一、2009年度行政法制的发展概况

（一）重要法律的制定

1．《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的制定。2009年2月28日，第11届全国人民代表大会常务委员会第7次会议通过，自2009年6月1日起施行。食品安全法体现了预防为主、科学监督、严格责任、综合治理的食品安全工作指导思想，确立了食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度、食品生产经营行为的基本规范、不安全食品召回制度、食品安全信息发布制度，确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，为全面加强和改进食品安全工作，实现全程监管、科学监管，提高监管成效、提升食品安全水平，提供了法律制度保障。

2．《邮政法》的修改。《邮政法》1986年12月2日第6届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过，2009年4月24日第11届全国人民代表大会常务委员会第8次会议修订。这次修改明确了邮政普遍服务的承担主体、业务范围以及服务和资费规定，强化了邮政普遍服务的支持保障机制，加大了对邮政和快递服务的监管力度，完善了通信安全和用户权益保护制度，对于进一步提高邮政普遍服务能力和水平，更好地满足人民生活和社会发展需要，具有重要意义。

3．《统计法》的修改。统计法于1983年12月8日第6届全国人民代表大会常务委员会第3次会议通过，1996年首次修正，2009年6月27日第11届全国人民代表大会常务委员会第9次会议修订。这次修改主要针对统计工作中存在的某些弄虚作假行为，从防止行政干预、强化统计责任、加大处罚力度等几个方面，进一步完善相关法律规定，以确保统计数据真实可靠，更好地发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用。

（二）重要的行政法规

1．《食品安全法实施条例》的通过。《中华人民共和国食品安全法实施条例》已经2009年7月8日国务院第73次常务会议通过，7月22日公布，自公布之日起施行。条例一是进一步落实企业作为食品安全第一责任人的责任，强化事先预防和生产经营过程控制，以及食品发生安全事故后的可追溯；二是进一步强化了各部门在食品安全监管方面的职责，完善监管部门在分工负责与统一协调相结合体制中的相互协调、衔接与配合；三是将食品安全法一些较为原则的规定具体化，增强制度的可操作性；但对食品安全法已经作出具体规定的内容，未作重复规定。

2．《保安服务管理条例》的制定。《保安服务管理条例》已经2009年9月28日国务院第82次常务会议通过，10月13日公布，自2010年1月1日起施行。该条例明确了保安服务的范围，规定了保安服务公司的行业准入制度和自行招用保安员的单位的备案制度，对保安员的条件和保安员的管理、培训以及权益保障作了规定，对保安服务行为作了规范，对保安服务的监督管理作了规定，从而规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护人身安全和财产安全，维护社会治安。

（三）司法解释

1．《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》已于2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过，2009年12月14日公布，自2010年1月4日起施行。这是我国第一个针对某一类行政行为的审理而发布的司法解释。

2．《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发［2009］54号）2009年11月9日发布。最高人民法院为不断满足人民群众日益增长的司法需求，切实解决行政诉讼有案不收、有诉不理的问题，现就进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题，发布了这一文件。

（四）重要判决

2009年最高人民法院公报上刊载了两个行政法案例，前一则为2009年的判决，后一则却是2008年的判决，但鉴于其特殊地位，一并于此作点简介。

1．昆明威恒利商贸有限责任公司与昆明市规划局、第三人昆明市盘龙区人民政府东华街道办事处行政处罚纠纷案

2006年10月12日，昆明市规划局依据昆明市《“12345”市政府市长热线受理交办件》和中共昆明市委、昆明市人民政府《信〈访〉事项转办函》，经现场勘查测绘后以第三人东华街道办事处在小龙路建设的建筑面积为14953.44平方米的六层综合楼，未经规划行政主管部门审批，违反《城市面上规划法》第32条、《云南省城市规划管理条例》第27条的规定，属于违法建设为由，依据《城市规划法》第40条、《云南省城市规划管理条例》第41条的规定，作出了昆规法罚（2006）0063号违法建设行政处罚决定，限第三人东华街道办事处于2006年10月31日前自行拆除违法所建的综合楼工程。原告昆明威恒利公司不服，经小龙路综合楼是自己建设投资的，被告昆明市规划局的处罚决定认定事实不清、程序违法且越权行政，侵犯了原告昆明威恒利公司的合法权益为由向该院提行政诉讼。诉求依法撤销被告昆明市规划局昆规法罚（2006）0063号《违法建设行政处罚决定》，判令将处罚措施变更为罚款并补办手续；判令被告承担全部诉讼费用。在诉讼过程中，被告昆明市规划局于2007年10月11日以市规（2007）217号《昆明市规划局关于撤销〈违法建设行政处罚决定书〉（昆规法罚［2006］0063号的决定）》撤销了被诉具体行政行为。

