四、谋划中国区域经济的新棋局

随着改革的重启，中国区域经济出现了新的趋势性变化。2014年，李克强总理在“两会”政府工作报告中提出：把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑。要谋划区域发展新棋局，由东向西、由沿海向内地，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展。依托黄金水道，建设长江经济带。以海陆重点口岸为支点，形成与沿海连接的西南、中南、东北、西北等经济支撑带。推进长三角地区经济一体化，深化泛珠三角区域经济合作，加强环渤海及京津冀地区经济协作。实施差别化的经济政策，推进产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。

新时期谋划中国区域经济的新棋局涉及以下几个关键的方面。

(一) 建设经济带，联系东中西

2013年以来，新常态下，区域发展的经济带建设的思路比较明确。目前已经形成或正重点打造的国家级经济带主要如下。

第一，环渤海经济带。环渤海经济带处于东部地区，贯通南北，连接陆海，总人口2.5亿人，GDP以及投资、消费、进出口等主要指标都约占全国的1/4，作用独特，区位优越，基础雄厚，正处于转型发展的关键阶段，是中国经济最有潜力的新增长极之一。其中，京津冀协同发展是核心，也是打造国家首善之区的关键性战略。

第二，长江经济带。长江经济带是继中国沿海经济带之后最有活力的经济带，依托长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，做大做强上海、武汉、重庆三大中心城市和三大航运中心，推进长江中上游开发，拓展我国经济发展的空间。

第三，新丝绸之路经济带。新丝绸之路经济带是在古丝绸之路概念基础上形成的一个新的经济发展区域，东边牵着亚太经济圈，西边系着发达的欧洲经济圈，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”，是西部大开发的“升级版”。随着“一带一路”战略的提出与实施，新丝绸之路经济带成为国家大战略的重要支撑。

中国经济带的建设是为了构建中国区域空间的战略格局，形成我们全部国土的科学开发的框架体系，因此，目前还处在“织网”的阶段。在中国区域空间的战略格局的大网中，至少还有若干经济带已经或即将形成。

(1)东南沿海经济带。随着沪深高铁的全线贯通，上海自贸区、天津滨海新区、粤港澳合作区等助其提速，一个连接长三角城市群、海峡西岸城市群、珠三角城市群和北部湾城市群的经济带已经出现。

(2)珠江经济带。与长江经济带平行、支撑我国南方发展的珠江经济带包括广东、广西、贵州、云南，它是以涵盖整个西江流域的一个经济整体的面貌出现的，并将进一步拓展中国的区域经济空间。

(3)东北中部经济带。东北中部经济带从黑龙江北部一直到辽东半岛，是一个纵贯东北平原腹地的经济带。这里有中国最大的平原，有丰富的煤炭、石油、粮食等资源。东北中部经济带的建设将有利于东北亚区域中心作用的发挥。

(4)黄河经济带。黄河经济带包括山东、河南、陕西、甘肃、青海，东到黄海，西接新丝绸之路经济带，是中国的经济脊梁。

(5)长城经济带。长城经济带在中国的北方，沿长城一线，包括北京、河北、山西、内蒙古、宁夏。这个经济带将承担起中国最大的能源基地的职能。

当这些经济带全部形成之时，中国区域空间的新格局就将最后形成。

(二) 打造多支点，空间再平衡

研究表明，近五年来，中国工业的空间分布呈现出扩散的趋势，地理集中度也由2006年的0.476下降到2010年的0.442，降幅达约7.1%。在工业活动扩散化趋势的影响下，中国整体经济活动也开始打破不断聚集的趋势，呈现出空间扩散的特征。

1．总体趋势：多个支点

中国区域经济从聚集到扩散，在区域空间上逐步均衡。相对均衡的区域空间结构需要多个战略支点的支撑。改革开放以来形成的战略支点主要有长三角地区、珠三角地区和环渤海地区；中部崛起促进了新的战略支点的形成，包括长江中游地区和中原经济区；西部大开发也形成了若干新的战略支点，主要有成渝经济区和关中—天水经济区。随着中国区域经济的进一步均衡和城镇化进程加快而形成大面积的城市地区，更多的战略支点可能会出现。北部湾经济区、天山北坡地区、东北中部地区、海峡西岸地区等都可以形成新的战略支点。

