第二节　国内外进展

本节主要从健康保险制度、卫生事业行政管理、公共卫生政策、药品供应及安全管理、食品安全管理等热点方面进行现状分析。

一、健康保险国内外发展现状

健康保险最早起源于19世纪英国，其最初表现形式是伤害保险。1848年英国铁路运输部门第一次为铁路运输意外伤害提供保险。欧洲是商业健康保险的发源地。早期的健康保险主要是疾病保险，第一份疾病保单是美国于19世纪中叶签发的。1886年，瑞士的一家保险公司开始对以急性传染病为主的重大疾病进行承保，为后来南非首创的现代重大疾病保险奠定了雏形。1900年，美国纽约州的优良意外保险公司把建立在年金基础上的意外伤害和疾病保险引进英国，并很快普及。到1915年英国伤害保险给付已经包括了住院、内外科治疗和看护费用，1920年开始出现团体伤害和疾病保险。

德国于1883年颁布了世界上第一部社会保险法《医疗保险法》，该法规定由国家建立健康保险计划，其保险费按收入的一定比例向劳动者和雇主强制征收，保险基金由非营利性的疾病基金会管理，保险管理制度较为完善。其医疗保险的任务是在投保者及其家属生病时或采取预防措施时，提供用度和服务，以保障和恢复投保人及其家属的健康。具体内容有：增进健康、防止疾病，早期发现疾病、治疗疾病、医疗康复及病人护理等。

近年来，德国为了控制日益庞大的医疗保险支出，对医疗保险制度作了两方面的改革：一是实施固定用度制，达到病有所医，又防止奢侈浪费的目的。所谓固定用度制，保险公司和医生委员会对治疗某种处方药量和药类做出用度上的规定，规定以内的用度由保险机构承担超过规定用度由患者自理。二是建立医疗单位、疾病保险机构和医疗投保人之间经济利益约束机制。一部分地区试行保险费退还制度，假如参加医疗保险的人在1年之内并未使用保险费，那么投保人可获得全年保险费的1/12的退还款。假如一年里使用医疗用度不超过全年保险费的1/12，退还款为全年保险费的1/12减去所使用的医疗费用。

美国是商业健康保险非常发达的国家，社会医疗保险只覆盖少数人群。美国在1965年，以1935年《社会保障法》修正案的形式，通过了国家医疗保险项目，分别是针对65岁以上老年人的医疗照顾（Medicare），和针对穷人、残疾人的医疗救助项目（Medicaid）。目前美国仍是以雇佣关系为基础的私人医疗保险为主，国家医疗保险项目为补充。大多数人群主要靠各种形式的私营健康保险，包括保险公司提供的商业健康保险、第三方管理的企业自保计划，以及蓝十字、蓝盾等非营利性组织提供的健康保险计划等。美国1973年颁布了《健康维护保护法案》，正式明确了管理式医疗保险，该模式以控制医疗费用为主要目的，日益受到重视，采用该模式的医疗保险机构也大量涌现。

英国实施全民医疗服务制度（National Health Service，NHS），医疗服务主要由公立医院提供，包括两个层级的医疗体系，一是以社区为主的第一线医疗网（community-based primary health care），通常由社区驻诊提供医疗保健的一般家庭医师（general practitioner，GP）及护士提供服务，第二层则为NHS的医院服务（hospital-based specialist services），由各科的专科医师负责并接手由GP所转诊（refer）的病人，或处理一些重大的意外事故及急诊患者。英国全民保健项目由社会保障主管机构将医疗费直接付给提供服务的医院和药品供应者。患病的被保险人与医院之间不发生直接的财务关系。这种免费医疗服务方式通常是由政府机关、企业或医疗保险主管机构，医生与医院或药品供应者分别签订契约，按照服务项目、类别、承治人数等，规定相应的报酬或发给固定薪金，对于医药费用则按规定实报实销。

