二 国家构建问题的提出

清朝是一个由满人领导的、多民族统一的国家政权，其政权的形成、国家构建的发展并非一蹴而就，至少经历了三个阶段。第一阶段是满人入关后，联合汉人，借鉴、吸收明代之制度，承袭了中国传统大一统的政治局面，统一中原、江南等明朝所辖各省，各设督抚藩臬，分管一省之庶政。同时，在顺康之际，蒙藏藩部地区次第归附清朝，蒙藏各部之爵制、划界、司法等庶政，完全由入关前已经成立的理藩院统辖。这是在入关前政体的基础上，形成新的国家制度。第二阶段是经过康雍乾三代皇帝的努力，完成对西北、西南等边疆民族地区的统一，以将蒙古、藏、维吾尔等各族比较稳定地纳入政权体制之中，完成对多民族统一的、“前现代”国家的构建。第三阶段是从晚清19世纪80年代开始，以新疆、台湾建省为标志，进一步强化对边疆地区的管辖和治理，完成国家内部的“同质化”过程，向现代国家转变。

可见，清朝政权的构建和发展，经历了一个不断将新的力量组织到国家之中的过程，每个阶段都是在原有体制之下的扩展。为了更好地理解清朝政权在这个环节上的发展，我们不妨借用美国当代著名政治学家弗朗西斯·福山的国家构建理论加以阐释。虽然福山承认现、当代的极权国家有很多缺陷，但强有力的政府的缺失是造成现在很多国家恐怖主义盛行的主要原因，因此他推崇强有力的、积极作为的国家政权。所谓国家构建，并不是指建立一个新的国家，而是强化国家现有的体制，使政府更加有所作为。“国家构建（State-building），意味着创设新的政府体制，并强化现有的体制。”这个理论当然不能直接套用到清代历史的解释上，但它还是为我们更深刻理解清朝国家政权在其疆域拓展过程中集权制度的发展，提供了一些启示。

对清朝而言，18世纪中期统一新疆，不仅是疆域上的拓展，而且由于将面临一种新的国内战略安全形势，及中亚地区新的地缘政治格局，所以清朝统治者需要以更加积极有为的态度，强化国家权力，推动新一轮的国家构建。

从内在的战略要求来看，天山南北地区的稳定关系到蒙古、西藏及内地的安全，大清王朝的势力由中原向内陆亚洲边疆纵深发展，是因为统治者一直坚持一种新疆不安定则不足以安抚众蒙古的政治思维，直到19世纪70年代左宗棠收复新疆，仍然是为维护这个战略需求而采取的军事行动。

从外部环境来看，自17世纪晚期到19世纪早期，在以条约体系为标志的近代国家关系建立之前，清朝发展的重心是在内陆亚洲边疆地区逐渐扩展和巩固自己的国家权力，此阶段的清朝经历了地缘政治格局的重大变迁。首先，清朝先后与俄罗斯签订《尼布楚条约》、《恰克图条约》、《布连斯奇条约》，欧亚大陆的各大帝国开始有固定的边界，清朝必须面对这种变化。其次，内亚地区的很多部落被重新整合、固定到大清王朝的疆域之中。尤其强盛一时的准噶尔汗国，在清、俄两大势力的挤压下，终告崩溃。后又有土尔扈特的回归，宣告游牧民族无边界游牧“历史的终结”，新崛起的俄国、清朝都需要以国家边界的形式保证自己在亚洲内陆地区的势力。这种“再帝国化”的过程，极大改变了中亚的地缘政治格局。最后，虽然清朝政治军事力量进入亚洲腹地，但在与逐渐东扩的中亚伊斯兰势力经过长期较量后，为谋求边境地区的稳定，清朝不得不与浩罕国签订相关贸易条约，意味着清朝在19世纪初扩大了与他国之间条约关系的政治实践。内陆亚洲地区地缘政治发生的这些重大变迁，已经证明不管清朝统治者有没有意识到自己正在建立一个“帝国”，但至少他们已经逐渐认识到在“国家”的统辖范围之外有“他者”的确定存在，“己方”与“他者”需要以相对确定的地域边界作为区分标志，而非过去的流动族群的效忠。这也使清朝已经开始从一个“天朝大国”向一个有日渐清晰的边界的“前现代”主权国家转变。

如此，对于新纳入版图的天山南北地带，中央权力如何行使？即如何将其组织到国家既有的体制之内？是仍然以原来的理藩院管理，还是设置新的管理体系，或是当作类似西方帝国主义的“殖民地”，供其进行资源和财富之掠夺？具体而言，中央权力在边疆地区的展开，是直接深入基层社会的管理，还是依赖当地的社会精英，不仅关系到国家构建行为的成功与否，也往往成为认识清朝国家性质的一个标准，甚至涉及清朝国家未来走向近代的发展方向。正如查尔斯·蒂利曾提出“国家政权建设”主要表现为政权的官僚性、渗透性和对下层的控制。

显然，平准、平回战后，挟百战余威的乾隆皇帝不会再依赖理藩院体制下的礼制与族群认同，而要借助一个强有力的核心机构在藩部地区积极推进强权政治建设。这个机构要能在内亚边疆与内地行省之间、在旗人与汉人之间、在官僚系统内部的文职武职官员之间，从容调度，能够与皇帝一起积极有为地设计、实施清朝在内亚地区的政策，保证国家的权力能够输入内亚边疆地区以实现中央集权的目的，要保证中央集权、国家权力向边疆地区基层社会渗透与地方精英利益之间的平衡。作为一直以运筹西北战事为主要责任的军机处，很自然会在容纳西北的国家构建过程中发挥核心作用。或者说，新疆地区纳入版图的契机，使清朝重新思考如何在广袤无垠的藩部地区加强控制，这需要有一个强有力的核心政治机构。正如有的西方学者指出的，军机处的产生是清朝在内陆亚洲地区发展反作用于中央的结果。