第2章 浙江省强镇扩权改革历程及影响要素

2.1 我国小城镇体制机制改革

改革开放至今，国家在小城镇发展方面的政策从无到有，从单一到综合。以小城镇发展的体制机制改革为视角，我国小城镇体制机制改革大事记见附录1。

我国小城镇发展的阶段，尤其是在改革开放以后，可以分为三个时期：恢复发展期、快速发展期、协调提升期（吴康、方创琳，2009）。尽管我国小城镇发展的区域差异十分显著，但整体上看，自20世纪80年代中期小城镇迅速崛起、乡镇企业成为农村经济主力军后，90年代中期后，小城镇就似乎放缓了发展的脚步。然而无论小城镇发展是起是伏，我国都围绕着体制机制为促进小城镇健康发展出台过许多改革措施，以重要事件为切入点，大致将小城镇体制机制改革划分为三个阶段：自发发展期、快速发展期和稳健发展期。

2.1.1 自发发展期（1979—1992年）

（1）特点。以乡镇企业为基础的小城镇开始兴起，对小城镇体制机制及政策导向关注不多。

（2）相关背景。中共十一届三中全会确定了党和国家的工作重心转到社会主义现代化建设上来，首要任务就是要集中精力迅速发展我国农业。1983年开展“政社分开”和“建乡工作”，1984年民政部提出《关于调整建镇标准的报告》，“撤乡建镇，实行镇管村”的模式，使建制镇迅速发展。1992年，中共十四大明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展中扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显得尤为重要。

（3）主要政策内容。中共十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出实现农业现代化部署的八项措施，其中第七条明确指出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路”。

（4）评价。改革开放后，在中共十一届四中全会上，我国第一次提出小城镇建设的重要性。这期间由于乡镇企业的快速发展，国家更多的措施侧重于乡—镇建制之间的重构，小城镇作为缓解大城市压力的一种重要手段，各方都已经意识到其重要性，但当时对小城镇体制机制方面的关注并不多。

2.1.2 快速发展期（1993-1997年）

（1）特点。多方因素导致乡镇企业经济效益不佳，小城镇期望改革突破，成为拉动内需的重要举措。

（2）相关背景。落实中共十四大和第八届全国人大会议精神，我国在全面振兴农村经济的形势下，紧紧围绕农村经济发展，深入探讨新形势下如何搞好村镇建设。中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调避免当时小城镇建设中缺乏统一规划和引导、盲目乱建、浪费土地的现象发生，切实加强小城镇建设工作。

（3）主要政策内容。1993年10月，建设部召开全国村镇建设工作会议，确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，会议指出，解决“三农”问题中的经济发展，离不开乡镇企业的繁荣，小城镇在这个环节中具有战略意义，是村镇建设的重点所在。会后，经国务院原则同意，建设部等6部委联合颁发了《关于加强小城镇建设的若干意见》，随后建设部两次共颁布了546个试点镇开展试点工作，希望总结经验，推动小城镇建设健康开展。1995年4月，国家体改委、建设部、公安部等11部委联合下发《小城镇综合改革试点指导意见》，并在全国选择了57个镇作为综合改革试点，试点内容包括小城镇政府的经济和社会管理职能、小城镇建设方式、多元化投资机制、户籍管理制度、新型社会保障体制、集体土地内部流转制度、乡镇企业制度、市场培育、镇级财政、农村合作基金组织、科技管理与服务体系、为农服务体系等。1997年6月10日，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》。《小城镇户籍管理制度改革试点方案》认为，应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展。

（4）评价。1993年的全国村镇建设工作会议是小城镇发展历程中的一个重要事件。这次会议提出了小城镇在解决“三农”问题中具有战略意义，是村镇建设的重点所在，随后国家开始关注小城镇体制改革，突出小城镇产业、建设、配套等方面硬件的打造，通过规划设计、制度管理来保障各方面工作的开展。

2.1.3 稳健发展期（1998年至今）

（1）特点。小城镇全方位开展综合改革，不断出台各类政策，希望统筹城乡发展，加快城镇化推进。

（2）相关背景。贯彻落实中共十五大提出的战略部署，实现跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持续稳定发展。江泽民总书记在中共十五届四中全会闭幕会上的讲话中再次强调：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系我国经济和社会发展的重大战略问题，应该提上议事日程，进行全面的调查研究，拿出方案，加紧实施。”中共十六届三中全会提出树立和落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的要求，指导小城镇健康发展。

（3）主要政策内容。1998年10月，中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。2000年6月，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，发展小城镇要统一规划和合理布局，积极培育小城镇的经济基础，注重运用市场机制，妥善解决小城镇建设用地，改革小城镇户籍管理制度，完善小城镇政府的经济和社会管理职能，搞好小城镇民主法制建设和精神文明建设等。2004年8月，《国家发展改革委办公厅关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》颁布，指出试点内容包括加快政府职能转变和管理体制改革，加强经济社会发展规划对小城镇发展的指导作用，培育和壮大小城镇经济基础，改善小城镇的投资、就业和人居环境，进一步深化农村土地制度和小城镇户籍管理制度改革。随后，国家于2005年、2008年和2012年三次颁布全国发展改革试点小城镇名单共计645个小城镇。

（4）评价。中共十五届三中全会把小城镇建设提升为国家战略，小城镇建设的重要性上升到了空前的高度，此后国家对小城镇体制机制的改革更加务实和准确，强调经济社会发展的重要性，对政府职能转变、农村土地制度、小城镇户籍制度提出改革要求。2011年9月颁布的《国家发展改革委办公厅关于开展第三批全国城镇发展改革试点工作的通知》中还突出要求规划创新、农民工基本公共服务、城镇综合承载力和健全政府管理体制，并首次提出经济行政管理权限下放。