目前国际上主要的医疗保障制度模式可分为四种：全民医疗服务型、社会医疗保险型、市场医疗保险型和储蓄医疗保险型。

全民医疗服务模式是指政府以税收方式筹集资金，直接组建医疗机构或对已有的医疗机构进行国有化，免费向全体国民提供包括预防保健、疾病诊治和护理等一揽子卫生保健服务的一种医疗保障制度；采取国家卫生服务保障制度模式的主要是一些福利国家，如英国、瑞典、加拿大、西班牙等。

社会医疗保险型是指政府采取保险形式制定强制性医疗保障制度。政府的主要责任是通过法律法规和行政规章来组织与规范医疗保障制度，对医疗保险制度的具体运作管理不直接干涉。

市场医疗保险模式是在国家商业保险法规的规范下，由市场保险组织生产和提供医疗保险产品，个人或企业团体自愿购买的一种制度模式。

储蓄医疗保障制度是依据法律规定，强制性地以家庭或个人为单位建立医疗储蓄基金，用以支付日后患病所需医疗费用的医疗保障制度。在这种制度模式下，政府的主要责任是立法强制和监督，风险责任主要由个人或者家庭分担。这种医疗保障制度模式源于新加坡，被马来西亚、印度、印度尼西亚等国家所采用。

此外，各个国家都会对低收入弱势群体提供某种形式的医疗救助或者医疗倾斜政策，如在美国，虽然实行市场化导向的医疗保障模式，但仍对老年人提供医疗照顾计划，对穷人提供医疗救助计划。

我国的健康保险是80年代恢复国内保险后才逐渐发展起来，当时主要由寿险公司承办医疗费用保险、疾病保险、护理保险、残疾收入保险等业务。1983年“上海市合作社职工健康保险”是国内恢复保险业务后第一个健康保险业务。随着1998年底国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了商业健康保险的市场空间，各家保险公司开始重视健康保险的发展，在较短的时间内，几乎所有的国内保险公司都组建了健康保险专职管理机构，抢占各地医疗体制改革后职工补充医疗保险市场。2002年年底，中国保险监督管理委员会颁布了《关于加快健康保险发展的指导意见》，提出了健康险专业化经营的指导法相，促进了健康保险的发展。

近年来，随着我国社会保障制度改革的逐步深入，健康保险的重要作用逐渐为人们所认识。我国已基本建立起以基本医疗保险为主体，其他多种形式医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次健康保障体系。其中，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。在推进基本医疗保险制度改革的同时，我国也在积极探索建立城乡医疗救助制度，完善补充医疗保险制度，推动商业健康保险发展。但是，健康保障体系在公平性、适应流动性、保障水平、可持续性等方面均有待进一步加强和完善。

二、国内外健康管理体制现状

各国健康管理体制的形成与发展主要取决于其社会制度、经济发展水平和对健康的社会价值取向。

从医药卫生管理体制的角度看，国际上目前主要有两种模式：一种是市场主导型；另一种是政府主导型。美国是全球市场导向最明显的医药卫生管理体制，医疗卫生的供给由市场决定。其医疗服务费用主要是以商业保险等形式筹集，而公共卫生服务是由政府提供的福利性事业。政府除了严格监管外还负责为穷人、老人提供医疗保险和公共卫生服务。英国是政府主导型医药卫生管理体制的代表，主要由政府提供医疗保健，建立了集医疗卫生服务、医疗保障和服务监管功能于一体的国民健康服务（National Health Service，NHS）体系。该体系是英国社会福利制度中最重要的部分之一。英国所有的纳税人和在英国有居住权的人都有免费享受该体系服务的权利。

