第五节 村民自治和基层政权

“自治”是一个政治概念，是指一定的主体享有处理属于自己内部范围事务的权利，这种自治权受法律保护。自治或自治权实际是西方的政治理念，在西方较早出现的自治主要为一些城市或地方自治，自治在政治学上的意义就是国家与社会的分离，即国家政治不再直接管理和干涉社会管理事务。如果按照这一自治概念来理解村民自治，那么村民自治的理想状态就是村民能够自主地管理和决定自己村内的事务，不受国家和上级的干涉。

当前，现实中的村民自治则是一种乡村管理制度。这一制度是在农村实行家庭承包责任制改革、取消人民公社制之后，根据《村民委员会组织法》而建立起来的、旨在实现村民自我管理、自我教育、自我服务的基层民主制度。与这一自治制度相对应的村基层组织就是村级“两委”，即村党支部委员会和村民委员会。其中，村民委员会被视为村民自治的集中体现，因为它是由村民直接选举产生的基层自治组织。然而从现实来看，村民委员会在“法律上它是一个自治组织，实际上它又具有准政权组织的意味，在许多地方它还是集体经济的主管部门”。

村民自治作为村级管理制度在具体操作层面上表现出两个方面的特征：一是国家主导，二是程序的民主化。在推进村民自治管理制度建设的过程中，国家实际在其中发挥着主导的功能。通过统一的村民自治组织建设，也就形成统一的管理村级事务的体系，而且这个体系与国家政权保持密切联系，确切地说，村民自治制度的建设是国家政权建设的一种新策略和重要组成部分。正因如此，国家权力机关始终通过自身的权力系统主导和控制着村民自治制度的发展方向和具体建设过程。例如，为了指导2008年的村级自治组织的换届选举，中央组织部、民政部就发出《中共中央组织部、民政部关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知》，通知特别强调：

要通过村级组织换届，切实选好配强村“两委”班子，重点是选好配强村党组织书记和村民委员会主任。要把政治素质好、带头致富能力和带领群众致富能力强、热心为群众服务、办事公道、群众公认等作为村“两委”成员，特别是主要负责人候选人资格和任职条件的重要内容。各地要结合实际，进一步明确村“两委”候选人的资格和条件，并在候选人酝酿提名阶段公开发布。引导党员和群众严格对照村“两委”候选人资格条件推荐提名候选人，切实把好村“两委”班子特别是主要负责人的“入口关”。要进一步拓宽选人渠道，注重从农村致富带头人、退伍军人、回乡大中专毕业生、外出务工经商返乡人员、农民专业合作组织负责人中选拔村干部，并鼓励他们参与村“两委”换届选举。要结合选聘高校毕业生到村任职和“一村一名大学生”计划等工作，积极引导优秀大学生村干部参加村“两委”班子选举。本村一时无党组织负责人合适人选的，上级党组织应及时选派得力的党员干部到村任职。要提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任，鼓励村“两委”班子成员交叉任职，但要坚持从实际出发，不搞一刀切。要本着精干、高效的原则，确定村“两委”班子成员职数，每个村一般3至7人，具体人数根据村规模大小由各地确定。

从以上通知内容不难看出，村民自治制度中的组织基础——“两委”实际被国家权力机关认同为基层的一级政权组织，所以国家希望通过基层民主建设来配强“两委”班子，也就是加强村级组织的领导和管理村庄的能力。

此外，从通知的指导内容来看，村民自治管理制度建设有了这样几个趋势或特征：

(1)村级管理组织的专业化。所谓专业化，是指组织管理专业化，自治组织已经不全是群众性的自治组织，而成为管理区域内事务的专门组织。政府对村级“两委”班子选举的指导意见，就有推进村级组织管理专业化的趋势。如让经营能力强、善于管理公共事务、有专业知识的人能进入“两委”的选举，目的就是试图提高村级组织在经济、政治和公共事务管理方面的能力。尤其是“一村一名大学生”的计划，更进一步说明村级自治管理组织的专业化趋势。

(2)自治组织的公共化。从政府的指导意见可以看出，村级自治管理组织逐渐超越村庄边界，走向公共化。也就是说，担任村级组织的成员、管理村级事务的人可以不一定是本村人，可以从村外选派。这样，村级自治组织已经不是纯粹意义上的村民自治组织，而在某种意义上成为公共管理的组成部分。这一点在大学生任村官政策中，得到集中体现。在具体实践中，村级组织发展的公共化还有其他一些形式和策略。例如，在安徽省一直推行的机关干部下农村基层挂职的做法，一方面是为了锻炼机关干部，另一方面就是加强对农村村级组织管理的领导。在小岗村，一直由外面选派的挂职干部担任村党支部书记，目前，由多名挂职干部组成了小岗村党委会。

