造项目。从管理角度看，一个建设项目应是在一个总体设计或总概算范围内，由一个或者若干个互相联系的单项工程组成的、建设中实行统一核算，建成后可以独立运营，行政上可以统一管理的投资建设工程。

卫生计生建设项目作为建设项目的一个分支，既具有一般建设项目的共性特点，还有具有其个性特点。

建设项目投资额较大，少则几万元，多则几十亿元。

不可能存在完全一样的重复项目。表现为资金的一次性投入、建设地点的一次性固定、设计单一和施工单件。即建筑项目这种特殊的商品不能成批生产建设，这给实施带来很大难度，且受环境影响大，管理复杂。

一是指时间约束，即一个建设项目有合理的建设工期目标；二是指资源的约束，即有预期的生产能力、技术水平要求或使用效益目标。

为了实现建设项目的目标，必须遵循基本建设程序并经过特定的建设过程。

由于建设项目工程规模大、技术复杂、涉及的专业面宽，因此从项目设想到施工、投入使用，少则几年，多则十几年。但有的基层卫生计生机构（如村卫生室）建设项目又属例外，其建设周期往往还不到1年。

卫生计生建设项目使用功能极其复杂，是其他民用及公共建筑工程不能比拟的。其建设的内容除包括一般建筑所公有的建筑、结构、给排水、强弱电、暖通空调、内外装饰外，还涉及一般建筑不具有的内容，如空气净化系统、医用气体系统、物流传输系统、放射防护系统、电磁波屏蔽系统和污水处理系统等。卫生计生建设项目对规划设计要求极高，建筑布局需要满足卫生计生机构特殊的感染控制要求，并需实现科学合理的医疗流程。若前期准备工作不充分（如设计深度不足等），极易导致施工过程中的无序变更，进而影响建设工程的进度并增加建设投资。

卫生计生建设项目功能复杂，除对前期准备工作要求高外，项目的实施管理也极具挑战性。要求建设管理人员不仅要熟悉建设项目管理业务，还要懂得一定的医疗业务知识，因而对建设项目管理人员的经验和能力要求更高。

可按建设性质、总投资规模、建设项目的功能、投资主体和项目经营性质等进行分类。

按建设性质可分为基本建设项目和更新改造项目。

是指建设投资用于扩大服务能力或增加工程效益为主要目的的新建、扩建、迁建等工程及其相关的工作（如征地、拆迁等）。具体包括以下几种：

指以技术、经济和社会发展为目的，从无到有、“平地起来”开始建设的项目。有的单位原有的基础规模很小，经过建设后其新增加的固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上的也算新建项目。

指为扩大服务能力或新增效益而增建业务用房的建设项目。一般指在原单位地点内，为扩大原有的医疗服务能力或增加新的医疗服务能力，增建一个或几个单项工程，如医院增加门诊或病房的业务用房面积等。

指为改变医疗卫生服务布局或由于区域卫生规划和城市规划需要等原因而搬迁到另外地方建设的项目。在迁建过程中，不论是维持原来规模还是扩大规模建设的都属迁建项目。

指由于自然损毁或不可抗力等因素，使原有的固定资产全部或部分报废，又投资恢复建设的项目。在恢复重建过程中，不论是维持原来规模还是扩大规模的都属恢复重建项目。

指项目单位为改变其技术经济面貌，提高卫生服务质量，实现内涵为主的扩大再生产，对原有的建设项目进行改造或更新（包括相应配套辅助性生产、生活福利设施）的建设项目。具体包括以下几个方面：

为了挖掘原有项目潜力，提高综合效益，对现有装备进行技术改造或设备更新，以及与生产性主体技术改造相配套的辅助生产、生活福利设施的更新改造工程。

为了节省能源、原材料或综合利用原材料而对现有工程项目进行技术改造的工程。

为了安全生产、防灾抗灾，防止职业病和人身伤亡事故的需要，对现有建筑和装备采取的劳动安全保护措施。

为了保护环境、治理“三废”污染而对原有的工程项目进行的改造或迁移工程。

为了正确反映建设项目的建设规模，适应对建设项目分级管理的需要，按照国家规定的标准，基本建设项目划分为大型、中型和小型三类；更新改造项目划分为限额以上、限额以下和小型三类。不同等级标准的建设项目，国家规定的审批机关也不尽相同。

