第三节 乡村社会发展的现状及问题

乡村社会人类发展指数从量的维度描绘了当前乡村发展的状况和水平，那么，如果再回到现实的乡村社会生活，或许就能进一步了解乡村社会发展的具体状况和表现。在现代发展经济学理念中，发展已经不仅仅是经济增长带来的富裕程度，而是随着经济增长，各个社会阶层的各项福利都得到公平的促进。如托达罗 (M.Todaro)认为发展包含消除贫困、缩小差距和经济增长三个方面的内容。约翰逊 (D.Johnson)提出，中国农村发展关键并不在于让农民得到多少物质的、人力的和金融的资源，“如果让农民分享到经济增长和快速的人均收入上升的好处，在未来的30年里农业劳动力的队伍就必须减少大约2/3。到2030年，中国的劳动力应该只有10%从事农业生产。要使这一调整能够成功实现，农村和城市的非农产业就业就必须保持较高的年增长率”。也就是说，乡村社会发展的关键在于要素结构的调整和政策的调整。

结合这些发展理论所涉及的发展内容，我们来考察一下当前中国乡村社会发展在这些方面的具体状况。首先，在消除贫困方面，乡村是该项工作的重点。改革开放以来，各级政府把消除绝对贫困，解决农村居民温饱问题作为一项重要发展战略，通过改革农业经济体制和扶贫相结合的政策安排，积极推进减贫和消除贫困工作。到目前为止，农村的扶贫开发政策已经取得了举世瞩目的成果。可以说，中国乡村发展在消除贫困方面的进展和成就是非常巨大的。农村没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿减少到1999年的3400万，没有解决温饱的农村贫困人口占农村人口的比重从1978年的30.7%下降到1999年的3.7%，到2000年底，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决。

乡村社会贫困问题的解决，主要得力于政策的调整。一方面，在解决农业生产绩效方面，通过改革集体经营的人民公社制为家庭联产承包责任制，使得农业劳动力的生产潜力得以发挥出来，对提高农民自己脱贫的能力起到非常重要的作用。另一方面，政府推行了扶贫开发的力度，有助于农村贫困地区及贫困人口摆脱困境。1994年后推行的《国家八七扶贫攻坚计划》，形成了一套以政府主导与全社会参与、集中扶贫与扶贫开发、对口帮扶与经济合作相结合的扶贫机制，有效地缓解了贫困人口的生活困难，也使贫困地区的落后状况有所改善。目前，随着中国社会保障体制的不断进步和完善，农村贫困人口得到救助。到2007年底，农村有3452万人享受到最低生活保障。由此表明，随着各种扶贫助贫政策工具的推行，农村绝对贫困人口的规模得到有效控制，贫困阶层的生活困难基本得以保障。总体来看，改革开放以来，广大农民从各项政策中获得了较大的实惠，尤其是贫困阶层和乡村的弱势群体在诸多方面都得到了发展。

此外，农村经济结构战略性调整、国家扶贫战略、西部大开发战略、农业税负改革、农业补贴等政策的相继实施，在较大程度上促进了农民收入的增长。到2002年底，农民人均纯收入达到2476元，增长幅度为4.8%。2005年，农村人均纯收入达到3255元，比1989年的602元增长了440.6%。农村人均消费支出由1989年的535元增加到2005年的2555元，增长了378%。由此可见，政府不断出台的惠农、支农政策调整，在短期内所发挥的作用是较为显著的。在这一点上，并不像约翰逊所坚持的观点那样，认为政府对农业的补贴和农产品价格的干预让农民收益在短期是有限的，从长期看更是无效的。无论收效如何，短期内如果没有政府这些惠农政策，农民就更不可能从经济增长中受益。所以，短期的政策安排中，有补贴、有干预可能比没有对农民和农村发展来说更为有利，但作为长期的战略，可能不能依赖于这种补贴和干预，而是逐步着眼于乡村要素结构的调整。因此，应该看到，农民和农村虽然从短期的惠农、支农政策和措施中受益不少，但是，农村贫困地区的发展活力和潜力并未得以实质性提高。贫困地区的生计资本，如物质的、自然的、社会的、个人的生计资本存量没有显著增加，所以一些地区的贫困人口在扶贫政策帮助下能够暂时摆脱贫困，但他们返贫的风险依然较大。尤其在自然灾害、疾病、通货膨胀等压力下，农村的贫困人口规模扩大的风险也依然存在。

