3.2.2 政府层面的应急预案
为适应新形势下突发环境事件应急工作需要，经国务院同意，国务院办公厅于2014年12月29日正式印发了修订后的《国家突发环境事件应急预案》。
《国家突发环境事件应急预案》（简称《预案》）依据2014年修订的《环境保护法》和《突发事件应对法》等法律法规，总结了近年来突发环境事件应对工作的实践经验，从我国国情和现实发展阶段出发，重点在突发环境事件的定义和预案适用范围、应急指挥体系、监测预警和信息报告机制、事件分级及其响应机制、应急响应措施等方面做了调整，较之2005年印发的原《预案》结构更加合理，内容更加精炼，定位更加准确，层级设计更加清晰，职责分工更加明确，“环境”特点更加突出，应急响应流程更加顺畅，指导性、针对性和可操作性也有了进一步增强。
新《预案》由7章和2个附件组成，分别为总则、组织指挥体系、监测预警和信息报告、应急响应、后期工作、应急保障、附则，将原《预案》中篇幅较大且相对独立的突发环境事件分级标准和国家环境应急指挥部组成及工作组职责调整为2个附件。
根据环境污染事故发生和处理处置的相关规律，结合新《预案》的要求，政府层面的应急预案的编制，相对于企业层面的应急预案更侧重于明确各方权责、提高协调联动水平；更合理地配置各方资源将环境污染事故的危害控制在最小的范围，同时针对污染事故进行评价与分析；总结相关经验教育，并对有关人员和单位进行奖惩。
政府层面的应急预案的编制应遵循以下特点开展工作。
（1）政府层面的应急预案中应根据明确的事件分级标准制定相关处理方案 新《预案》从人员伤亡、经济损失、生态环境破坏、辐射污染和社会影响等方面对事件分级标准进行了比较系统地、完善地阐述：一是在较大级别中增加了“因环境污染造成乡镇集中式饮用水水源地取水中断”的规定；比照伤亡人数、疏散人数、经济损失、跨界影响等因素，增加了一般事件分级具体指标。二是强调了环境污染与后果之间的关系。强调了“因环境污染 ”直接导致的人员伤亡、疏散和转移，从而与因生产安全事故和交通事故等致人伤亡的情形区别开来。三是提高了经济损失标准。将特别重大级别中由于环境污染造成直接经济损失的额度由原来的1000万元调整至1亿元，其他级别中因环境污染造成直接经济损失的额度也做了相应调整。四是辐射方面的分级标准进一步调整和规范。五是在特别重大级别中增加了“造成重大跨国境影响的境内突发环境事件”。
环境污染事件的分级，有利于迅速判别环境污染事故的危害程度和采取相应的救援过程。环境污染事故分级标准和环境污染应急处理处置的分级响应制度相结合，可以有效地提高应急救援的处理时效，同时根据不同环境污染事件的危害程度，将响应级别控制在一定范围内，有利于污染事故救援的开展，避免在实际处置过程中出现走极端的现象——过度反应和反应不及时。这两者都会影响环境污染事故应急处置，从而产生不良后果。
（2）政府层面的应急预案中应具有完善的应急组织体系 新《预案》强调“坚持统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力”的原则。明确突发环境事件应对工作的责任主体是县级以上地方人民政府。“突发环境事件发生后，地方人民政府和有关部门立即自动按照职责分工和相关预案开展应急处置工作。”国家层面主要是负责应对重特大突发环境事件，跨省级行政区域突发环境事件和省级人民政府提出请求的突发环境事件。国家层面应对工作分为环境保护部、国务院工作组和国家环境应急指挥部三个层次，这样的规定是近10年来重特大突发环境事件应对实践的总结和固化。如2005年发生的S江水污染特别重大突发环境事件，国务院成立了应急指挥部统一领导、组织和指挥应急处置工作。一些敏感的重大环境事件，如2009年年底C长管线柴油泄漏事件、2012年年初G河镉污染事件等，根据国务院领导同志指示，成立了由环境保护部等相关部门组成的国务院工作组，负责指导、协调、督促有关地区和部门开展突发环境事件应对工作。其他重特大突发环境事件国家层面的应对则多是由环境保护部负责的。与之相配套，环境保护部于2013年印发的《环境保护部突发环境事件应急响应工作办法》，对部门工作组的响应分级、响应方式、响应程序、工作内容进行了系统规定。