基本建设项目的大、中、小型和更新改造项目限额的具体划分标准，根据各个时期经济发展和实际工作中的需要而有所变化。国家曾于1953年、1962年、1972年、1977年、1979年先后五次修订了《大中小型基本建设项目划分标准》。按现行国家有关规定划分如下：

不同行业的建设项目，有不同的划分标准。按照非能源、交通、原材料工业项目的划分标准，可以将卫生计生建设项目按总投资规模分为：

总投资在1000万元及以上的卫生计生建设项目。

总投资在1000万元以下的卫生计生建设项目。

更新改造项目按总投资规模分为限额以上项目、限额以下项目和小型项目。

总投资在3000万元及以上的更新改造项目。

总投资在100（含）万～3000（不含）万元的更新改造项目。

总投资在100万元以下的更新改造项目。

按照已经下达的卫生项目建设内容，可分为以下几类：

1.基层医疗服务体系建设项目　包括县人民医院、县中医院，乡镇卫生院，社区服务中心，村卫生室等建设项目。

2.重大疾病防控建设项目　包括市、县疾病控制中心，市、县妇幼保健机构等建设项目。

3.儿童医疗服务体系建设项目　包括省、市级儿童医院或儿科综合楼建设项目。

4.精神卫生治疗体系建设项目。

5.县急救中心建设项目。

6.卫生监督所建设项目。

7.乡镇卫生院周转房建设项目。

8.地市级以上重点中医院建设项目。

9.全科医生培养基地建设项目。

10.地市级医院建设项目。

11.其他专科类医院建设项目。

12.其他卫生计生建设项目等。

第二节　建设工程项目业主方管理模式及管理内容

所谓建设工程项目管理模式，是指从事工程项目管理的机构对工程项目管理的运作方式。建设工程项目管理的核心是提高工程建设项目全生命周期的经济及社会效益，工程项目管理必需严格按照客观规律对工程项目建设全过程进行有效地计划、组织、控制、协调的系统管理。

建设工程项目业主方管理模式主要有以下三种：①业主方自行管理模式；②业主方委托项目管理咨询公司管理模式；③业主方委托项目管理咨询公司与业主方人员共同进行管理的模式。此三种管理模式在国际和国内都得到普遍应用。

所谓业主方自行管理模式，即建设项目业主自行组建项目管理班子，完成项目建设管理的所有工作，包括项目实施全过程中的质量管理、进度管理、造价管理、安全管理、合同管理、信息管理以及组织与协调工作。

为了完成各项项目管理工作，建设项目业主必须组建与建设项目管理相适应的部门和机构，拥有专业齐全的项目管理人员，建立规范的管理制度和管理工作流程，进行明确的工作任务分工和管理职能分工，采用科学的项目管理方法。

业主方自行管理模式的组织结构如图1-1所示。

业主方自行管理模式的特点及适用条件分别如下。

（1）建设项目业主对工程建设和管理具有极强的主动权和控制权。

（2）有利于利用业主现有资源和条件，实现行政协调，纵向管理比较顺畅。

（3）由于这种管理模式应用较为广泛，因而该模式的管理方法比较成熟，项目建设有关的单位都对此种管理模式比较熟悉。

（4）业主直接委托勘察设计单位、施工企业和监理单位开展工程勘察、设计、施工、建设协调和工程安全质量监督。项目业主组织机构直接行使对项目的管理，项目业主既是投资主体，又是项目的管理主体，承担了项目的所有风险。

（5）因项目管理工作量大，对项目管理人员的素质，特别是项目管理领导者素质要求很高，各管理层面的高级专业技术管理人员要求也较高，若项目业主内部不能做到这一点，容易导致项目管理出现混乱局面。

（6）工程建设各个阶段、各个部分之间的界面管理工作量大而复杂，项目业主需要较庞大的管理机构和较多的管理人员；许多建设项目中，建设项目业主管理班子的人员多数属于临时招聘，其能力、经验和水平在短时间内很难体现出来，若中途发现问题再换人员则会对建设项目造成影响；即使所有人员都有能力胜任管理工作，但众多人员之间的合作也需要一个磨合的过程。