从与健康有关的诸如医保、医政、环境、社会福利等事务的行政管理体制来看，美国在国家层面设立国家健康和人类服务部（United States Department of Health and Human Services，HHS），它是维护美国公民健康、提供公共健康保障服务的联邦政府行政部门，其中一项主要职责就是为没有能力参加商业医疗保险的人群提供医保服务，包括Medicare和Medicaid，因此它是一个集医疗卫生管理和健康保障管理为一体的政府行政部门。州和州以下的政府设管理健康服务的部门（Department of Health Services），其管理领域包括医疗保险、居民行为健康、疾病预防控制、社区公共健康、健康环境、母婴健康、老年人居家护理、紧急救护、护理院、医院及其他保健提供者。英国在内阁中专门设有健康大臣，英联邦专门负责NHS的部门是健康部，由健康大臣兼任部长。联邦健康部的大部分支出用于NHS。日本从2008年起将原来的厚生省改为厚生劳动省（Ministry of Health，Labor and Welfare），体现了将健康、社会保障和税收实行一体化改革的原则。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。尤其是抗击“非典”取得重大胜利以来，各级政府投入加大，公共卫生、农村医疗卫生和城市社区卫生发展加快，新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险取得突破性进展，为深化医药卫生体制改革打下了良好基础。

新医改实施以来，在党中央、国务院领导下，各地区、各有关部门认真贯彻落实中央的决策部署，紧紧围绕加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点等五项重点改革任务，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，遵循统筹协调、突出重点、循序渐进的改革方法，克服起步阶段的种种困难，大力协同，积极行动，加大投入，建立机制，有序推进五项重点改革任务，改革取得明显进展和初步成效。一是全民基本医保制度框架初步形成。基本医疗保障制度覆盖全体城乡居民两年多来，基本医保覆盖面扩展迅速。二是国家基本药物制度初步建立。建立国家基本药物制度是一项重大制度创新，旨在保障群众基本用药需求、减轻群众用药负担，同时也是破除基层医疗卫生机构“以药补医”机制的关键环节。三是基层医疗卫生服务体系逐步健全。四是基本公共卫生服务均等化水平明显提高。公共卫生服务投入力度大，标准城乡统一。五是公立医院改革试点积极推进。

但是，我国与健康管理相关的行政管理体制中也存在着不少问题，其中突出的一点是健康问题涉及至少十多个部委，有时候相关政策还互相冲突，这种分割程度是世界上独一无二的。职责交叉、政出多门的问题比较突出，各部门间很难协调配合，不利于统筹各类卫生资源配置，不利于进行有效的监管，不利于应对重大公共卫生事件，不利于提高工作效率，也不利于问责制的落实，因此必须推行健康管理行政管理体制的改革。

三、国内外健康管理政策的现状

健康管理政策的内涵可以包括医药卫生管理体制、健康保障体制、食品安全、药品安全等方面。但在体制问题确定之后，主要的就是指公共健康政策（The Policy of Public Health）。

在国外，公共健康（Public Health）通常被认为是健康体系的重要组成部分，其目的是通过推行有效的公共健康项目改善人均期望寿命和其他健康人群的标志性健康指标。公共健康包括健康促进（即激励和引导健康行为的活动）和健康保护（即保护人们不受健康危害的行动）两大方面。因此，凡是与健康促进和健康保护相关的政策均列为公共健康政策。健康促进的公共健康政策包括政府采取的控烟、促进良好生活方式及改善营养等方面的措施和指南，而健康保护方面的公共健康政策则主要包括健康监测、防止群体暴露于健康危险因素的干预措施等政府主导的旨在预防疾病的发生和扩散的措施和行动。

世界各国的公共健康政策各有不同。美国将公共健康政策界定为：社会各界针对持续和不断增多的危及公众健康的因素，共同采取的保障人民健康的措施和规定。这些危及公众健康的因素包括眼前的危机（如艾滋病的流行）、持续存在的问题（如伤害和慢性病）及正在增大的挑战（如人口的老龄化，工业化带来的有毒物质，通过空气、水、土壤和食物传播的有害物质等）。

