二、地方政府的土地财政现状和成因研究

(一)问题的提出

地方政府的土地出让金收入在2013年突破4万亿元大关，创历史新高，社会各界对“土地财政”这一话题的讨论也开始愈发热烈。事实上，“土地财政”一词本身并不是一个正统的学术概念，也不是一个规范的政策用语。中国现有的统计口径上，并没有专门的“土地财政收入”这一项。综合现有文献的研究[1]情况，我们对土地财政的统计口径进行了梳理，并概括为大、中、小、微四种口径，具体情况如表1-1所示。

其中，微口径的土地财政收入是指通过招标、拍卖、挂牌和协议等方式直接出让土地的收入。小口径的土地财政收入，在招、拍、挂和协议出让收入的基础上，还涵盖了划拨土地收入、土地年租金及其他收入，财政部综合司每年公布的全国缴入国库的土地出让收入即这里所述的小口径的土地财政收入。另外，中口径的土地财政收入是指土地出让收入、专项收费收入、其他收入等土地非税收收入和土地直接税收、土地间接税收等土地税收收入。而大口径的土地财政收入则是指包括了土地税收收入、土地非税收入以及土地抵押贷款等。

在明确了土地财政的概念与口径之后，我们首先可以从土地非税收入中的土地出让收入、土地税收收入、土地抵押贷款三个层面了解当前土地财政收入的规模。财政部国库司《2016年财政收支情况》显示，2016年国有土地使用权出让收入3.75万亿元，地方一般公共预算本级收入8.72万亿元，两者比值高达43.00%。而在2010年，这一比值一度达到72.00%。由此可见，地方政府的土地出让收入规模之大，土地出让收入对地方财政的重要性不言而喻。另外，中国的土地直接和间接税收同样规模庞大。据统计，2016年土地直接税收收入高达1.50万亿元，占地方一般公共预算本级收入的17.00%，土地间接税收收入中的房地产企业所得税3641亿元，增长27.00%。在土地抵押贷款方面，据《中国经济周刊》、中国经济研究院2014年联合研究并发布我国23个省级行政单位《土地财政依赖度排名报告》，截至2012年底，全国省市县三级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%，足见以土地作为担保的地方债务规模之巨。

土地财政是土地公有制和经济市场化背景下产生的“中国特色现象”。土地要素与中国地方经济的发展息息相关。我们需要认识到土地财政在调动地方积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施方面的积极作用，同时也不能忽视土地财政的膨胀所带来的各种显性和隐性的风险。在土地财政的负面影响中，讨论最为广泛的就是其与房价泡沫的关系。巨额地方债务、市政建设资金、农田水利、保障房等绑架在土地上的诸多诉求致使房价泡沫越吹越大，地方政府却没有刺破泡沫的决心，大城市的土地供给依然处于饥饿状态，地王频出、房价越调越高。

根据地产中国网的报道，2016年10月各大城市开始限购之前，中国已经出现了约219宗地王，将2013“地王年”60宗“地王”的记录远远抛在身后。8月，融信中国更是以110亿元拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到143000元/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。虽然学界对高地价与高房价的关系众说纷纭，但不能否认的是，高企的地价确实意味着需要消费者承担更高的房价，房地产企业才能盈利。根据华夏时报的报道，目前，许多一二线城市的地价房价比已经达到50.00%以上。以北京为例，住宅平均楼面地价从2012年的7323元上升到2016年的21634元，年均复合上涨31%;2012年地价房价比为44%,2016年上升到了70%。

除此之外，土地财政过度膨胀，还会对产业结构和实体经济乃至社会稳定产生不利影响。前者主要表现为地方政府把精力放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式。同时，高科技等实体经济产业转向追逐暴利的房地产行业，扭曲了产业结构升级，最终致使整个经济体被房地产所绑架。后者则主要表现为地方政府一边低价收地，一边高价卖地：农民从征地补偿中获得的收益分配比例偏低，导致农村土地纠纷增多；而地方政府掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多，且涉案金额大，腐败暴利高。根据《国土资源统计年鉴》公布的数据显示，近些年来，土地违法案件不断增多，2015年全国工业仓储和农村宅基地违法用地案件达6.22万件。因此，鉴于中国土地财政的现状和问题，我们有必要对土地财政的成因进行深入的分析，并全面理解地方政府的土地财政。

