2.4 宪法制定后有关方面对健全宪法监督制度的努力与结果

1982年宪法虽然规定了全国人大及其常委会监督宪法的制度，但这个制度显然不够具体完善，理论和实践中一直不甚满意。宪法制定后，有关方面曾经不断努力，试图健全宪法监督制度。主要包括以下几次。

第一次是六届全国人大期间的努力。据全国人大常委会原副秘书长刘政回忆，1982年宪法公布实施后，在一次委员长会议结束后的讨论中，彭真同意设立专门委员会性质的宪法委员会。王汉斌在他的回忆录中也说，六届全国人大时，曾考虑设立一个类似其他专门委员会的宪法委员会，协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。换届前夕，有关领导同志曾经让全国人大常委会办公厅研究室提出设立宪法委员会和内务司法委员会的方案。研究室在方案中提出由全国人大常委会委员长担任宪法委员会主任委员，以提高这个委员会的权威。但最后换届时全国人大只设立了内务司法委员会，没有设宪法委员会。

第二次是七届全国人大期间1990年监督法草稿的设计。按照全国人大常委会原副秘书长刘政整理的有关材料，全国人大常委会有关部门在这一年起草的全国人大及其常委会监督法草稿的框架中，曾经将“监督宪法的实施”专列了一章，在这一章中设立了一个专门委员会性质的宪法监督委员会，并将各政党、社会团体的中央机关制定的规范性文件是否符合宪法，纳入全国人大及其常委会的监督范围，也就是说，党中央制定的文件也属于宪法监督的范围。

第三次是八届全国人大期间，1993年修改宪法时，许多人建议全国人大设立一个专门委员会性质的宪法监督委员会，中央修改宪法小组也倾向于设立这样的机构，并做了具体设计。针对这个问题，中共中央后来在关于修改宪法部分内容的建议的说明中提出：“根据宪法第七十条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不做规定。”

第四次是九届全国人大期间，1997年11月，全国人大常委会组织的监督法起草小组起草了一部全国人大和地方各级人大监督的草稿。这个草稿仍然将宪法监督专列一章，并做了具体规定。其中一个重要内容，是设立宪法监督委员会，并赋予其五项职责：一是对全国人大及其常委会审议的法律草案、决议草案和决定草案是否符合宪法，提出审查意见；二是对有关国家机关的规范性文件是否同宪法相抵触进行审查；三是对公民提出的有关国家机关及其工作人员违反宪法行为的控告进行审查；四是对有关国家机关的规范性文件、有关国家机关及其工作人员的行为违反宪法的，提出纠正建议，或者提请全国人大常委会作出处理；五是向全国人大常委会提出宪法解释和宪法修正案建议案。值得注意的是，这个草稿对政党、社会团体的规范性文件是否列入宪法监督的范围，没有作出规定。

第五次是九届全国人大期间，2002年8月，全国人大机关起草的全国人大和地方各级人大监督法草案。这个草案与以前相比有很大的改变，即没有将宪法监督专列一章，而将“监督宪法和法律的实施”列为一章。这一章中，没有再对此前的宪法监督委员会做规定，也没有对有关政党、社会团体规范性文件的违宪监督问题做规定，其他内容与此前监督法草稿的规定也有很大区别，主要包括以下具体内容。

一是全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法和法律的实施。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

二是全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会制定的不适当的法律和决定，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法、法律的自治条例和单行条例。全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法、法律的自治条例和单行条例，有权撤销经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定的违背宪法、法律的法规。

三是下列规范性文件自公布之日起30日内，报全国人民代表大会常务委员会备案：（1）国务院制定的行政法规；（2）省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定和批准的地方性法规；（3）自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；（4）经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会制定的法规。