云南省高级人民法院经审理认为：根据《行政处罚法》第32条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告昆明市规划局作出昆规法罚（2006）0063号处罚决定之前，没有告知第三人东华街道办事处作出处罚决定的事实、理由及依据和第三人东华街道办事处依法享有的权利，程序违法。根据《城市规划法》第40条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”的规定，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者，且只有当违法建设达到“严重影响城市规划”的程度时，才能作出限期拆除的处罚决定。被告昆明市规划局提供的证据不足以证明本案小龙路综合楼的建设者是第三人东华街道办事处及小龙路综合楼的建设已经达到“严重影响城市规划”的事实。作出被诉具体行政行为的主要证据不足。本案的被诉具体行政行为证据不足，程序违法，应予撤销，但在诉讼过程中被告昆明市规划局已经作出了撤销决定，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第50条第3款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求”的规定，人民法院应当作出确认其违法的判决。被诉具体行政行为在诉讼过程中已由被告昆明市规划局自行撤销，因此，原告昆明威恒利公司“请求判令将处罚措施变更为罚款并补办手续”的主张不能成立，判决确认被告昆明市规划局2006年10月12日作出的昆规法罚（2006）0063号《违法建设行政处罚决定书》违法。驳回原告昆明威恒利商贸有限责任公司判令将昆明市规划局的处罚措施变更为罚款并补办手续的诉讼请求。

昆明威恒利公司不服一审判决向最高人民法院提起上诉。最高人民法院认为：根据《行政处罚法》第31条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被上诉人昆明市规划局作出昆规法罚（2006）0063号作出处罚决定之前，没有告知第三人东华街道办事处作出处罚决定的事实、理由及依据和第三人东华街道办事处依法享有的权利，一审判决认定程序违法，并无不当。

《城市规划法》第40条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”据此，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设的处罚对象是违法建设的建设者，且只有当违法建设达到“严重影响城市规划”的情况下才能作出限期拆除的处罚决定。被上诉人昆明市规划局提供的证据不足以证明本案小龙路综合楼的建设者是第三人东华街道办事处及小龙路综合楼的建设已经达到“严重影响城市规划”的事实。一审判决认定作出被诉具体行政行为的主要证据不足，有事实和法律依据。一审诉讼过程中，昆明市规划局作出了撤销原具体行政行为的决定，昆明威恒利公司不撤诉，云南省高级人民法院作出确认被诉具体行政行为违法的判决，符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第50条第3款。上诉人昆明威恒利公司要求判令昆明市规划局将其处罚决定变更为罚款补办手续，因被诉具体行政行为在诉讼过程中已由昆明市规划局自行撤销，一审判决驳回其该项诉讼请求，并无不妥，上诉人的上诉理由不能成立。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确、审判程序合法。根据《行政诉讼法》第61条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

2．上海罗芙仙妮化妆品有限公司与上海市工商行政管理局金山分局

2007年10月19日，根据第三人欧莱雅公司的举报，上海市工商行政管理金山分局执法人员对存放在上海市金山区吕巷镇复杉公司（原告罗芙仙妮公司法定代表人为复杉公司唯一的股东、法定代表人）仓库内的化妆品进行了现场检查。经检查，所涉品牌为“罗芙仙妮”、“碧优泉”两个系列化妆品。在“罗芙仙妮”系列化妆品的外包装上印有“法国欧莱雅集团有限公司授权监制”字样，化妆品容器上贴有“法国欧莱雅集团有限公司”字样标签；在“碧优泉”系列化妆品的外包装上标注有“法国欧莱雅集团有限公司监制”字样，化妆品产品说明书上印有“法国欧莱雅集团有限公司”字样，化妆品的外包装箱上标有“法国欧莱雅集团有限公司”字样。执法人员对复杉公司仓库内的化妆品进行了封存、扣留，数量为35712个（瓶）和9盒“OREAL”礼品套盒，货值2760214元。被告另发现，原告在其招商手册中，每页都写有“源自法国的顶级品牌”，使用了“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称；在原告网站上出现了“法国欧莱雅集团有限公司”、“源自法国的顶级品牌ROYALSHE研究所”、“法国欧莱雅你值得信赖的化妆品供应商”等内容，使用了“法国欧莱雅”等字样；2007年9月10日，《解放日报》第七版刊登了一则内容为“法国欧莱雅”在上海金山区投资兴建“罗芙仙妮”流水线的报道。根据上述检查发现的情况，被告认定原告生产、销售涉案两个系列化妆品的行为，违反了《反不正当竞争法》第5条第（三）项的规定，遂向原告发出了听证告知书。因原告未提出听证申请，被告遂依据反不正当竞争法和《产品质量法》的相关规定，于2008年1月17日作出了涉案行政处罚决定。涉案行政处罚决定作出后，原告不服，向上海市工商行政管理局申请复议，该局于2008年4月21日作出沪工商复决字（2008）第7号复议决定，维持涉案行政处罚决定。原告仍不服，遂提起本案诉讼。