（7）业主方的项目管理班子人数较多，规模较大，特别是对于某些大型建设项目；较多项目单位都是跟随建设项目组成的临时部门，工程项目建成后，项目管理人员存在“转岗分流”的后顾之忧，造成工程管理队伍不稳定，不利于积累经验和总结教训，难以培养和形成高素质的专业项目管理团队。

（1）已经形成了完善的专业化项目管理机构，具有丰富的项目管理经验，完全有能力进行项目管理，无需委托其他单位进行项目管理的建设项目业主。

（2）有些专业性较强的建设项目，尽管建设项目业主没有同类建设项目的建设经验，但由于社会上也缺乏对同类建设项目具有丰富管理经验的项目管理咨询单位。在此情况下，建设项目业主也可以采取自行管理模式，但建设项目业主应该聘请有关技术和管理等专家作为顾问，参与并协助进行项目管理，使业主自身的管理人员逐步得到培养、锻炼和提高。我国现阶段多数地区的卫生计生建设项目即是如此。

所谓业主方委托项目管理模式，即建设项目业主将建设项目管理的所有任务全部委托给项目管理咨询公司承担，其组织结构如图1-2所示。

业主方委托项目管理模式的特点和适用条件分别如下。

（1）建设项目业主对工程建设和管理的主动权和控制权相对较弱。

（2）这种模式与自行项目管理模式的不同点主要是，建设项目业主将项目管理的任务全部委托给了项目管理咨询公司，由项目管理咨询公司负责组建项目管理班子，对建设项目进行全面管理，业主不参与具体的项目管理工作。业主的主要任务是进行决策、确认和提供各种条件等，因而建设项目业主的部门可以相应简单化，人员也可以大幅度精简。

（3）根据建设项目的规模和特点，建设项目业主可以委托一个公司对工程进行管理，也可以委托多个公司组成一个联合体或者合作体进行管理，还可以按照建设项目的结构分解，每个咨询公司分别负责不同子项目的管理；对项目管理任务的委托也可以分阶段进行，比如在设计阶段可以专门委托一个项目管理咨询公司帮助业主进行设计阶段管理，在施工阶段委托另一个项目管理咨询公司负责施工阶段管理。

（4）在委托项目管理模式中，项目管理咨询公司提供项目管理服务，其工作性质是咨询服务（实质性的管理咨询），而不是承包。项目管理咨询公司为业主的利益开展工作，但并不是业主的代理。

（5）在委托项目管理模式中，建设项目业主不能甩手不管，仍然需要有相应的项目管理部门和人员；由于项目管理咨询单位的法律地位不明确，实践过程中，无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质监等方面的认可，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可；因此，建设项目业主除了进行决策、确认和提供各种条件外，还需要有相应的项目管理部门和人员与项目管理咨询单位共同完成相关报建报批工作。

（6）由于对项目管理咨询单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对其资质认定、等级划分等缺乏明确的标准和依据；以致目前项目管理咨询行业鱼龙混杂，部分承担建设项目管理咨询的单位，虽然有一定的专业技术知识和普通民用及公共建筑的项目管理经验，但不足以满足卫生计生领域的建设项目管理的特殊需要，如果项目管理不到位，仍然可能会出现超投资、超标准、拖工期的现象，甚至可能使卫生计生建设项目的使用功能出现一定缺陷。

与业主方自行管理模式相反，业主方委托项目管理模式的适用条件是建设项目业主自身缺乏项目管理人员，且社会上拥有对同类建设项目具有丰富管理经验的项目管理咨询单位；在国内的建设项目管理实践中，越来越多的建设项目已开始尝试采用委托项目管理模式。

业主方与项目管理咨询单位合作进行项目管理，可以有以下几种可能的合作形式：

第一种合作形式：在图1-1中，业主自己组建的项目管理班子改由业主和项目管理咨询单位联合组建，形成一个统一的项目管理机构，项目管理咨询单位根据业主的要求和项目管理的需要派出相应的人员，双方的人员在一个统一的负责人领导下开展工作，分别承担不同的项目管理任务。双方人员在一起共同工作，其组织结构的形式如图1-3所示。