四是对有关应当报全国人民代表大会常务委员会备案的规范性文件的审查，依照《中华人民共和国立法法》的有关规定执行。

这次监督法草案经过了九届全国人大常委会第二十九次会议的审议。据笔者当时整理的监督法草案审议的简报，审议过程中，一些常委会组成人员针对宪法监督问题提了不少意见。有的委员和同志提出，监督法最重要的内容和任务是对违反宪法的情况进行监督，应当研究设立专门的宪法监督机构，协助全国人大及其常委会对违宪行为进行监督。主要理由是：（1）监督违宪的问题，我们国家一直没有解决。立宪几十年，宪法所规定的基本原则和具体条款，在现实生活中落实得怎么样，以及违反宪法应当追究什么责任等问题，监督法都不能回避。（2）既然把宪法放在崇高的地位上，就要把违宪的行为视为最大的错误。应当建立一个宪法委员会专门处理违宪事项。（3）我们党是执政党，必须在宪法和法律的范围内活动。人大及其常委会有权监督党组织和党的领导干部的违宪违法行为，在这方面监督法应当有所规定。（4）我们可以设立宪法委员会，审查规章以上规范文件的违宪违法问题，对规章以下的规范性文件可以交由法院处理。有的委员提出，现实生活中遇到对宪法条文理解和执行中存在分歧时，缺乏解决的形式和途径，建议增加规定，对宪法条文的理解或执行宪法中的分歧，由全国人大及其常务委员会决定。

针对草案有关任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究的规定，有的同志提出，政党是否包括在“任何组织”里？是否属于人大监督的范围？建议下次作草案报告时予以说明。

而十届全国人大期间通过的监督法，最终没有对宪法监督的内容做具体规定。

总结以上的叙述可以发现，1982年宪法制定后，对宪法监督制度的完善我们曾经做过三方面的努力：一是六届全国人大期间拟由全国人大以设立宪法委员会的形式，来完善宪法监督制度，但没有成功；二是在1993年修改宪法时，有关方面曾经试图通过修改宪法的方式完善宪法监督制度，也没有成功；三是有关方面一直试图在监督法中规定比较完善的宪法监督制度，但从监督法的制定过程看，有关宪法监督的内容最初规定得较有力度，但后来越来越少、越来越淡化直至最终消失了。这是很值得关注研究的问题。

但是，能否说1982年宪法制定后有关宪法监督的制度设计与运作就停滞不前呢？显然不能这么说。在推进宪法监督制度的完善方面，实际有两个措施：一是2000年制定和2015年修正的立法法，对立法方面的宪法监督做了具体的制度设计。即行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例一旦同宪法相抵触，立法法做了一些具体的监督性规定。二是2004年根据中央的决定，全国人大常委会法制工作委员会成了一个法规备案审查室，专门对有关行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及司法解释等规范性文件的合法性进行审查。法规备案审查室的审查当然也包括了对是否符合宪法的监督审查。近年来，法规备案审查的力度在逐步加大，在一定意义上当然也是对宪法监督力度的加大。

但是，按照立法法的规定和法规备案审查室的日常工作，实施宪法监督的具体部门实际主要是全国人大法律委员会、有关的专门委员会和常委会的工作机构即法工委。常委会虽然有权最终对有关立法是否违背宪法作出决定，但实际一般并不行使这一职权。日常工作中，主要是由法律委员会、专门委员会、法工委审查研究行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及司法解释是否与宪法相抵触，如果它们认为是抵触的，即可向制定机关提出书面审查意见，制定机关按照所提意见进行修改或者废止的，法律委员会、有关的专门委员会和法工委的审查即终止。只有当制定机关不予修改的，全国人大及其常委会的上述部门才可向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。按照这样的制度设计，有关宪法监督的日常工作实际是由全国人大的法律委员会、有关的专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会在承担的。那么，全国人大及其常委会的这些部门或者机构，能不能成为实质上的宪法监督机关？如果能够，它的法理依据是什么？应当说，这是一个没有受到重视和充分研究的重要问题。

而2018年修改宪法，则将全国人大法律委员会的名称改为宪法和法律委员会。此后，全国人大常委会又作出专门决定，对宪法和法律委员会协助常委会进行宪法监督的职责作了进一步规定。这是目前为止推进有关专门机构进行宪法监督的最新进展，各方对宪法和法律委员会也寄予厚望。但这个专门委员会在宪法监督中发挥作用的空间有多大，还有待进一步观察。对此问题本书最后一章将继续讨论。