英国将公共卫生的职责定义为：人群健康的监测、健康需求的认识、健康促进政策的制订及健康服务的评估。欧盟组织将公共健康定义为：全社会有组织的促进健康和预防疾病的行为。

公共健康政策在我国长期被称为公共卫生政策。其背景起源于我国解放初期卫生状况不佳，无论城市和乡村都存在着不同程度的环境卫生脏、乱、差。由于环境不卫生导致传染性疾病、感染性疾病多发。通过在全国范围内群众性的爱国卫生运动，改变不卫生的习惯和环境成为当时的迫切任务和有效手段。因此，将“health”翻译成“卫生”，将管理卫生和健康的部门成为卫生部（厅、局），与公共健康相关的政策称为公共卫生政策。

我国现行的公共卫生政策可分为三大类：一是针对不同人群的健康管理政策，如针对母婴、儿童及老年人的公共卫生政策；二是针对重大疾病和健康问题和公共卫生政策，包括传染病控制、地方病防治、慢性病防治、精神卫生和伤害防治等方面的公共卫生政策；三是针对健康危险因素的公共卫生政策，包括针对环境、食品、职业危害因素的公共卫生政策等。将各个领域的公共卫生政策整理，可以归并成十大公共卫生策略，包括免疫规划、安全饮水、卫生应急、风险评估、烟草控制、合理营养、全民健身、健康教育、依托社区卫生、监测与信息系统。

四、国内外食品安全管理现状

食品安全是1974年联合国提出的概念，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全包括食品质量、食品营养、食品卫生等相关方面的内容，涉及食品加工、包装、存储、运输、销售、食用等诸多环节。20世纪80年代后.一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。美国、英国、法国、欧盟、加拿大、日本等经济发达国家均已建立了较为完善的国家食品质量安全法律体系和配套的监督管理体系，从而保证了政府监管有力，国民能享受到安全、卫生的食品。

1.英国

英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其体系完善，法律责任严格，监管职责明确，措施具体，形成了立法与监管齐下的管理体系。英国从1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品卫生法》等，同时还出台许多专门规定，如《甜品规定》、《食品标签规定》、《肉类制品规定》、《饲料卫生规定》和《食品添加剂规定》等。在英国，责任主体违法，不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，还要根据违法程度和具体情况承受相应的行政处罚乃至刑事制裁。例如，根据《食品安全法》，一般违法行为根据具体情节处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果十分严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。食品安全监管由联邦政府、地方主管当局以及多个组织共同承担。

为强化监管，英国政府于1997年成立了食品标准局。该局是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，负责食品安全总体事务和制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。食品标准局还设立了特别工作组，由该局首席执行官挂帅，加强对食品链各环节的监控。

英国法律授权监管机关可对食品的生产、加工和销售场所进行检查，并规定检查人员有权检查、复制和扣押有关记录，取样分析。食品卫生官员经常对餐馆、外卖店、超市、食品批发市场进行不定期检查。在英国，屠宰场是重点监控场所，为保障食品的安全，政府对各屠宰场实行全程监督；大型肉制品和水产品批发市场也是检查重点，食品卫生检查官员每天在这些场所进行仔细地抽样检查，确保出售的商品来源渠道合法并符合卫生标准。

在英国食品安全监管方面，一个重要特征是执行食品追溯和召回制度。食品追溯制度是为了实现对食品从农田到餐桌整个过程的有效控制、保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品，同时将有关资料送交国家卫生部，以便在全国范围内统筹安排工作，控制事态，最大限度地保护消费者权益。

为追查食物中毒事件，英国政府还建立了食品危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。严格的法律和系统的监管有效地控制了有害食品在英国市场流通，消费者权益在相当程度上得到了保护。