新《预案》还强调，应急指挥部的成立由负责处置的主体来决定，即“负责突发环境事件应急处置的人民政府根据需要成立现场指挥部，负责现场组织指挥工作。参与现场处置的有关单位和人员要服从现场指挥部的统一指挥。”这就使国家和地方的事权更加清晰，便于有效开展应对工作。
应急组织体系的建立，是环境应急工作的基础，只有明确的组织领导，才能执行强有力的分工合作与协调处置，因此在政府层面的应急预案编制过程中，一定要将组织机构的编制和领导人员的岗位职责的制定放在首位。
（3）政府层面的应急预案中应将环境监测作为应急工作的基础 政府层面的应急预案中，应该结合各职能部门的分工，加强监测和风险分析。新《预案》中指出“各级环境保护主管部门及其他有关部门要加强日常环境监测，并对可能导致突发环境事件的风险信息加强收集、分析和研判。安全监管、交通运输、公安、住房城乡建设、水利、农业、卫生计生、气象等有关部门按照职责分工，应当及时将可能导致突发环境事件的信息通报同级环境保护主管部门。”
首先，环境监测和风险分析是环境污染事故应急的基础。只有结合日常监测数据并对污染事故发生时的应急数据进行研判和分析，才能得出污染事故发生的类型和强度，从而指导后续的救援和处理处置工作的开展。
其次，环境监测工作涉及的领域广，协同难度大，只有在城府层面的应急预案中对各个业务部门的工作进行细化，做到有据可依，有文可查，才能保证在应急污染事故发生时各个监测岗位能够协同合作，迅速处置。
最后，环境监测工作是环境应急工作的基础，只有得到最及时、准确的环境监测数据，才能对环境污染事故的发展趋势做出正确的研判。应急处置工作就是在与时间进行赛跑，多争取一秒钟就是为应急处置工作多提供一份保障。
环境污染事故发生过程中，应加强大气、水体、土壤等应急监测工作，根据突发环境事件的污染物种类、性质以及当地自然、社会环境状况等，明确相应的应急监测方案及监测方法，确定监测的布点和频次，调配应急监测设备、车辆，及时准确监测，为突发环境事件应急决策提供依据。
综上，在政府层面的应急预案编制过程中，应充分考虑环境监测工作的难度和广度。合理进行环境监测预案的设置，明确各职能部分的分工和职责，结合应急组织机构的职能，设置一套合理的环境监测预案。
（4）政府层面的应急预案中应具有响应等级的预警措施和信息发布 新《预案》中将预警行动划分为分析研判、防范处置、应急准备和舆论引导等各个职能。同时，明确“预警级别的具体划分标准，由环境保护部制定。”“响应措施”分别为现场污染处置、转移安置人员、医学救援、应急监测、市场监管和调控、信息发布和舆论引导、维护社会稳定、国际通报和援助等，具有较强的指导性。
新《预案》规定“突发环境事件发生在易造成重大影响的地区或重要时段时，可适当提高响应级别。应急响应启动后，可视事件损失情况及其发展趋势调整响应级别，避免响应不足或响应过度。”这个应急响应级别灵活调整和响应适度的原则完全符合《突发事件应对法》的规定，即“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”
政府层面的应急预案中，应明确突发环境事件发生后，涉事企业事业单位或其他生产经营者必须采取应对措施，并制定报告和通报制度。将相关情况向当地环境保护主管部门和相关部门报告，同时通报可能受到污染危害的单位和居民。因生产安全事故导致突发环境事件的，安全监管等有关部门应当及时通报同级环境保护主管部门。环境保护主管部门通过互联网信息监测、环境污染举报热线等多种渠道，加强对突发环境事件的信息收集，及时掌握突发环境事件情况。《预案》明确了信息报告与通报的实施主体、职责分工和程序，强调了跨省级行政区域和向国务院报告的突发环境事件信息处理原则和主要情形。
地方各级人民政府及其环境保护主管部门应当按照有关规定逐级上报，必要时可越级上报。
（5）政府层面的应急预案中应具有明确的应急响应措施 应急响应措施，是应急预案中的重中之重，是应急预案的核心，只有制定行之有效的应急处置措施并在实践过程中不断进行磨合和补充，才能在污染事故过程中发挥出最大效益，将污染事故的影响降至最低。应急响应措施应包括以下内容。