(二)中国土地财政的成因解释

目前，大量的研究文献分析了中国土地财政的成因，并提出了众多的理论。总体来说，当今学者的观点主要可以分为三派：一是土地制度缺陷说，二是财政压力说，三是政绩考核与地方竞争说。在此，我们将对这三派观点分别加以梳理和归纳。

1．土地制度缺陷说

土地制度缺陷是许多研究对土地财政产生的一个重要的制度解释。很多研究认为，政府对农地征收的垄断和土地变更的用途管制是土地财政的基础[3-5]。图1-1显示了土地制度缺陷说理论的论证过程。

根据中国现行的土地制度，农村土地归集体所有，城市土地则归国家所有。同时，农村集体土地不能直接入市交易，而必须由政府征收后再由政府出让入市。根据1982年的《宪法》和1998年的《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是究竟何为“公共利益”，法律并没有给出明确的规定，这就为地方政府滥用公共利益之名大肆征地、谋求财政收入留下了空间。不论是为了支持当地房地产业的发展以期带动当地经济发展并直接获取巨额的土地出让金收入，还是为了当地的招商引资以期获得后续的相关税收收入，地方政府都可以以公共利益的名义征地。然而，现实的情况是，绝大多数“公共利益”之外的用地需求，包括工业投资项目、商住地产项目等的开发都必须通过政府征地来实现。

在土地征收过程中，农民集体并没有参与议价的权利，征地补偿也是由政府单方面决定。根据《土地管理法》规定，征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费。数额按照“产值倍数法”来确定，即土地补偿费按照土地在被征收前3年平均年产值的6~10倍，而安置补助费则按照耕地在被征收前3年平均年产值的4~6倍来补偿，土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。但在实践中，政府常常会压低征地补偿标准，甚至递延支付。这就导致了经济发展带来的农村集体土地的增值收益大部分没有被农民分享，失地农民的就业问题也没有得到妥善解决，土地征收带来的官民纠纷频发。而在土地供给方面，中国各县市从2001年开始建立土地储备机构，国有土地由政府统一收购、储备、整理，然后以市场机制为主导通过招标、拍卖、挂牌出让的方式转变使用权。国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制，各地根据中央总体规划，制定省、市、县、乡级土地利用总体规划。国土资源部每年制定全国土地利用年度计划，向各地下达土地利用年度计划指标。对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，形成建设用地的行政配置和指标管理模式。

但土地的计划性供应和市场化的出让方式之间的矛盾导致了一二线城市地王频现。任泽平和宋双杰[6]指出，一二线城市采用饥饿供地的方式，地方政府土地供应不足，过多的资金追逐过少的土地，造成土地的高溢价成交，地方政府是地王的最大获益者，一线城市无须大量供给土地即可获得高额的土地出让金，地价上涨和供应不足进而推高房价。而在三四线城市，地方政府为了获得财政收入，不顾当地土地供应过剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的过量供应，房地产高库存。

综上所述，中国的土地制度使得地方政府可以大量低价征地，再通过对土地供应一级市场的实质性垄断，对不同禀赋的城市实行差别化的供地策略来最大化土地出让收入。

2．财政压力说

目前，财政压力说是学界的主流观点之一。部分学者[7-12]认为，土地财政是基层政府的财政压力导致的，分税制改革使得地方财政经常面临“入不敷出”的财政压力，因而不得不寻求其他的收入来源弥补自身的财力缺口，土地财政则是地方政府主动“突围”的一个结果。具体来讲，财政压力说的理论论证过程如图1-2所示。

在1994年之前，中国政府实行的是财政包干制，即地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡。中央政府的财政收入通过地方政府征收，其收入不仅取决于与地方政府之间协商达成的分配比例，而且还依赖于地方政府征收财政收入的积极性。在改革初期，财政包干体制扩大了地方政府的财权，调动了地方政府的积极性，因此在一定程度上有利于经济增长。但长期的实践表明，这种体制有其固有的弊端。“包死基数，超收多留”的特点导致了财政收入既不能与国民经济同步增长，又不能保证中央政府在财力分配中处于主导地位。这就致使自1989年以来，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，到1993年，前者仅为12.24%，后者达到了历史最低的22.00%，如图1-3所示。

因此，随着财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重的下降，直接导致了1994年的财税体制改革，即分税制的出台和实施。分税制最核心的内容在于采用相对固定的分税种办法来划分中央与地方的收入。分税制将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。诸税种中规模最大的增值税被划为共享税，中央和地方按75.00%和25.00%的比例共享；中央税还包括所有企业的消费税。2002年实行的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变为中央—地方共享税种，按中央、地方税各50.00%的比例分享，而2003年起则按中央60.00%、地方40.00%的比例分享。