此外，英国有BRC（英国零售商协会），他们是一个代表着英国食品零售商利益的协会，他们制定了Global Food Standard，即做英国出口的人们所熟悉的BRC标准，他们是把食品安全管理做到了市场的层面上，每个零售商都对供应商进行监督，这样，食品制造商要把产品放在零售商那里卖，就得符合他们的要求，所以这就是一个驱食品制造商投入进行食品安全管理的最直接动力。而这个是一个很成熟的食品市场，从国家，到民众，都对食品工业在做着监督。

2.法国

在法国，保障食品安全的两个重点工作是打击舞弊行为和畜牧业监督，与之相应的两个新部门近几年也应运而生。其中，直接由法国农业部管辖的食品总局主要负责保证动植物及其产品的卫生安全、监督质量体系管理等。竞争、消费和打击舞弊总局则要负责检查包括食品标签、添加剂在内的各项指标。法国农民也已经意识到，消费者越来越关注食品安全乃至食品产地和生产过程的卫生标准以及对环境的影响。所谓理性农业，是指通盘考虑生产者经济利益、消费者需求和环境保护的具有竞争力的农业。其目的是保障农民收入、提高农产品质量和有利于环境保护。法国媒体认为，这种农业可持续发展形式具有强大的生命力，同时还大大提高了食品安全性。

在销售环节，实现信息透明是保证食品安全的重要措施。除了每种商品都要标明生产日期、保质期、成分等必需内容外，凡是涉及转基因的食品，不论是种植时使用了转基因种子，还是加工时使用了转基因添加剂等，都须在标签上标明。此外，法国规定，食品中所有的添加剂必须详细列出。由于“疯牛病”的影响，从2000年9月1日起，欧盟各国对出售的肉类实施一种专门的标签系统，要求标签上必须标明批号、屠宰所在国家和屠宰场许可号、加工所在国家和加工车间号。从2002年1月开始，又增加了动物出生国和饲养国两项内容。有了标准，重在执行。位于巴黎郊区的兰吉斯超级食品批发市场是欧洲最大的食品批发集散地，也是巴黎市的“菜篮子”，这里的商品品种丰富、价格便宜。为了保证食品质量，法国农业部设有专门人员，每天24小时不断抽查各种产品。

1996年英国发现了疯牛病；2000年年初，法国发现一些肉类食品中含有致命的李斯特杆菌；2001年英国暴发口蹄疫。一味追求利润最大化导致欧盟区域内频现食品安全危机，这使得消费者在选择食品时更加谨慎，也促使食品安全问题愈发受到重视

3.德国

一直以来，德国政府实行的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度，成为德国保护消费者健康的决定性机制。

德国的食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。联邦消费者保护和食品安全局（BVL）负责协调和指导工作。在德国，那些在食品、日用品和美容化妆用品领域从事生产、加工和销售的企业，都要定期接受各地区机构的检查。

食品生产企业都要在当地食品监督部门登记注册，并被归入风险列表中。监管部门按照风险的高低确定各企业抽样样品的数量。每年各州实验室要对大约40万个样本进行检验，检验内容包括样本成分、病菌类型及数量等。

食品往往离不开各种添加剂，添加剂直接关系到食品安全与否。在德国，添加剂只有在被证明安全可靠并且技术上有必要时，才能获得使用许可证明。德国《添加剂许可法规》对允许使用哪些添加剂、使用量、可以在哪些产品中使用都有具体规定。食品生产商必须在食品标签上将所使用的添加剂一一列出。

消费者自身加强保护意识也非常重要。例如，一旦发现食品企业存在卫生标准，不合格或者食品标签有误，可以通知当地食品监管部门。如果买回家的食品在规定的保质期内出现变质现象，也可以向食品监管部门举报。联邦消费者保护部开设有“我们吃什么”网站，提供多种有关食品安全的信息，帮助消费者加强自我保护能力。

值得一提的是，欧盟范围内已经初步形成了统一、有效的食品安全防范机制，即欧盟食品和饲料快速警报系统。德国新的《食品和饲料法典》和《添加剂许可法规》的一大特点就是与欧盟法律法规接轨。