①响应分级 应急预案中，根据环境污染事故的分级标准，针对不同等级的事故启动响应等级的处理措施，应急响应设定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级四个等级。初判发生特别重大、重大突发环境事件，分别启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应，由事发地省级人民政府负责应对工作；初判发生较大突发环境事件，启动Ⅲ级应急响应，由事发地设区的市级人民政府负责应对工作；初判发生一般突发环境事件，启动Ⅳ级应急响应，由事发地县级人民政府负责应对工作。
分级响应措施的建立，可以有效地增强应急事故的处理流程的合理性、适应性，更好地开展应急处置工作。
②现场污染处置措施 现场污染处置措施的实施主体是涉事企业事业单位，相关单位应该在自己单位内部制定相关的环境污染事故应急预案，并开展污染处置工作。相对于企业层面的污染处置预案。政府层面的污染处置预案主要体现以下两个方面。
首先，政府层面的污染处置预案是对企业层面污染处置预案的完善和补充。
虽然相关涉事的企事业单位均建设有自己的应急处置预案，当环境污染事故发生时，可按照相关预案迅速开展处置工作，但企业层面的预案编制和执行过程中具有局限性。一方面，环境污染事故具有不可预见性，突发的环境污染事故超出涉事企业事业单位预案设定的范围，涉事单位无针对性的措施加以处置，这就需要政府层面迅速启动应急机制，调度有效资源，如聘请专家、调动应急储备物资等措施迅速开展行动，弥补涉事企业应急预案的不足。另一方面，环境污染事故发生时，涉事企业事业单位或其他生产经营者不明，同样需要政府相关部门启动应急处理机制，明确相关职能部门组织对污染来源开展调查，查明涉事单位，确定污染物种类和污染范围，切断污染源。
其次，政府层面的污染处置措施预案更着眼于宏观层面，是杜绝污染事故影响扩散的根本保证。
一旦发现环境污染事故有扩散趋势，已经超过单一涉事企业应急处理能力范围的情况下，就需要政府机构从宏观层面对整个环境污染事故进行统一考虑，立即采取关闭、停产、封堵、围挡、喷淋、转移等措施，切断和控制污染源，防止污染蔓延扩散。做好有毒有害物质和消防废水、废液等的收集、清理和安全处置工作。
政府层面的环境污染事故应急处理预案中，应该明确制订综合治污方案，采用监测和模拟等手段追踪污染气体扩散途径和范围；采取拦截、导流、疏浚等形式防止水体污染扩大；采取隔离、吸附、打捞、氧化还原、中和、沉淀、消毒、去污洗消、临时收贮、微生物消解、调水稀释、转移异地处置、临时改造污染处置工艺或临时建设污染处置工程等方法处置污染物。必要时，要求其他排污单位停产、限产、限排，减轻环境污染负荷。
上述措施的实施是环境污染事故应急处理过程中的基本要求，也是防止污染事故扩散的根本保障。
③转移安置人员及医学救援 政府层面的应急预案制定过程中，应该将人民群众的生命安全放在首位，特别是在事故发生初期，应尽一切条件开展受污染区域的人员安置和医学救援工作。这就要求在应急预案的制定过程中，合理组织分配相关职能部门的职责与分工。
应急预案中应根据突发环境事件影响及事发当地的气象、地理环境、人员密集度等，建立现场警戒区、交通管制区域和重点防护区域，确定受威胁人员疏散的方式和途径，有组织、有秩序地及时疏散转移受威胁人员和可能受影响地区居民，确保生命安全。妥善做好转移人员安置工作，确保有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处和必要医疗条件。
医学救援工作应迅速组织当地医疗资源和力量，对伤病员进行诊断治疗，根据需要及时、安全地将重症伤病员转运到有条件的医疗机构加强救治。指导和协助开展受污染人员的去污洗消工作，提出保护公众健康的措施建议。视情况增派医疗卫生专家和卫生应急队伍、调配急需医药物资，支持事发地医学救援工作。做好受影响人员的心理援助。
④社会影响监管措施市场的监管和调控 企业层面的应急措施预案中，应把政府维持社会稳定的职能纳入其中，应急预案中相关措施包括：密切关注受事件影响地区市场供应情况及公众反应，加强对重要生活必需品等商品的市场监管和调控。禁止或限制受污染食品和饮用水的生产、加工、流通和食用，防范因突发环境事件造成的集体中毒。