两次税制改革的直接结果是中央地方财政收入的初次分配比例急剧变化，如图1-4所示，地方财政收入占全国总财政收入的比重由1993年的78.00%迅速下降到1994年的44.30%。由于中国实施的是属地管理模式，大多数的政府性事务都由地方政府负责，例如教育、医疗、社保、环境等，因此支出责任是下放的，地方财政支出比重一直维持在70.00%左右。然而，历次财税体制改革均止步于调整中央与地方的收入分成，将财权上收，并没有对支出责任进行相应调整。这导致了地方财政的压力加剧，分税制改革就形成了地方财政几乎30.00%的巨大收支缺口[12]。

地方财政收支缺口本来应该通过中央对地方的转移支付来弥补。但实际上，地方政府依靠自有正式财政收入和上级政府的转移支付难以满足本级政府财政支出[13]。张丽华等[14]认为，由于中国的财政转移支付存在着“一般转移支付比重过低、专项转移支付比重偏高、转移支付制度不规范、不透明”等现象，并不足以承担这一职责。综上所述，分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为。

尽管财政压力说的拥趸者很多，但是对此说法的批判者也不少。比如，范子英[15]指出，土地财政收入的去向并不是造成财政压力的原因，分税制改革和土地财政问题出现的先后次序，不足以说明其因果关系。图1-5为对2009—2014年101个城市的一般公共预算赤字和土地成交价款绘制的散点图，图1-5显示两者的相关性确实不高，也部分验证了上述的说法。

3．政绩考核与地方竞争说

除了上述的两种观点外，还有学者认为“政绩考核制度、地方政府横向竞争导致了土地财政”[7],[16],[17]。他们认为，许多地方政府在土地财政依赖度不断上升的同时，并没有增加相应规模的公共服务，反而是大兴土木、把大量的资金投向基础设施建设。因此，财政压力不是土地财政的根源，政治集权体制下地方政府官员重视经济绩效的政绩考核体制才是问题的关键。

Holmstrom和Milgrom[18]的委托—代理理论认为，在一个多任务目标体系中，如果激励机制中只包含可测性指标，则代理人的努力可能会被扭曲，即将精力完全集中在可测度的任务，而忽略不可测度但同样重要的任务。著名的“政治锦标赛”理论指出，下级政府官员的任免是由上级政府或中央政府决定的，而上级政府任命、提拔下级地方政府官员的最主要依据就是各个地方的相对经济绩效，这就致使地方政府官员有很强的动力去大力发展经济，以在相对经济绩效考核中能够胜出。

结合前述的委托—代理理论，在这种晋升锦标赛的激励模式下，地方政府官员会高度重视一些显性的、可测易测的经济指标，如GDP和财政收入，而忽略那些隐性的、不可测不易测的指标。傅勇和张晏[19]就通过实证检验证明，基于政绩考核下的政府竞争，造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。

那么，在政绩考核制度下，地方政府该如何利用土地政策使经济增速和财政收入最大化呢？整理上述理论文献的观点，根据政绩考核与地方竞争说，“土地财政”会有以下三种可能的途径。图1-6显示在政绩考核制度下，地方政府的土地使用政策，而图1-7显示在政绩考核制度下，地方政府出让土地的策略选择。