第二种合作形式：由业主自己组建项目管理班子，全面负责整个建设项目的组织实施，统筹安排并完成项目管理的各项任务；仅将其中的几种或几个专门的项目管理任务单独委托给项目管理咨询单位完成。比如，将工程造价控制委托给专业的工程造价咨询公司负责等，其组织结构如图1-4所示。

第三种合作形式：由业主自己组建项目管理班子，而由项目管理咨询单位作为顾问，又可分为两种情况，其组织结构分别如图1-5和图1-6所示。

在图1-5中，项目管理咨询单位组建一个项目管理顾问机构为业主的项目管理班子整体提供咨询，由业主的项目管理班子负责对外进行各种协调和管理，发布各种指令。

在图1-6中，根据业主要求和建设项目管理需要，由一个或多个项目管理咨询单位组建多个项目管理顾问小组，分别为业主的不同项目管理部门提供专项咨询服务。

业主方与项目管理咨询单位合作进行项目管理的特点和适用条件分别如下。

（1）集中了业主方自行管理模式和业主方委托项目管理模式的优点，避免了这两个管理模式的弊端。

（2）可以有效整合项目实施过程中最优秀的人力资源配置，按项目管理班子精干化、管理人员专业化的要求组建项目管理机构，实现项目的精干高效运转。

（3）项目的各项管理活动均受业主直接掌控，业主可以对项目管理各重要环节进行干预、指导和协调，并可随时对项目管理机构进行调整，使项目管理能专业化、科学化、高效化的运作；一方面克服业主方自行管理模式的项目管理人员不专业、办事效率和效果差强人意的弊端，另一方也克服了业主方委托项目管理模式的项目业主对工程建设和管理的主动权及控制权较弱的不足。

（4）可以广借外力，有效整合社会人力资源为我所用；可根据项目管理需要聘请相关知名专家担任长期顾问，对重大技术难题进行咨询论证把关；也可根据现场专业需求临时招聘部分专业技术人员，以应急需等。

（5）项目管理成本相对较低，由于其没有项目管理咨询公司的复杂管理机构及众多的管理人员，也没有业主方自行管理模式的人员包袱问题（后期付出代价更多），该模式对卫生计生建设项目单位来说是一种较为经济最合理的管理模式。

（1）建设项目业主具有一定的项目管理人员，并具有一定的项目管理经验，但又不足以自行承担建设项目的全部管理工作。

（2）建设项目业主缺乏项目管理人员，但又不习惯或不放心把项目建设的全部管理工作都委托给项目管理咨询公司进行管理。

综上所述，以上三种管理模式各有其优缺点，当项目业主方拥有较为充分的人力资源，有能力自行管理项目建设，可采用业主方自行管理模式；如果项目业主方不具备足够的人力资源自行管理项目建设，则可考虑采用委托项目管理模式或业主方和工项目咨询单位合作管理的模式；如业主方自身管理人员不足，或业主方不习惯、不放心把项目建设的管理任务全部委托给项目管理咨询公司，则可采用业主方和工程项目管理咨询单位合作管理模式。

无论采用哪种项目管理模式，在整个项目的建设过程中，其管理工作内容均包括以下几个方面。

卫生计生建设项目决策是在一定时期内对卫生计生建设项目的建设规模、建设内容、建设标准、建设方案、环境影响、投资估算和投资效益等方面做出科学合理的判断和决定的全过程，是总体发展建设规划的具体落实。

决策管理是通过对项目建议书、可行性研究报告及相关咨询评估文件的编制，综合论证项目建设的必要性、财务的盈利性、经济上的合理性、技术上的先进性和适应性以及建设条件的可能性和可行性，从而为项目决策提供科学依据。

建设项目的勘察设计是进行建设项目实施阶段的第一环节，是建设过程中的关键环节，也是建设项目投资目标的具体展现。建设项目勘察与设计的技术水平和成果质量，决定了建设项目的总体布局、交通流线、使用功能、安全节能、建设成本等是否科学合理，其经济效益、社会效益和环境效益是否显著，甚至对建设项目的成败起着关键作用。

建设项目勘察与设计管理，是指做好勘察与设计过程中的衔接、协调、报送审查等工作。即组织协调勘察与设计单位之间、使用部门与设计单位之间，以及与其他相关行政主管部门之间的配合关系，及时获得准确的岩土工程勘察报告、完整的工程设计文件及各阶段审查报告等，以满足建设项目实施的需要。

