3.2 中国主要粮食政策变迁

在农村土地租赁市场发展迅速、劳动力流转频繁、农业机械化率大幅上升的背景下，自2004年始，中央政府先后出台了一系列的粮食扶持政策，用以刺激粮农种粮积极性，提高农业机械化水平和优质粮食品种种植比例，降低粮农生产投入，增加粮农收入，以促进粮食生产，稳定粮食供给（陈慧萍，武拉平和王玉斌，2010）。这些政策归纳起来主要有狭义上的粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等四补贴，以及广义上的减免农业税、实行测土配方施肥、粮食高产创建、水稻和小麦病虫害防治补助、粮食大县奖励等（马凌，2011）。

2004年至2011年中国农业四项补贴资金的具体落实情况如表3.3所示。在农业四项补贴基础上，还对种粮大户进行种粮大户补贴，鼓励土地向种田能手集中，促进土地规模经营，从而助推农业机械化。此外，鼓励高标准基本农田建设，包括整治田块、改良土壤、建设排灌设施、整修田间道路、完善农田防护与生态环境保持体系、配套农田输配电设施、加强农业科技服务和强化后续管护八项建设内容（《全国高标准农田建设总体规划》，2013）。用以改变水利设施常年失修的状况，Cui & Zhan（2013）发现53.33百万公顷灌溉农田的水利设施有约1/3年久失修。

本节余下部分简要介绍农业四项补贴、粮食最低收购价政策的内容。

3.2.1 粮食直接补贴

粮食直接补贴政策最早于2002年在安徽和吉林两省的三个县进行试点，取得了经验后又推广到包括河南、湖南、湖北在内的五个粮食主产省，然后于2004年再扩大到整个粮食主产区的13省（市、自治区）全面实施。粮食直接补贴资金主要来源于粮食风险基金和地方配套，地方配套资金要求已在2010年年底召开的中央农村工作会议上取消。补贴标准主要有按农业计税面积补贴、按计税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴和同种粮农民出售的商品粮数量挂钩补贴四种。补贴资金兑付方式要求实行“一卡通”或“一折通”于上半年兑现到农户。2005—2007年粮食直接补贴资金逐年小幅度增加，2008—2014年稳定在151亿元/年。粮食直接补贴政策实施上坚持向产粮大县、种粮大户倾斜。如江西省2011年对于承包或租种耕地面积在100亩以上（含100亩）的种粮大户，在每亩享受11.8元的基础上再补贴16元。

3.2.2 农业生产资料综合直补

综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，财政部于2006年3月开始对种粮农民实行农业生产资料增支综合直补，即后来的农业生产资料综合直补，资金来源于粮食风险基金。2009年财政部、国家发改委及农业部联合出台《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》，对农资综合补贴的目标原则、补贴规模、资金拨付与管理等进行调整规范。当前，我国农资综合补贴按照“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则进行。补贴资金发放要求向粮食主产区倾斜的同时，进一步向粮食增产快、商品量大、优质稻谷产量多的地区倾斜。加大对专业大户、家庭农场、农民专业合作社的补贴力度，适当根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴力度。农业生产资料综合直补资金发放方式为与粮食直接补贴一起在春耕前通过“一卡通”或“一折通”直接兑付到农民手中。农资综合补贴资金由2006年的120亿元增加到2014年的1019.21亿元，补贴规模远大于其他三项粮食补贴政策。

3.2.3 良种补贴

良种补贴从2002年开始实施，但直到2004年加大良种推广补贴力度后，才将水稻纳入补贴的范畴。水稻良种补贴采用现金方式拨付，要求在播种前发放到稻农。水稻良种补贴的标准为早稻10元/亩，中稻、粳稻15元/亩，晚稻7元/亩；2008年将晚稻补贴标准提高至15元/亩。2004—2006年，补贴区域为湖南、湖北、江西、安徽、辽宁、吉林、黑龙江7省；2007年，补贴区域增加四川、广西、重庆3省、区、市。2008年，补贴区域覆盖全国4.4亿亩全部水稻；2010年水稻良种补贴在全国31省（区、市）实行全覆盖。此外，2011年4月10日，国务院《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔2011〕8号）发布，专门针对稻谷的为改善种子储备调控制度，在现有国家救灾备荒种子储备基础上，建立国家和省两级种子储备体系，其中国家重点储备杂交水稻种子及其亲本；在杂交水稻方面探索建立品种权转让交易公共平台，健全合理的利益分配机制，调动科研人员创新积极性。