农村基础设施得以改善，但公共生活设施建设较为滞后。在国民经济快速增长的同时，国家加大了基础设施建设的力度，并确立了以基础建设投资来拉动内需的发展战略，农村基础设施条件明显改善，交通通信设施建设迅猛增长，水利设施建设投资大幅度提高。1997年以来，在实施“西部大开发”战略的推动下，西部地区的基础设施建设进入了快速发展时期，农村基础设施包括交通、通信、水利工程和公共服务设施等方面的建设，取得了显著成绩。1998年，国家财政支农支出规模达到1154.76亿元，占财政总支出的10.69%;2001年，财政支农支出增长到1463亿元。国家在增加财政支援的同时，还通过国债增加支援农村社会事业发展的投入，2002年增发国债用于支农的投入达到400多亿元。从2005年中央财政投入2975亿元支持“三农”，到2006年支农资金增加为3397亿元，再到2007年上升至4318亿元，2008年中央财政安排“三农”支出5625亿元，比2007年增加1307亿元。根据2008年中央财政预算报告，中央财政进一步加大对农民的补贴力度，支出总计1335.9亿元，增加253亿元，增长23.4%。中央财政安排用于支持农业生产的支出达到3044.5亿元，比去年增加441.9亿元，增长17%。用于农村教育、文化、卫生等各项农村社会事业发展的资金也比去年增加近一倍，达到1245.2亿元。投入的增加，使农村的基础设施和生产条件在较大程度上得以改善。

但是，值得注意的是，在财政支农支出增长的同时，农村社会固定资产的投入在全社会固定资产投入的比例连续11年一直下降。从1996年的23.33%下降到2006年的14.92%，尽管固定资产投入的总量从1996年的22913亿元增加到109870亿元。

2006年，中央提出新农村建设战略规划，推动了农村的社会生活基础设施的建设，与农民生活密切相关的、让农民直接受益的公共生活设施建设得到一定程度的改善。在农村的生活用水、公共卫生、交通、教育、文化娱乐和社区服务等设施建设方面，虽然存在较大的城乡差距，而且发展的空间仍较大，但近些年来，发展的速度相对较快。“村村通”工程建设，大大改善了乡村的交通条件；农村医疗保险体制的逐步推广，也使农村医疗卫生条件得到改善；乡村饮用水安全工程的不断推广，使越来越多的农村住户用上了自来水。2005年，全国有35.7万个村受益于自来水工程。

在乡村教育发展方面，随着九年义务教育法律的推行和实施，在较大程度上促进了乡村人口受教育水平的提高，文盲、半文盲人口规模得以控制。到2006年，农村每百人劳动力中，初中文化程度的占一半以上，达到52.8%，小学文化程度占26.4%，文盲占6.6 %。由此可见，农村劳动力的总体文化水平依然偏低，初中以下的占85.8%。应该看到，农村在教育发展方面，只重视了九年义务教育，而轻视了进一步提高和促进农村人口的教育水平。目前，虽然初中以下的毛入学率较高，甚至高中升大学的入学率也得到提高，但是，初中到高中和职业教育的入学率则相当低。

农村基层组织建设逐渐走向制度化、民主化。从1983年到1985年，农村普遍建立了乡镇政府和村民委员会，确立了农村新的基层管理体制。1988年6月开始施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，为农村基层组织建设、民主管理和村民自治提供了重要制度保障。目前，各省、自治区和直辖市内，总共组建了92.8万个村民委员会。但必须指出的是，较多的基层自治目前并未很好地发挥农村自治、公共服务和公共管理的功能，因此，基层组织与群众的矛盾与冲突是当前农村主要的社会矛盾之一。

农村社会事业的发展虽然总体上取得了明显的成绩，但农村社会发展与经济发展以及与整个社会发展之间的和谐与协调方面还存在诸多问题，其中主要表现在以下几个方面：

第一，城乡社会发展的差距继续拉大。改革开放以来，虽然从总体看，农民的收入和生活水平普遍得以提高，但是不容忽视的事实是，随着城市改革的全面展开，加上城市收入分配制度的变化，城乡居民收入差距开始拉大。1984年城市居民与农村居民人均收入差距为1.71∶1，到2000年为2.79∶1,2001年又进一步扩大为2.9∶1。2002年城镇居民人均可支配收入为7703元，农村居民人均纯收入为2476元，收入比为3.1∶1。