第一，通过低价出让工业用地来招商引资，进而促进GDP和财政收入增长。在20世纪90年代中期以后，围绕以外商直接投资为主体的流动性资本而进行的地区竞争，成为地区间GDP锦标赛的核心内容。而1994年实施的分税制改革，大大地限制了地方政府利用税收工具作为招商引资筹码的机会。在这种情形下，为了吸引外商直接投资，许多地方政府开始转向依赖于各种非税收手段，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施就是方法之一，甚至有些地区出现“拼地价”“让利竞赛”等现象。在实际操作中，绝大部分用地特别是工业用地基本上以协议方式低价出让。以浙江为例，2006年约有1/4的开发区出让价不到成本价的一半[20]。而低价出让土地吸引来的工业投资，在短期内只会增加固定资产投资，对GDP和财政收入的贡献需要较长的时期才会显现。因而，当期地方政府低价出让工业用地的损失就需要高价出让商住用地来弥补，即土地财政的第二条路径。通过垄断、限制供应量、抬高起拍价格，以及高价出让商住用地等方式，来弥补低价出让工业用地损失，同时获取更多的预算外资金。其中，房地产企业在销售住房过程中，为地方政府贡献了大量的税费收入。在实证层面，Tao等[21]对1999—2003年之间268个地级市的统计数据进行经验分析的结果表明，商住用地成交数量的增加，有助于地方政府短期(0~2年)内营业税收入的增加，而长期的影响并不显著。工业用地成交量的增加在长期(2~3年)能够使得增值税、企业所得税、营业税以及税收总收入显著增加，并且随着年数的增加，工业用地对地方政府增值税收入增长程度的影响变得更加显著。土地财政的第三种方式，是将土地出让收入作为银行贷款的抵押，进而获得为地方基础设施投资的新管道。作为城市经济发展和城市建设面貌的载体和支撑体系，城市基础设施投资对于推动地方经济快速发展具有重要的作用。因此，地方政府具有强烈的扩大城市基础设施投资的动机。在分税制改革以后，由于地方政府一般公共预算赤字的增加和专项转移支付专款专用的限制，预算内财政收入无法对城市基础设施建设提供有效的支持，于是地方政府纷纷寻求预算外收入来源，债务收入就是其中的重要组成部分。特别是2008年金融危机以后，地方性融资平台的数量和规模迅速增长。土地作为地方政府拥有的最大资产，成为其债务融资的最重要抵押品。而金融机构出于对房价持续上涨的预期，自然也愿意放款给用土地抵押的地方政府。根据《2015年国土资源统计公报》的统计，截至2015年底，中国84个重点城市抵押贷款总额达11.33万亿元。审计署披露，2013年6月底，地方政府性债务余额支出投向中，“市政建设”和“交通运输设施建设”合计占到全部债务的51.27%。这表明土地抵押贷款的大部分确实流向了基础设施建设。

综上所述，如果政绩考核体制确实是GDP和财政收入为主，那么地方政府实施“土地财政”行为就有了内在激励。可以说，土地财政是地方政府官员为提高晋升概率，而谋求借助土地开发推动GDP增长的主动之举。这会有两方面的影响，其一，低价让地来换取工业资本，推动本地的工业化，短期内带来固定资产投资，长期则能带动本地的经济增长并对第三产业产生溢出效应。其二，高价出让商住用地，扶持房地产企业，推动城市化进程，巨额土地出让收入既能弥补低价让地的损失，还能投入到城市基础设施建设，加速经济增长。基础设施建设不仅能提升对外商投资的吸引力，还能带动周围地区的地价房价，产生良性的循环。而地价房价持续上涨的预期使得地方政府能够用土地出让收入来贷款融资，进而投入到城市基础设施建设中。

(三)研究的主要结论

在本小节中，我们首先着重讨论了中国土地财政的现状和问题。土地财政，可以说是土地公有制和经济市场化背景下产生的“中国特色现象”。考虑到土地要素与中国地方经济的发展息息相关，一方面，土地财政在调动地方积极性、促进经济增长、完善城市公共基础设施方面的积极作用，推动了城市化和工业化的进程，同时，我们也不能忽视土地财政的膨胀带来的各种显性和隐性的风险，并可能带来的负面经济影响等。地方政府对土地财政的依赖，某种程度上导致了房地产的泡沫，房价居高不下。另外，土地财政的膨胀还会对产业结构和实体经济产生不利的影响，甚至加剧贫富差距，危害社会的稳定等。因此，土地财政非常值得学术界和政策界的强烈关注，并深入地理解可能造成地方政府土地财政的影响机制。

通过对现有文献的梳理和总结，学者们对土地财政的成因解释可以概括为三类。第一类是土地制度说，即政府对农地征收的垄断和土地变更的用途管制是土地财政的基础。这背后的逻辑是，土地制度使得地方政府可以大量低价征地，再通过对土地供应一级市场的实质性垄断，对不同禀赋的城市实行差别化的供地策略来最大化土地出让收入，以此形成“土地财政”；第二类是财政压力说，分税制改革使得地方财政经常面临“入不敷出”的财政压力，不得不寻求其他的收入来源弥补自身的财力缺口，土地财政则是地方政府主动“突围”的一个结果。第三类是政绩考核与地方竞争说，政治集权体制下地方政府官员重视经济绩效的政绩考核体制是土地财政的根源。一方面，地方政府通过低价出让工业用地，以此来吸引外资，推动工业化进程；另一方面，地方政府通过高价出让商住用地，以此获得财政收入，推动城市化进程，从而促进经济增长。地方政府陷入了利用土地要素来最大化经济增速的竞赛。