在采取上述措施的同时，还应该明确信息发布和舆论引导措施，通过政府授权发布、发新闻稿、接受记者采访、举行新闻发布会、组织专家解读等方式，借助电视、广播、报纸、互联网等多种途径，主动、及时、准确、客观向社会发布突发环境事件和应对工作信息，回应社会关切，澄清不实信息，正确引导社会舆论。信息发布内容包括事件原因、污染程度、影响范围、应对措施、需要公众配合采取的措施、公众防范常识和事件调查处理进展情况等。
应急预案中指出在采取相关措施的同时，应明确加强受影响地区社会治安管理，严厉打击借机传播谣言制造社会恐慌、哄抢救灾物资等违法犯罪行为；加强转移人员安置点、救灾物资存放点等重点地区治安管控；做好受影响人员与涉事单位、地方人民政府及有关部门矛盾纠纷化解和法律服务工作，防止出现群体性事件，维护社会稳定。
如需向国际社会通报或请求国际援助时，环境保护部向外交部、商务部提出需要通报或请求援助的国家（地区）和国际组织、事项内容、时机等，按照有关规定由指定机构向国际社会发出通报或呼吁信息。
⑤响应终止 应急预案中应明确处理事故的中止条件与程序。当事件条件已经排除、污染物质已降至规定限值以内、所造成的危害基本消除时，由启动响应的人民政府终止应急响应。
（6）政府层面的应急预案中应明确后期工作的布置 环境污染事故中后期工作主要包括损害评估、事件调查与善后处置。政府层面在编制相关预案过程中对相关内容的程序加以明确。具体要求如下。
①损害评估 突发环境事件应急响应终止后，要及时组织开展污染损害评估，并将评估结果向社会公布。评估结论作为事件调查处理、损害赔偿、环境修复和生态恢复重建的依据。
②事件调查 突发环境事件发生后，根据有关规定，由环境保护主管部门牵头，可会同监察机关及相关部门，组织开展事件调查，查明事件原因和性质，提出整改防范措施和处理建议。
③善后处置 事发地人民政府要及时组织制订补助、补偿、抚慰、抚恤、安置和环境恢复等善后工作方案并组织实施。保险机构要及时开展相关理赔工作。
④实践证明 损害评估是对人民群众负责的具体体现，事件调查是提高应急管理水平和能力的重要举措。把应对突发事件实践中的经验教训总结、凝练，通过制度和预案进一步确定下来，以应对那些不确定的突发事件，这是应急管理工作中非常重要的方法和宝贵经验。
（7）政府层面的应急预案中应将应急保障能力的建设作为重中之重 应急救援工作的开展，是以应急处置物质供应为基础、以应急处置能力根本，以应急处置技术为保证的综合性工作。只有在上述条件均得到满足的条件下，环境污染应急处置工作才能得到顺利的开展。因此这就要求政府层面在制定相关应急预案时将应急保障能力的建设作为重中之重。主要包括以下几个方面。
①人员保障 企业层面的应急预案编制过程中，应充分考虑本地区可调动的应急处理人员，包括环境应急监测队伍、公安消防人员、大型国有骨干企业应急救援队伍及其他相关方面应急救援队伍等力量。平时有针对性地开展应急演练，明确各方职责，积极参加突发环境事件应急监测、应急处置与救援、调查处理等工作任务。
应急预案中应明确设置环境应急专家组，发挥环境应急专家组作用，为环境事件应急处置方案制订、污染损害评估和调查处理工作提供决策建议，提高突发环境事件快速响应及应急处置能力。
②物资与资金保障 应急预案中应明确各部门职责分工，落实环境应急救援物资紧急生产、储备调拨和紧急配送工作，保障支援突发环境事件应急处置和环境恢复治理工作的需要。同时要加强和落实应急物资储备，鼓励支持社会化应急物资储备，保障应急物资、生活必需品的生产和供给。对当地环境应急物资储备信息采取动态管理措施。
预案中应明确突发环境事件应急处置所需经费的来源和后续保障措施。
③通信、交通与运输保障 应急预案中应落实突发环境事件应急通信保障体系，确保应急期间通信联络和信息传递需要。交通运输部门要健全公路、铁路、航空、水运紧急运输保障体系，保障应急响应所需人员、物资、装备、器材等的运输。公安部门要加强应急交通管理，保障运送伤病员、应急救援人员、物资、装备、器材车辆的优先通行。
④技术保障 应急预案中应明确相关技术保障措施，包括支持突发环境事件应急处置和监测先进技术、装备的研发。依托环境应急指挥技术平台，实现信息综合集成、分析处理、污染损害评估的智能化和数字化。