本案一审的争议焦点是：（1）被告工商金山分局将原告罗芙仙妮公司认定为涉案行政处罚决定的相对人是否正确；（2）被告认定原告的行为构成不正当竞争是否正确。

上海市金山区人民法院一审认为：关于被告工商金山分局将原告罗芙仙妮公司认定为涉案行政处罚决定的相对人是否正确的问题。违法行为人应当成为行政处罚的对象。本案中，涉案化妆品的生产，系由原告委托豪生公司印制包装盒，再由原告提供加工上述化妆品的内外包装及配套材料，委托嘉妮公司定牌生产，销售也由原告以其和法国欧莱雅集团有限公司的名义在各省市征召代理商进行代理销售，货款亦由原告收取。因此，原告是涉案化妆品的生产组织者和销售者，被告以其作为涉案行政处罚决定的相对人并无不当。

关于被告工商金山分局认定原告罗芙仙妮公司的行为构成不正当竞争是否正确的问题。判断该问题必须明确以下几点：（1）被告认定原告使用“欧莱雅”属于“使用他人的企业名称”是否成立。“欧莱雅”商标权和企业名称权属于欧莱雅股份有限公司和第三人欧莱雅公司，第三人成立后，“欧莱雅”又成为其企业字号，并且通过在中国大陆市场的销售行为获得相当的市场占有率和知名度，对此第三人享有“欧莱雅”知名企业名称权。“欧莱雅”作为商标和企业字号均享有相当的市场知名度，成为我国诸多消费者所熟悉的化妆品品牌和企业。“欧莱雅”商标先后被国家商标局列为重点保护商标名录，被认定为驰名商标。“欧莱雅”作为国际品牌的商标，早已受到我国商标法的保护。因此，被告关于原告使用“欧莱雅”属于使用他人企业名称的认定正确。（2）被告认定原告的行为属于“擅自使用他人企业名称”是否成立。原告以“法国欧莱雅集团有限公司”的名义宣传其“罗芙仙妮”系列和“碧优泉”系列化妆品，在其产品上标注该企业名称，但该授权使用应当遵守我国相关法律、法规的规定，不应侵害他人的合法权益。首先，企业法人的名称权属于法人的人身权范畴，按照人身权的一般原理，人身权具有专属性，不得任意授予他人使用；其次，由于知名企业名称的特殊性，擅自使用知名企业名称中的字号可被认定为擅自使用他人的企业名称，这已经为最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第6条第1款明确规定；再次，该授权系原告关联企业间的授权，表面上似乎是使用香港“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，但其本质，是通过使用“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，间接达到使用第三人欧莱雅公司企业名称的目的。在实际使用中，原告还将“OREAL”与“法国欧莱雅集团有限公司”等不规范连用，对此原告不能说明该使用系合法。综上所述，被告认定原告的行为属于“擅自使用他人企业名称”是正确的。（3）被告认定原告的行为造成消费者对商品的误认和混淆是否成立。原告使用“法国欧莱雅集团有限公司”的企业名称，不但含有第三人企业名称中字号的核心文字，又有第三人投资人所属国名，作为普通消费者，显然难以将原告与欧莱雅股份有限公司和第三人加以区分。除了标注上述企业名称外，原告又在其“碧优泉”系列化妆品的包装容器上标注了“OREAL”标记，该商标与“L'OREAL”注册商标相近；其“碧优泉”商标及波浪形图形，与第三人代理的“碧欧泉”商标一字之差，所标记的波浪图形也相近。再结合原告在其招商手册、网站上以“法国欧莱雅集团有限公司”名义所作宣传，已经足以使消费者产生混淆和误解。被告据此认定原告的行为会导致消费者的误认和混淆是正确的。