如果某个州的食品监管部门确定某种食品或动物饲料对人体健康有害，将报告BVL。该机构对汇总来的报告的完整性和正确性加以分析，并报告欧盟委员会。报告涉及产品种类、原产地、销售渠道、危险性以及采取的措施等内容。如果报告来自其他欧盟成员国，BVL将从欧盟委员会接到报告，并继续传递给各州。如果BVL接到的报告中包含有对人体健康危害程度不明的信息，它将首先请求联邦风险评估机构进行毒理学分析，根据鉴定结果再决定是不是在快速警告系统中继续传递这一信息。

4.美国

美国的食品安全监管体系遵循以下指导原则：只允许安全健康的食品上市；食品安全的监管决策必须有科学基础；政府承担执法责任；制造商、分销商、进口商和其他企业必须遵守法规，否则将受处罚；监管程序透明化，便于公众了解。

美国整个食品安全监管体系分为联邦、州和地区三个层次。以联邦为例，负责食品安全的机构主要有卫生与公众服务部下属的食品和药物管理局和疾病控制和预防中心，农业部下属的食品安全及检验局和动植物卫生检验局，以及环境保护局。

三级监管机构的许多部门都聘用流行病学专家、微生物学家和食品科研专家等人员，采取专业人员进驻食品加工厂、饲养场等方式，从原料采集、生产、流通、销售和售后等各个环节进行全方位监管，构成覆盖全国的立体监管网络。与之相配套的是涵盖食品产业各环节的食品安全法律及产业标准，既有类似《联邦食品、药品和化妆品法》这样的综合性法律，也有《食品添加剂修正案》这样的具体法规。

一旦被查出食品安全有问题，食品供应商和销售商将面临严厉的处罚和数目惊人的巨额罚款。美国特别重视学生午餐之类的重要食品的安全性，通常由联邦政府直接控制，一旦发现问题，有关部门可以当场扣留这些食品。百密一疏，万一食品安全出现问题，召回制度就会发挥作用。

民间的消费者保护团体也是食品安全监管的重要力量。比如2006年6月，一个名为“公众利益科学中心”的团体就起诉肯德基使用反式脂肪含量高的烹调油。在网络普及的美国，通过互联网发布食品安全信息十分普遍。联邦政府专门设立了一个“政府食品安全信息门户网站”。通过该网站，人们可以链接到与食品安全相关的各个站点，查找到准确、权威并更新及时的信息。

5.俄罗斯

在保障食品安全方面，俄罗斯并不乏相关法律文件和技术标准。《食品安全法》、《消费者权益保护法》、各种政府决议及地方规定都对此有详尽而明确的要求。然而，现实生活中食品安全问题仍不时凸显，其中关键不在于无法可依，而在于有法不依、执法不严。

在俄罗斯，食品安全保障工作过去一直由国家卫生防疫部门、兽医部门、质检部门及消费权益保护机构共同负责。但俗话说“三个和尚没水吃”，婆婆太多也带来职责划分不清、推卸责任甚至相互扯皮的弊端，最终使食品安全管理工作无法落到实处。这一局面在2004年开始得到改观。当年3月，俄罗斯总统普京为理顺食品安全管理机制，命令对相关行政管理机构进行调整，在俄罗斯卫生和社会发展部下设立联邦消费者权益和公民平安保护监督局，将俄罗斯境内食品贸易、质量监督及消费者权益保护工作交由该局集中负责。

新机构的成立对于集中行政资源、监控食品质量和安全起到了积极作用。其职责范围包括：检查食品制造和销售场所的卫生防疫情况，对进口食品进行登记备案，在新食品上市前进行食品安全鉴定，对市场所售食品进行安全及营养方面的鉴定和科学研究，以及制止有损消费者权益的行为等。该局在全俄各联邦主体设有分局，负责当地的食品安全检查和监控工作。