3.2.4 农机具购置补贴和农机作业环节补贴

我国农机具购置补贴政策的前身是“大中型拖拉机及配套农具更新补贴（1998—2000年）”“农业机械装备结构调整补助费（2001—2002）”“新型农机具购置补贴（2003年）”。2004年11月1日，《中华人民共和国农业机械化促进法》开始实施。为增强粮食生产能力，国家在2004年投资7000万元在全国进行农机具购置补贴试点。并于2005年（财农〔2005〕11号）规定补贴的对象为符合条件的农民（农场职工）和直接从事农业生产的农机服务组织。2011年3月10日，农业部《关于加快推进水稻生产机械化的意见》（农机发〔2011〕2号）提出补贴资金重点向薄弱环节倾斜，加大对收割机、插秧机、育秧播种机、秧盘、烘干设备等的补贴力度。据估算，仅2004年全国地方各级财政共投入购置农机具补贴资金4.1亿元，带动农民投入20亿元，共补贴购置各类农机具10万多台套（颜波，2005）。2009年8月，农业部发布《农机作业补贴试点方案》，围绕提升关键环节农机作业水平，在粮食主产区，分别将深松整地、秸秆还田、机械化插秧等添加到作业补贴试点。农机发〔2011〕2号提出积极争取地方政府和相关部门的支持，实施水稻机插秧作业补贴、机械化统防统治补贴、秸秆还田补贴，降低水稻生产机械化作业成本。近年来，农机具购置补贴范围不断扩大，种类不断增加，补贴金额由2004年的0.7亿元增加到2014年的237.5亿元，仅次于农资综合补贴。据统计,2004—2014年中央财政共安排农机购置补贴资金1200亿元，补贴购置各类农机具超过3500万台（套）。全国农作物耕种收综合机械化水平由2003年的33%提高到2014年的61%，为保障中国粮食安全、加快农业现代化提供了坚实的支撑。

3.2.5 最低收购价格调整

随着农民收入水平的快速提高以及农业生产机会成本的不断提高，粮食补贴政策对农民生产积极性的调动作用在减退，其边际效益出现递减的趋势。另外，中国农业发展新格局逐渐形成，已有补贴政策实施的内外部环境发生变化，迫切需要调整完善粮食补贴政策，适应农业发展新常态。

自2003年以来，中国粮食生产连年丰收，粮食市场面临较大的价格下行压力，为避免谷贱伤农，保障农民种粮收益，中国于2004年启动实施稻谷最低收购价政策，针对早籼稻、中晚籼稻和粳稻实施不同最低收购价格，一直执行至今。2006年中国又将小麦纳入最低收购价范围，针对白小麦、红小麦以及混合小麦实行不同最低收购价格。2012年开始，三类小麦最低收购价统一，且2014年以来保持不变。稻谷和小麦的最低收购价格要么上升，要么保持不变，有效提高了农民种植积极性。如表3.4所示，2004年中国早籼稻、中晚籼稻、粳稻的最低收购价为每50公斤70元、72元和75元，2016年已分别提高到133元、138元和155元，分别提高了90.0%、91.7%和106.7%。同时，最低收购价格只升不降的局面形成了较强的市场价格预期，助推了我国粮食价格的上涨，也衍生出粮食两个倒挂、粮食进口激增、局面卖粮难、粮食高库存等问题。粮食价格回归市场是化解当前矛盾的关键所在。2016年中国政府首次下调，早籼稻的最低收购价格，由2015年的每50公斤135元下调到133元，降低2元；随后在2017年，进一步全面下调稻米最低收购价格，相比2016年，早籼稻、中晚籼稻和粳稻分别下调3元、2元和5元；2017年小麦的最低收购价格也首次下调，每50公斤下调3元。我国粮食最低收购价格调整的政策信号意味着将来最低收购价格将依据政策的目标而定，只升不降的格局今后将会改变。

3.2.6 农业三项补贴改革

近年来，我国粮食补贴力度不断加强，范围不断扩大，补贴资金也逐渐向新型农业经营主体倾斜，2015年财政部、农业部联合出台《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，明确要求在稳定加大农业补贴力度的同时，逐步完善农业补贴政策，改进农业补贴方法，提高农业补贴政策效能，并选择安徽、山东、湖南、四川和浙江5省开展农业“三项补贴”改革试点。试点将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，一是将80%的农资综合补贴存量资金，加上粮食直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。二是将20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，支持粮食适度规模经营。2016年，三项补贴政策在全国范围内施行。根据Yu（2017）的研究，2015年农业支持保护补贴额为1434.91亿元，与之前几年大致相同。农业支持保护补贴仍以单位土地面积为基础进行补贴支付，但将原先的三种补贴合并为一种，并不与任何特定投入要素挂钩进行补贴。因而农业支持保护补贴并不会影响农户生产作物选择和要素投入决策，农业支持保护补贴额度在年际间也更加平稳，也不会因为农业生产投入要素价格变动而发生大幅变化。

3.2.7 临时收储制度改革

2008年以来，我国开始实行临时收储补贴政策，粮食作物包括玉米和大豆，稻谷仅在2008年启动实施临时收储政策，临储价为1.86元/公斤，收储1366万吨，当年稻谷最低收购价没有启动。大豆临时收储政策在2008—2013年实施，临储价由2008年的3.70元/公斤上升到2013年的4.60元/公斤。2014年起，大豆临时收储政策被大豆目标价格制度取代，玉米临时收储政策实施年限最长，一直执行到2015年。2015年，中央把玉米的临时收储价格下调到每公斤2.00元，改变了自2008年以来临时收储价格只升不降的局面。2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中指出，要坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。按照“市场定价、价补分离”的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，建立玉米生产者补贴制度。2016年，玉米临时收储制度改为“市场化收购”加“补贴”的新机制，即“市场定价、价补分离”的补贴方式。至此，大豆、玉米临时收储制度均已退出，粮食价格支持政策市场化的趋势更加明朗。

3.2.8 目标价格补贴试点

2008年《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》首次提出“借鉴国际经验，探索研究目标价格补贴制度”。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出逐步建立农产品目标价格制度，当市场价格高于目标价格时，补贴低收入消费者，当市场价格低于目标价格时，按差价补贴生产者，切实保障农民种粮收益。随后中央取消大豆和棉花的临时收储政策，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，2015年和2016年继续实施大豆目标价格政策，并保持大豆目标价格不变。