据此，上海市金山区人民法院根据《反不正当竞争法》第5条第（三）项、第21条第1款，《产品质量法》第53条，最高人民法院《关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第6条第1款及《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（一）项之规定，于2008年9月23日判决：维持被告工商金山分局作出的涉案行政处罚决定具体行政行为。

罗芙仙妮公司不服一审判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉。上海市第一中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。本案二审的争议焦点是：（1）被上诉人工商金山分局关于上诉人罗芙仙妮公司的行为会导致消费者对其产品发生误认和混淆的认定是否正确；（2）被上诉人关于上诉人的行为属于不正当竞争的认定是否正确。

上海市第一中级人民法院二审认为：涉案化妆品品牌“碧优泉”名称与原审第三人欧莱雅公司代理的化妆品品牌“碧欧泉”名称仅一字之差，其上标注的“OREAL”、波浪形图形与原审第三人的“L'OREAL”和波浪形图形商标相近，该文字及图形与上诉人罗芙仙妮公司法定代表人才宝晶向国家商标局申请注册而尚未获准的商标并不相同，且涉案产品包装上还标有包含原审第三人企业字号“欧莱雅”、原审第三人投资者所属国“法国”等字样在内的“法国欧莱雅集团有限公司”字样。鉴于“欧莱雅”的知名度，结合上述多重因素，普通消费者很难将涉案化妆品与原审第三人代理的产品加以区分，被上诉人工商金山分局据此认定上诉人的行为会导致消费者对其产品的误认和混淆是正确的。

上诉人罗芙仙妮公司认为法国欧莱雅集团有限公司和原审第三人欧莱雅公司是不同的企业，生产销售不同品牌的化妆品，上诉人不存在不正当竞争行为。对此法院认为，企业生产经营中应当遵循诚实信用、公平竞争的原则。上诉人在委托生产、销售“罗芙仙妮”系列化妆品和“碧优泉”系列化妆品的过程中，在上述产品的外包装以及宣传中突出使用“法国”、“欧莱雅”等字样，在招商手册中称涉案产品为“来自法国的顶级品牌”，又将与大众消费者所熟悉的“L'OREAL”标识相似的“OREAL”图形商标等在涉案化妆品上联合标注，而同时在涉案化妆品的包装上均未标注实际权利人或生产企业，在宣传中也从未就此予以特别的说明。同时，法国欧莱雅集团有限公司由上诉人法定代表人才宝晶于2004年5月27日在香港注册成立，2004年9月14日罗芙仙妮公司成立，同月17日法国欧莱雅集团有限公司即对罗芙仙妮公司授权使用其企业名称、公章等；2006年12月才宝晶通过股权转让成为复杉公司的唯一股东和法定代表人后，罗芙仙妮公司又委托复杉公司加工生产涉案化妆品。纵观上述事实，结合才宝晶关于“法国欧莱雅集团有限公司不从事实际生产经营活动，仅为罗芙仙妮品牌产品授权而注册”的陈述，可以认定法国欧莱雅集团有限公司在香港的注册成立，系为了规避我国法律关于企业注册审查的规定，进而达到使用他人企业名称的不正当目的，同时可以认定上诉人实施了擅自使用原审第三人欧莱雅公司企业名称的行为，造成消费者将上诉人商品误认为原审第三人产品，属于不正当竞争行为。上诉人关于其行为不构成不正当竞争的上诉理由不能成立。

根据《反不正当竞争法》第21条第1款的规定，经营者假冒他人的注册商标、擅自使用他人的企业名称或姓名，伪造或者冒用质量标志，对商品质量作引入误解的虚假表示的，依照《商标法》和产品质量法的规定处罚。上诉人罗芙仙妮公司生产、销售的“罗芙仙妮”系列化妆品上标有“法国”、“欧莱雅”字样，而“欧莱雅”是原审第三人欧莱雅公司企业名称中的字号，同时作为国际品牌的商标也已成为我国重点保护的商标和驰名商标；上诉人生产、销售的“碧优泉”系列化妆品上有容易与欧莱雅公司代理的“碧欧泉”化妆品发生混淆和误认的品牌、商标标识；上诉人在公司招商手册中声称其品牌是“来自法国的顶级品牌”，故意作引人误解的表示。基于上述事实，被上诉人工商金山分局根据《反不正当竞争法》第53条的规定，作出涉案行政处罚决定是正确的，应予维持。

综上，上海市第一中级人民法院依照《行政诉讼法》第61条第（一）项之规定，于2008年12月19日判决：驳回上诉，维持原判。