城乡居民收入差距不可避免地导致城乡居民在消费水平和结构以及生活水平方面的差距。在消费水平上，2000年城镇居民的消费总额占全部居民消费的55%，比1990年高出11个百分点。城乡居民人均生活消费支出的比例1985年为2.12∶1，到1995年扩大为2.70∶1,2001年则进一步拉大到3.05∶1。1990年至2000年，城镇居民人均消费支出增加了2.8倍，农村居民只增加了1.8倍；近两年城市居民的消费水平又有较大提高，而农村居民的消费水平由于收入低速增长，提高极其有限，估计城乡居民消费水平差距应在3.6倍左右。在消费结构上看，城乡居民温饱问题都得以解决，生活水平不断提高，恩格尔系数不断下降。2001年城镇居民恩格尔系数为37.9%，比上一年下降1.3%；农村居民的食品支出(恩格尔系数)为47.8%，比上一年下降1.3%，城市居民恩格尔系数比农村居民低10个百分点。

农村在基础设施建设、生活条件、公共服务上与城市存在显著的差距，公共品的提供远远落后于城市。目前，不仅存在着农村公共交通、电力、邮电、通讯等基础设施相对落后现象，而且存在着农村居民在使用这些公共服务时要支付更高成本的现象。

农村医疗卫生事业同城市相比同样存在明显的差距，占人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源，占总人口30%的城市人口享有80%的卫生资源。1998年全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，而城镇居民为55.87%,87%的农民是完全靠自费医疗的。

在教育方面，农村的教育投入、物质条件、居民受教育程度等与城市相差甚远，国家教育经费投向明显向城镇倾斜。农村小学适龄人口占全国的比重为70.68%，而教育经费仅为56.77%；农村初中适龄人口占全国的比重为66.13%，而教育经费只占49.87%；城镇居民平均比农村居民多接受4.5年教育。

目前，农村尚未建立起统一的社会保障体系，社会保障仍以居民的家户保障为主，而城市已经建立起最低生活保障、失业保险和养老保险相结合的社会保障体系。政府主导的农村社会保障目前主要有特困户救济、灾害救济和农村“五保户”制度，养老保障、最低生活保障体系尚不健全。

从以上各项指标分析来看，农村目前在教育、文化、卫生和社会保障方面的发展水平，仅相当于城市发展水平的1/3左右，如果从发展程度来估算的话，农村社会发展要落后于城市约30年，且这种差距目前尚未有缩小的趋势。城乡差距的拉大和不均衡发展，是影响当前农村社会和谐发展与稳定的最不利的因素之一。

第二，农村社会发展的地区差距问题。当前，中国社会发展不仅存在城乡之间的显著差距，而且还存在着明显的地区差距。在基础设施、人口发展、教育、科技、文化、卫生事业发展方面，东部、中部和西部地区存在较大差距。

基础设施是促进经济与社会发展的重要条件，目前，中国在基础设施建设有了较大程度改善，但总体水平与发达国家相比仍存在一定差距，而且各地区的发展水平也存在着显著差距。东部地区相对较发达，中部和西部地区相对落后。

电话普及率1985年为0.59%,1995年上升为4.34%，仍低于中等收入国家8.1%的水平，且各地区的相对差距较大，相对差异系数1985年为87.65%,1995年为89.67%。京、津、沪及沿海地区的普及率高于中部和西部地区，且上升的幅度也更大。贵州省的普及率最低，仅为1.11%，其次是西藏，普及率为1.46%。在公路、铁路建设方面，中国目前的水平低于中等收入国家平均水平，1995年百万人口公路里程为955公里，百万人口铁路里程为45公里，百万人口高级公路里程为378公里。各地区的公路、铁路建设发展水平存在显著差距，东部、中部地区的交通比西部地区更发达，西部地区的交通相对落后，这一状况在较大程度上制约了西部经济和社会的发展。

显著的地区差距反映的是社会发展的不均衡状态，这种状态显然不是发展的理想目标。因为发展的一项重要内容就是逐步缩减乃至消除不公平，实现平等发展。在这一意义上，社会发展遵循“短木效应”的原则，即一个社会的发展水平可能将取决于其发展不充分的方面，而不是最辉煌的一面。