(3)村级组织的政社合一化。在村一级，基层党组织属于政治性组织，领导和指导村级各种事务的管理，但不直接管理具体事务，而是指导管理决策。村级党组织书记及委员会的产生是按照党政系统的程序进行的，与村民委员会的产生程序有所不同。既然村民委员会在法律上属于村民群众性自治组织，村民委员会由村民经过民主选举产生，那么，村民委员会在法理上讲是社会性的团体和基层自治组织，与村民社会生活关系更为密切，也更具有社会基础。从政府对村级“两委”选举的指导意见来看，政府正积极鼓励村级党组织领导能够通过村民委员会选举，兼任村委会主任，实现“两委”领导的统一。这一政策倾向一方面是要强化基层党组织建设，促进党组织接受群众的监督和考察，从而使基层党组织的群众基础更加巩固。另一方面，实现“两委”的统一某种意义上是在追求在村级自治管理中，实行政社合一，即促进乡村的政权建设与社会建设达到有机的结合，使两者能够相互促进。乡村基层管理的政社合一的优势可能在于能够在广泛的农村以较低成本实现国家政权建设和乡村社会的公共管理。

当前的村民自治制度反映了后乡土中国乡村政治生活和权力结构的新特征和新趋势。后乡土社会的大背景已经不同于乡土社会，在市场化、城市化和全球化的转型中，乡村社会生活与发展的条件已经发生巨大变化，后乡土社会的村庄已经不可能维持那种“无为而治”的自治状态，与此同时，也不可能达到西方社会理想的地方自治状态。因此，后乡土中国的村民自治既需要考虑乡村社会的现实基础，同时又必须顺应时代发展的潮流。对村民自治制度无论是抱以怀旧式的理想化，还是抱以崇洋式的理想化态度，可能都带有乌托邦的性质，与后乡土中国的现实情况都不相吻合。

在工业化、全球化、市场化的大潮中，村落社会已经不可能独善其身。传统的乡土特色很难在新的时代完完整整地维续下去，如果维持村落的“无为而治”的自治状态，乡村社会将可能在现代化过程走向更加边缘化。所以，如今的乡村已经不可能保持封闭或半封闭的状态，而是与整个社会发展息息相关。现代的经济、政治和文化的力量总会以各种各样的途径和方式，渗透和影响着乡村社会由传统向现代的转型。因此，传统村落的自在和自治方式也就难以适应乡村社会的转型。

农业以及传统的小农经营方式在工业化和市场化的冲击下，已经处在弱势和边缘化的状态。但是，对于国家来说，农业和传统小农又具有非常重要的间接利益，那就是粮食安全和社会安全的价值。对于国家来说，在目前不可能用现代的农业取代传统农业的前提下，维持小农家庭及农业生产的稳定有着极其重要的意义。国家不能放任小农不管，而任其在大市场中飘荡，这样势必削弱农业的基础地位，从而影响粮食安全和社会安全。所以，即便国家必须通过基层政权建设来有效组织起分散的小农，以便对乡村社会和农业生产加以宏观管理，构建起适应市场经济的乡村管理体制。

村民自治虽然在形式上和程序上已经走向民主化，村民可以直接选举村委会委员，并通过村民代表大会参与村级事务的决策和管理。但是，由于村民委员会实质上是由政府指导下的村级管理机构，与政府有着密切关联，并非像西方社会的自治团体或组织。所以，在目前情况下，把村民自治理解为理想化的自治其实是脱离现实的。一来宏观的制度背景并不适宜乡村推行完全的自治，因为在土地及其他资源公有制下，乡村社会实际缺乏完全自治的物质基础。二来乡村社会自身的发展水平可能也不能支持纯粹的、理想的自治。

村民自治管理制度在推进的实践中，面临着两种两难困惑：一是作为国家政权建设组成部分的村级自治组织建设，又必须应对人们对组织的自治性的期望和要求；二是村民自治管理制度的推行存在着公共性和自治性的两难困境，如果把村民自治管理纳入公共管理范畴，而现有的法律和公共财政体系似乎并不能予以认可；如果把村民自治作为纯粹的村级自治组织，而村级财政的缺位使其不可能成为现实。

对村民自治制度所面临的困境，在相关法律和制度没有变迁的情况下，只能依靠在制度推行的实践中的变通和弹性操作来加以解决。因为，毕竟在广泛的农村，存在着较大的异质性或差别，在对一项制度采取灵活的执行策略也符合中国实际。再者，无论村民自治制度如何推行和实施，作为一项制度安排，如果能推动乡村社会的进步和发展，那么就达到了制度的理想目标。对村民自治，我们不能仅凭理论的标准或想象的标注去衡量它，而是要注重从实践中去探索、去发展，以寻求在实践中不断改进制度，不断促进这一制度有助于乡村社会的有效治理和乡村经济与社会的可持续发展。