6.日本

早在1947年，日本就制定了《食品卫生法》，先后对《食品卫生法》进行了10多次修改。2006年新修订的《食品卫生法》中规定，日本开始实施关于食品中残留农药的“肯定列表制度”，将设定残留限量标准的对象从原先的288种增加到799种，而且必须定期对所有农药和动物药品残留量进行抽检。

为了让消费者放心，日本有关方面还建立了农产品生产履历管理系统，要求生产、流通等各部门采用电子标签，详细记载产品生产和流通过程的各种数据。日本还于2003年出台了《食品安全基本法》，并在内阁府增设了食品安全委员会，以便对涉及食品安全的事务进行管理，并对食品安全作出科学评估。另外，农林水产省设立了“食品安全危机管理小组”，建立内部联络体制，负责应对突发性重大食品安全问题。

7.中国

改革开放以来，特别是我国逐步建立起社会主义市场经济体制以来，随着我国政府管理职能的不断健全，作为政府管理的重要方面，食品安全的监管体制已初步建立起来，形成了以《中华人民共和国食品安全法》等食品安全法规和标准体系为依据，卫生、质量监督、工商、食品药品监督、农业、环保等各职能部门实施条块管理，各司其职的管理体系。我同目前已经实施或准备实施的食品安全管理制度主要有：食品生产市场准入（QS）制度；食品流通、餐饮服务许可制度；食品安全风险监测、风险分析和风险预警制度；食品安全全过程控制制度；突发食品安全事件预防和应急控制制度；食品安全追溯制度；食品安全召田和无害化处理制度；食品安全信息收集和发布制度等。随着这些制度的逐步实施和完善，将对食品安全监管水平的提高起到积极的促进作用。

我国对食品检测实验室实行统一的认证认可管理，保证了检测结果的科学、公正。目前共有3913家食品类检测实验室通过了实验室资质认定（计量认证），其中食品类国家产品质检中心48家，重点食品类实验室35家，这些实验室的检测能力和检测水平均达到了国际较先进水平。

但是，目前国内的食品安全问题仍然比较突出，在食品的生产、加工、流通、消费等主要环节都存在安全隐患。如：农产品生产环节过量使用化肥导致农产品残留超标、耕地严重污染；药物的超剂量使用使得种植、养殖农产品中农药、兽药的残留超标；违法使用瘦肉精、增甜剂等添加剂；为改进外观、增加产量，滥用催熟剂、膨大剂等激素类药物。食品生产加工环节存在生产工艺落后，残留病源性微生物；加工原料不合格；过量使用食品添加剂；非法使用化学添加剂（如三聚氰胺）等。食品流通环节存在批发和出售伪劣食品、蓄意更改生产日期等问题。

造成上述现象的一个主要的原因就是监管不力。具体体现在：

第一，部门之间食品安全监管衔接不到位。欧美的成功经验显示，有效制约食品安全事故发生的关键在于政府的有效监管。2013年，大部制改革后，新成立的国家食品药品监督管理总局，主要负责食品加工、流通、消费等环节的质量监管，农业部负责养殖、种植农产品的质量安全和生猪定点屠宰，国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险的评估和食品安全标准的制定。这确实可以使多部门分管情况下，部门之间争抢利益、推诿问题的乱象得到遏制。但是仍存在国家食品药品监督管理总局的监管，与农业部的监管及国家卫生和计划生育委员会的标准未能完全“无缝衔接”，在监控重点、监控标准、监控方式等方面容易造成衔接不到位、相互扯皮等问题。