2．多支点形成的理由

为什么会涌现出一系列的支点地区？主要是改革开放以来，经过西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展，全国统一大市场逐渐形成，经济日益“全国化”，各地区普遍获得发展，国家的经济不仅需要北京和上海等少数增长极，而且需要更能支撑地区发展的增长极。多支点的出现使新发展的区域有机会进入国家发展的核心区域，获得更好的发展条件和环境，拥有更多的发展资源，同时新发展的区域也能在国家的经济发展中起到更重要的作用。城市群实力的增强使得城市群所在地区的发展成为区域经济的支点。

3．产业转移的加速使建设新的支点成为可能

影响中国工业发展的空间格局变化主要是产业的转移，确切地讲，是制造业的空间转移。工业逐渐由东部地区向东北和中西部地区转移，受国家相关政策的支持，国家工信部专门出台了《产业转移指导目录》。我们应当看到，中国的工业化进程还远未结束，中国经济的空间分布受到工业分布的影响，呈现出与工业特别是制造业走向相一致的方向性变化。也就是说，中国的整体经济布局正在由过去各种经济要素和工业活动高度在东部地区聚集的趋势，逐步转变为向中西部地区和东北地区转移扩散的趋势。发展现代产业是打造新的战略支点的核心和关键。产业转移的加速使新的战略支点产业体系加快形成。未来的新战略支点主要集中于中西部。而在东部地区，随着国家层面各类规划的作用开始逐步显现，东部地区经济增长方式将由过去的过多地依赖外部环境的支撑向内生型、集约型的增长方式转变。

(三) 谋划城市群，推进城镇化

改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点，2000年以来，城镇化率年均提高1.35个百分点，2014年城镇化率达到55%以上。中国的城镇化正以前所未有的速度向前推进，其中，城市群是我国城镇化的基本载体。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出：“构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的‘两横三纵’城镇化战略格局。”其还提出了优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制的战略设想。虽然目前我国已经形成或正在形成的城市群多达二十多个，但从总体上来看，真正对中国区域经济格局起到支撑作用的仍然是长三角城市群、成渝城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和江淮城市群十大城市群。这十大城市群的GDP总量之和约占全国GDP总量的60%。

1．东部三大城市群带动作用明显

以长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群为代表的东部沿海城市群，经济总量大，产业结构日趋合理。2011年，长三角、珠三角和京津冀三大国家级城市群的GDP总量占全国的36.54%，而国土面积不足全国的3%。东部沿海城市群在产业结构方面也日趋合理，第一产业的占比不断下降，第二产业的内部不断调整优化，第三产业的占比逐渐提高且层次也不断提高，从总体来看，三次产业的占比日益协调。广大中西部城市群在经济总量方面还相对较小，产业结构还不尽合理，但近年来发展迅猛。在未来，中西部城市群应抓住发展机遇，因地制宜积极主动承接产业转移，成为中国城镇化的主力军，为整个经济的长期可持续发展作出贡献。

2．城市群的城镇规模和经济规模均增长较快

从人口规模上看，2000—2011年，长三角城市群、成渝城市群、山东半岛城市群，以及辽中南城市群的城镇人口规模保持稳定且较快的增长速度；京津冀城市群、关中城市群，以及江淮城市群的城镇人口增长则较为缓慢，其中江淮城市群长期处于较低的发展水平。就以非农人口计算的城镇化率而言，珠三角城市群、辽中南城市群的城镇化率较高，2010年珠三角城市群的城镇化率达到了71.6%，远远高于其他城市群的城镇化率。从总体来看，东部沿海地区的城市群的城镇化水平高于中西部地区的城市群，但近年来，广大中西部地区的城市群的人口规模增长率较高，城镇化速度明显加快。在2000—2011年这12年间，中国十大城市群在经济总体规模上翻了四番，年均增长率维持在15%左右，远高于同期全国GDP年均增长率，对中国经济的长期稳定增长作出了巨大的贡献。其中，以长株潭城市群、关中城市群、江淮城市群，以及成渝城市群为代表的中西部地区的城市群的发展速度更为迅猛，GDP年均增长率都在16%以上，长株潭城市群的GDP增长率更是达到了17.66%，中西部地区的城市群开始崛起。