建设项目的招标，是按照《招标投标法》的规定，当其投资达到一定规模的建设项目，通过招标方式确定其勘察、设计、施工、监理单位，以及与工程建设有关的重要设备和材料的行为。

建设项目招标管理，是指依法确定建设项目的招标组织形式和招标方式，并组织编制相应的招标文件和评审标准，以及依法组织招标的评标活动，从而确定建设项目的勘察、设计、施工、监理单位和与工程建设有关的重要设备和材料供应单位。

建设项目合同，是指某一业务单位对建设工程项目的勘察、设计、施工、监理、设备供应安装、物资供应、工程装修等实施承包，建设单位支付价款所签订的合同协议。主要包括勘察设计合同、施工合同、咨询服务合同和设备采购合同等。

建设项目合同管理，包括对各类建设工程合同的起草、谈判、签署、备案管理，以及合同的履行管理等工作。

建设工程监理，是指工程监理单位依法接受建设单位的委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。实行建设工程监理制，目的在于提高工程建设的投资效益和社会效益。

建设工程监理业务管理，依法委托监理单位并签署建设工程监理合同，严格履行监理合同约定的委托人的义务，并督促监理人认真履行合同约定的监理人的各项义务等。加强对工程监理业务的管理，可促使监理人为项目单位提供规范高效的服务，从而达到保证工程建设质量、提高工程建设水平、充分发挥投资效益的目的。

建设项目施工管理，通常指工程承包商依法获得工程施工任务并签署工程承包合同后，为保证工程建设质量、工期和施工安全，控制工程施工成本等，进行的全面系统的控制与管理活动。

本书所述建设项目施工管理，专指卫生计生建设项目单位为保证工程建设质量、进度和安全，提高项目建设投资效益，在施工阶段所进行的相关管理工作。主要包括质量管理、进度管理和安全环境管理等。

工程造价，是指工程项目按照确定的建设内容、建设规模、建设标准、功能要求和使用要求等全部建成，并验收合格交付使用所需的全部费用。

建设项目的造价管理，是指在确定的建设内容、建设规模、建设标准、功能需求和使用要求的前提下，通过对建设项目的各阶段、各环节进行系统的控制与管理，以达到降低工程造价，充分发挥投资效益的目的。

建设项目财务管理内容包括概算管理、预算管理、资金管理、建设成本管理、建设收入管理、工程价款结算管理、竣工决算管理、资产交付管理、结余资金管理和财务监督管理等。

建设项目财务管理的主要任务是贯彻执行国家有关法律和方针政策，做好项目预算编制、执行、绩效评价、监督和决算等工作，科学合理地使用项目建设资金，规范控制建设成本，提高投资效益。

建设项目的竣工验收，是通过对工程的检查和试验，考核承包商的施工成果是否达到了设计要求，通过竣工验收及时发现和解决影响使用方面存在的问题，并及时进行整改；房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期内出现的质量缺陷予以修复。

建设项目的竣工验收与保修管理，是为了促使承包商认真履行其质量责任和保修义务，以保证建设工程项目按照设计要求的各项技术经济指标正常投入运行。

建设工程文档，是反映建设工程质量和工作质量的重要依据，是评定工程等级的重要依据，也是日后维修、扩建、改造、更新的重要档案。

建设项目的文档管理，是指工程建设过程中，及时全面收集、整理有关工程建设的技术、经济及管理资料，并予归档。以便为工程质量等级评定、物业管理以及工程质量责任界定留下原始依据。

卫生计生建设项目信息，是指在立项、准备、设计、建设、验收和保修过程中形成大量的各种信息，这些信息在参建各方和主管部门间流转；建设项目的信息管理是指通过各个系统、各项工作和各种数据的管理，使项目信息能方便和有效地获取、存储、处理和交流。

卫生建设项目绩效评价，是指项目管理部门和项目单位根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价指标、标准和方法，对建设项目资金投入与产出效果进行比较、分析，评判项目单位产出的经济性、效率性、效益性及政府卫生投入政策的实施效果，促使其更好地履行社会公益职能。