第二，食品安全监管相关法律法规不够完善。有关食品安全的相关法律法规是实现食品安全监管的法律保证。一套完善的食品安全监管法律法规，应该包括基本法，以及针对不同种类食品的不同方面进行管理的专项法律。当前中国食品安全相关法律法规缺失、滞后，主要体现在：一是缺乏有针对性的相关环节配套法律法规，如《食品卫生法》仅针对食品在生产经营过程中的卫生要求做出了相应的规定，并不包括食品的种植、养殖过程；二是缺乏针对具体细节的操作规程，如中国的《食品召回管理规定》仅是一个行政规章，对召回的具体步骤、召回后缺陷产品的处理、对受害方的补偿等都没有具体的规定；《产品质量法》缺乏具体的实施细则，导致原则性条款不明确，影响执行。

第三，食品安全监管在实践操作层面上难度较大。长期以来，中国采取的是一种粗放式经济发展方式，导致食品安全监管难度较大。在农产品生产环节，主要以农户为基本生产单位，他们大多文化程度低，食品安全意识淡薄，生产方式落后，场地分散，监管难度大。在加工环节方面，食品加工企业数量多，个体工商户占比较大。各食品生产企业在设备、工艺、规模和环境等方面差别较大，造成监管困难。在食品流通环节，食品经营户数量多，以个体工商户为主，地点分散，致使监管困难。粗放式的经济发展方式对土地、水及大气都有不同程度的污染，从而间接造成牲畜、奶源、水产和种植作物的安全问题，监管起来困难不小。

第四，社会监督机制不健全。食品安全监管的主体主要包括政府、食品业、消费者、行业协会、媒体等。除政府的有效监管外，来自食品业、消费者、行业协会、媒体等的社会监督也不可或缺。目前中国食品监管社会监督机制不健全，各个主体之间不能相互有效制衡。食品业缺乏自律和自治，食品安全问题企业不能得到有效抵制，媒体报道不及时甚至隐瞒部分真相，消费者缺乏消费知识和消费理性，同时缺乏举报途径，从而导致食品安全问题频发。

五、国内外伤害防治的现状

世界各国普遍将伤害防治问题放在政府工作的重要地位，其中以安全生产和交通安全为重中之重。在安全生产方面，各国的安全法规、监督管理体制和安全文化建设等都有很多值得借鉴的经验和做法，归纳起来主要表现在：立法先行确保安全生产，实施职业安全与健康计划，工伤保险制度预防在先，严密的安全生产监察监管体制，安全科学快速发展减少事故发生，建设安全文化，重视安全培训等。

在交通安全方面，为适应管理大交通与综合运输的需要，美国交通部采取典型的大部制结构。美国国家一级设有交通运输部，在各州设有交通运输厅及车辆管理局。英国现行的交通安全管理主要职责由运输、地方事务和环境部负责，运输部由交通运输管理、环境保护及地方事务3个部门合并组成。此外，英国政府在各部之外设立若干执行局，执行局本身仍属于政府部门，负责向社会提供高质量的职能服务。此外，目前大多数的北美和欧洲国家以及部分亚洲、非洲与南美国家都已经制定了道路交通安全纲要，这些国家的道路安全状况都得到了不同程度的改善，其中瑞典和荷兰为制定道路交通安全纲要提供了较为成功的典范。在亚洲国家中，日本是较早开展道路交通安全计划的国家，从1966年开始到现在40余年来，经历2个三年计划、7个五年计划，主要效果是尽管机动车辆从2000万辆增加到近8000万辆，几乎增加了三倍，但日本全国交通事故死亡人数从1970年的16 765人减少到2002年的8326人，减少了50%。

我国政府也非常重视伤害的防治。过去50年，中国政府的相关职能部门出台了一系列与预防和控制伤害相关的政策、法律、法规，包括生产安全、道路交通安全、学生安全以及预防自杀等，形成了伤害预防与控制的相关法规体系。特别值得一提的是我国政府对地震等自然灾害的人身救治，其重视程度、效率之高、效果之好在全世界的伤害防治中首屈一指。伤害的预防、控制治疗涉及多个部门。已经成立了各类部门协调委员会，包括27个部门组成的安全生产委员会，15个部门组成的道路交通伤害防治部际联席会议等。