3．城市群的空间结构不断优化

长三角城市群、珠三角城市群的规模体系结构形态良好，各等级城市分工较为合理，职能较为明确，属于约束型位序—规模结构，位于第一层级的上海市和广州市作为中心城市，经济规模最大，分别是各自区域内的一级经济金融中心，承担着辐射和带动区域经济发展的重任。位于第二层级的各城市受中心城市的辐射最强，近年来发展势头强劲。位于第三层级的新城与中心城相伴而生，是区域城市体系的新生力量。成渝城市群等级规模分布较为集中，大城市（重庆和成都)的发展很突出，中小城市发育不完善。近年来，京津冀城市群的城市等级规模分布开始趋于分散，天津和河北的近京城市发展速度加快。山东半岛城市群和江淮城市群的规模分布日趋合理，但总体上仍较为分散，辽中南城市群和长株潭城市群的规模体系结构较为分散，区域内中心城市不够突出。关中城市群和武汉城市群的规模分布趋于集中，城市群内其他城市的发展速度相对缓慢。

(四) 创新机制政策，优化区域格局

在经济新常态下推进区域经济发展，需要区域发展的战略转型，打造中国区域经济的“升级版”。具体内容如下：完善并创新区域政策，缩小区域政策的目标单元，提高区域政策的精准度；以经济带为基础，推动京津冀、长江经济带等重点地区的一体化发展，优化区域发展总体格局；推进城市化，进一步缩小地区间的发展差距。

1．缩小政策单元，完善政策体系

一段时间以来，我国将区域政策的关键点放在大的区域板块上，大区域的规划、主体功能区规划等成为区域政策的主轴。从发挥市场在资源配置中的决定性作用、促进区域协调发展的目标来讲，这样的顶层设计是十分必要的。从这个核心主轴出发，我国的区域政策是为区域发展总体战略和主体功能区战略服务的，是从战略规划的角度指导我国区域发展的宏观布局，并在此基础上形成区域政策体系。这个政策体系在加快构建全国统一的市场、实现生产要素在区域间自由流动和产业转移、促进区域之间的分工等方面起到了关键性的作用，使各区域在要素流动、资源开发、产业发展、生态环境治理与保护等诸多方面，形成了发展的合力。

然而，市场机制推动要素流动、在区域间配置自然资源等需要一定的作用空间。在区域战略制定之后，缩小区域政策的作用单元就显得极为重要。例如，资源共享、机会共享、利益共享等就只能在一个有限的空间内实现，而不可能在一个辽阔的区域内实现。因此，经济区划、主体功能区划、区域发展战略、空间规划、空间开发模式、空间管制等都需要一定的发挥作用的合适的空间，以提高空间效率。从提升效率的要求出发，缩小区域政策的作用单元是区域发展的必然要求。从这点来看，未来国家级的新区、自贸区、科技创新示范区等将会发挥更大的作用。

推动区域经济协同发展的区域政策应当坚持精细化调控原则，进一步细化空间尺度，提高干预精度。区域管理和调控应更有针对性，有效地避免区域政策的“一刀切”和政策“泛化”的弊端。

2．建立多层次的区域空间体系，形成全方位的区域经济关系

建立优化的区域空间体系，逐渐形成以“城市群发展为核心、发展轴打造为引导、经济区合作为重点”的国土开发空间模式，形成区域开发新格局。随着区域间的联系变得紧密，区域间打破行政界线、推进区域经济一体化发展的趋势较为明显。2014年，西咸新区、贵安新区获批，成为国家级新区，晋陕豫黄河金三角区域合作也上升为国家战略，区域协同发展进程有所加快。目前，区域协同发展最为典型的是京津冀协同发展，它已成为国家三大区域战略之一，其协同发展的效果备受关注。此外，全国区域协同发展较为典型的地区还包括广佛、宁镇扬、厦漳泉、沈抚、成德、合淮、郑汴、乌昌、太榆等。