第三，农村公共系统发展滞后。改革开放以后，随着农村集体经济体系的瓦解，以往依赖集体支撑的公共事业逐渐削弱，但新的公共体系的建设在一些地区特别是贫困地区几乎是停滞不前，原有的一些基本公共事业不仅未得到进一步发展，甚至可能逐渐削弱。以往的公共卫生防疫体系、农村合作医疗体系、基础教育、公共文化以及集体救济和保障体系，在很大程度上维护了改革开放以前农村经济落后状态下的社会稳定。集体解散后，农村公共领域没有得到相应发展，一些公共问题成了无人管理的真空状态。例如，目前一些农村地区影响公共健康的传染病像血吸虫等已经灭迹的流行疾病开始出现，并有蔓延的势头，这就表明农村公共卫生预防系统的削弱。此外，农村的教育、公共文化和环境保护等公共事业发展也相对滞后。公共体系的欠发展意味着农村社会发展中存在着脆弱性、不稳定性问题。特别是在遇到突发性公共事件或公共危机时，就容易导致社会的混乱和动荡。

目前，乡村公共系统的发展滞后还表现为乡村公共领域的生活趋于个体化和分散化。乡村社会除了具有半政府性的村委会和村支部等组织发挥组织协调功能外，农民的自组织或民间组织发展滞后。从某种意义上说，乡村社会的低组织化程度会制约社会内部的分工、合作、协调，因而影响发展的效率和速率。与此同时，低组织化也不利于乡村公共问题的解决，对乡村社会的治理及社会秩序的维护也会有不利影响。

第四，供给不足与有效需求不足并存。虽然当前农村基础性公共服务和管理体系欠发展，总体供应量非常有限，但同时由于公共体系供应的质量、效率较低，所以导致农民对公共品的有效需求也出现不足的现象，乃至最终出现了农村公共品滞胀现象，一方面，公共品的供给在总量和总体规模上是不足的，但另一方面，在局部地区、个别时间段和个别具体服务项目上，由于供给方式的低效率，出现了农民对公共品有效需求的不足，从而导致有限资源的低效率使用甚至浪费。例如，在农村现代化交通和通信建设方面，国家和政府投入了大量资金用于基础建设，但由于缺乏高效合理的供给模式，致使这些公共品的使用效率在某些地区并不高。

另外，乡村医疗卫生条件本来就相对落后，在改善乡村基层卫生院方面，公共的投入也相对有限，但是，另一方面这些有限卫生资源由于各种原因并不能发挥100%的效用。乡村居民对这些公共服务的有效需求并不高，这在一定程度上进一步影响了公共投入的积极性。这一现象表明，农村公共服务体系中存在着供给者的目标与需求者的预期不相吻合、供给总量与供给结构的不协调、公平与效率的矛盾。

第五，乡村教育结构和教育发展与乡村社会发展目标不相符。从乡村社会发展的长远目标来看，目前的农村教育结构和发展状况，可能将成为发展的一个重要“瓶颈”，限制乡村社会成员的进一步发展。当前，在经济结构调整和社会转型时期，如果教育仍只局限于扫除文盲，或只提供基本的九年义务教育，显然与社会发展总体趋势不相吻合。在现代化、市场化和全球化背景下，个人获得知识的存量在较大程度上决定着他们发展空间的大小。有限的教育将会制约乡村居民的发展范围，尤其是不利于乡村社会劳动力从农业向非农业的转移。而社会成员的这一转型可以说是乡村社会持久发展的关键所在。

此外，教育结构和教育发展中存在的问题也表现在有限供给和有效需求低下同时并存之上。政府在农村教育多元化发展方面，鼓励基础教育、升迁教育、职业技能教育和成人继续教育共同发展，但投入的资金却难以得到合理和有效的利用，农村义务教育失学率有上升的趋势。之所以出现供求有限与需求不足并存的悖论现象，主要原因可能来自于两方面：一是教育不符合乡村居民现实需要，即目前的教育对于乡村居民来说，多与少、高与低是无关紧要的；二是目前的教育作为一种稀缺资源，对乡村居民来说是一种奢侈消费品，获得的成本太高，也就是价格太昂贵，他们难以承受。

综上所述，农村社会发展的地区差距主要表现在基础设施、公共服务水平和社会福利发展水平等方面。东部沿海发达地区的农村，社会发展水平基本达到小康程度，基础设施、生活设施以及公共服务和社会福利已基本达到中等发达国家的水平，而在中西部地区，特别是西部的贫困地区，农村社会发展水平相当落后，大部分居民仅仅能维持温饱，还有部分居民的温饱问题尚未解决。在这些地区，农村居民享受的公共服务和社会福利水平很少，发展的机会也极为有限。