全方位区域经济关系的形成表现为区域协同发展进程的加快。一是国家重大战略的引导，例如中央对京津冀协同发展做出了顶层设计，在全国形成了示范效应，在一定程度上影响着各地区的政策安排，加强区域合作的政策指向更加明显；二是各地区的城市病问题日益凸显，降低了区域中心城市的运行效率，加快了这些城市进行功能疏解的步伐；三是中心城市产业升级的需要，区域中心城市的产业选择正在向总部经济、生产性服务业、绿色经济转变，需要向外转移传统、低端制造业，这促进了其与周边地区的产业分工协作。

在各类区域关系中，根据不同地区和海域的自然资源禀赋、生态环境容量、产业基础和发展潜力，处理好陆海关系是十分重要的。按照以陆促海、以海带陆、陆海统筹、人海和谐的原则，积极优化海洋经济总体布局，形成层次清晰、定位准确、特色鲜明的海洋经济空间开发格局，推进我国的海洋经济发展。形成全民新观念，树立现代海洋观，树立陆权意识和海权意识。同时，以保障国家海上安全和经济发展为基本目标，形成强大的海洋综合力量，促进海洋经济、海洋科技、海洋生态环境保护事业全面发展。要通过全党和全国人民的长期不懈努力，科学开发海洋，发展蓝色经济；要建设生态海洋，促进人海和谐；要谋求和平发展，推动合作共赢；要坚持走和平发展道路，不能牺牲国家的核心利益。在海洋权益的问题上，必须立场鲜明，行动有力。坚定不移地维护岛屿的主权，审慎处理海洋的划界问题。

3．推进城镇化促进区域协调发展，注重生态文明的制度建设

促进区域经济转型发展、完善新型城镇化建设的政策引导是非常重要的。促进大中小城市和小城镇协调发展，而不是单一的超大城市的单兵突进，有利于形成城镇化健康发展的制度环境；加快和推进人口有序流动，有利于在空间上形成疏密得当的国土开发利用和产业优化分布的空间格局。应促进经济发展与人口、资源、环境在空间上的协调。

近些年来，面对严峻的资源环境形势，中央日益重视生态文明建设。党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局，将生态文明建设作为中国特色社会主义事业的重要内容。2015年5月，中共中央和国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，将生态文明建设推向了新高度。生态文明建设的思想逐步体现在区域发展的战略中，成为区域发展的新亮点。

第一，生态文明建设具有地域性。所谓地域性，是指从全国层面的生态文明规划文件中可以看出，规划对象主要集中于重点生态区域，除了主体功能区规划明确的限制开发区和禁止开发区外，一些专项规划还聚焦于鄱阳湖、洞庭湖、黄河三角洲等地区，这是自然条件所决定的。

第二，生态文明建设具有阶段性。国家对一些非重点生态区批复了生态文明建设的规划文件或指导意见，例如福建省和浙江湖州，这些地区的经济发展程度较高，在培育生态文明文化、转变经济发展方式、调整政府考核机制等方面具备较有利的条件。对于西部地区而言，大多数省（市、区)还处在工业化中期阶段，对经济发展的重视程度相对更高，生态文明建设只是处于初级阶段。

第三，生态文明建设与经济发展密切关联。在生态文明的专项规划中，生态文明都与经济发展相结合，鄱阳湖、洞庭湖、黄河三角洲的建设均被定位为生态经济区建设，其他地区也将循环经济、绿色工业、生态农业作为重要内容。应将生态文明与经济发展相融合，正所谓“绿水青山就是金山银山”，做到在发展中保护，在保护中发展，当看到其中的经济价值时，能更有效地调动地方政府的积极性，增强生态文明建设的生命力。

总之，我国区域经济发展的基本面依然很好，这是我国区域发展的大趋势。近十年来出台的区域规划已经进入效果显示期，这些规划的实施和目前大力推进的经济带建设的效果，或将彻底改变我国区域空间的格局。