下篇 文化生产经营机制改革
一、遵循市场经济规律：发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用
文化市场是文化产业发展的土壤。不承认文化市场在资源配置中起决定性作用，就不可能有文化产业的健康快速发展。实际上，改革开放以来，文化产业就是伴随着人们对文化市场认识的不断深化发展起来的。
2003年，中央推动文化体制改革，提出了两个面向，即“面向市场”“面向群众”的原则，确认了文化市场和消费者的主导地位。2006年发布的《国家“十一五”文化发展规划纲要》进一步提出，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立健全门类齐全的文化市场，促进文化产品和生产要素的合理流动。但后来由于文化市场出现了泥沙俱下的情况，2011年又有“发挥市场在资源配置中的积极作用”的新提法，对市场在资源配置中的作用问题采取了模糊处理的做法。
党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用。文化市场是市场经济体系的组成部分，不应例外。目前，有一种观点认为：“文化有其特殊性，发挥市场配置资源的决定性作用不适合文化领域。”这种观点似是而非。其一，发挥市场配置资源的决定性作用，是文化为人民服务的必然要求，是坚持消费者的主体地位的必然要求。其二，在文化领域坚持发挥市场配置资源的决定性作用，是建立市场经济体制的必然要求。其三，坚持发挥市场配置资源的决定性作用，并不否认文化有其自身规律。强调市场配置资源，同时也是强调政府要承担解决市场失灵的责任，促进文化健康发展。文化产业要健康快速发展，关键是要使市场在资源配置中起决定性作用，建立健全现代文化市场体系，解决文化市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。而建立健全现代文化市场体系重点在文化消费需求、文化市场主体的发展成熟程度和文化市场支撑体系的健全程度。
第一，文化消费需求在现代文化市场体系建设中居于龙头地位。文化消费需求是文化市场繁荣的基础。没有消费需求就没有产业，有多大的消费需求就有多大的产业。消费者的消费意愿、对文化产品和服务的认同、接受和喜爱程度、满足自己消费需求的方式等，直接影响和决定文化产品的生产和服务方式。通过消费结构和水平的不断调整提升，可以促进文化产品和服务的创新发展和转型升级。
第二，市场主体的平等竞争是文化产业发展的基础。没有平等竞争就不可能有产业的健康发展，平等竞争体现在人才、技术、资本、渠道等各方面。目前我国文化产业发展的突出问题是行政干预过多，造成不公平竞争，如对非公有制文化经济的歧视性政策。目前我国私营文化企业已经占全部文化企业总数的七成以上，国有文化企业仅占不到三成。但私营文化企业与国有文化企业所获得的政府财政支持和补贴却很不相称。以演出业为例，2012年，全国国有演出院团数量约等于民营演出院团数量的1/4，但在政府拨款和演出补贴上所获得收入却相当于民营院团的10余倍。
行业壁垒也阻碍了文化产业的发展。以中国移动杭州手机基地为例，该基地是国内最大的移动数字阅读平台，购买图书版权30万册，阅读月访问用户8500万，每天页面点击量近5亿次，月收入1.5亿元，但该基地却无法进入图书出版领域，难以延伸产业链。
第三，行业管理、诚信体系、市场监管等文化市场支撑体系是文化产业发展的重要因素。公平的市场竞争秩序是要解决“政府越位”，建立市场支撑体系则是要弥补“政府缺位”。市场支撑体系不健全是文化产业发展的短板。一是行业协会作用不彰，使我国文化产业缺乏有效的行业自律。二是市场信用体系建设基本处于空白状态。诚信体系不健全，难以对市场主体形成有效约束。文化市场基础数据不全，企业失信行为不断，违法违约成本极低；版权代理、文化经纪、评估鉴定、担保拍卖等相应文化中介服务机构均无管理规范，缺乏公信力。三是市场监管体系尚不健全，还没有真正建立起“能进能出”“有效约束”的市场准入和退出机制。四是市场配套服务机制不健全，如知识产权保护体系的不完善，抄袭、“山寨”之风盛行。上述市场体系建设中的诸多问题不解决，文化产业发展也不可能落到实处。
第四，在文化领域发挥市场在资源配置中的决定性作用，并不是要一味地追求文化产业数量型增长和过度重视GDP。单纯追求数量型增长，容易导致文化产业发展模式简单照搬一般制造业的做法。文化产业的核心价值是创意，主体是企业，关键要素是创意人才。但眼下许多地方比文化产业增加值、比文化产业投资规模成为风气，导致文化产业存在一哄而上、重复建设、资金使用不当、投资盲目性等问题，致使文化产业发展虚高和文化产品劣质化。过度重视文化产业GDP使热衷于追求规模和数量增长盛行，导致数量与质量失衡，规模与效益失衡。
文化产品与一般制造业产品不同，一般制造业产品的使用价值和边际效用会随着消费过程和时间的推移不断下降直至最终消失，而优秀的文化产品的最大特点是其使用价值和边际效用会随着消费过程逐渐增加，文化产品在消费过程中可被不断使用、复制、集成、再创造。这个过程重复次数越多，文化产品的竞争力就越强，文化产品的价值也越高。创造性的文化产品才是文化产业的核心价值，也只有创造性的文化产品才能真正创造出良好的经济效益和社会效益。文化产品的上述特点是文化产业占GDP的比重所无法涵盖的。同时文化产业不仅能够创造直接价值，还能够通过为相关产业提供创意赋予其他产业、产品文化内涵而间接创造价值，这也不是文化产业占GDP的比重所能衡量的。所以我们要正确理解在文化领域遵循市场经济规律，使市场在资源配置中起决定性作用的真正含义。
二、国有文化企业：从做大做强转向有公信力的社会企业
党的十七届六中全会提出，加快发展文化产业，必须毫不动摇地支持和壮大国有或国有控股文化企业，要形成公有制为主体、多种所有制共同发展文化产业的格局。但是由于我国文化产业以政府为主导的特殊发展历程导致目前我国国有文化企业自身存在很多问题，不能充分适应市场竞争。单纯拘泥于做大做强文化企业实际上也引发文化产业发展的许多问题，主要表现在以下四个方面。
其一，传统“做大做强”国有企业的发展思路实际导致了国有文化企业的“大而不强”。一是国有文化企业一般是通过行政化方式，将同类型的国有文化单位合并，企业总体规模扩大但实力并未提升，无法实现规模效益最大化。实际上有效的企业做大做强的方法应该是促进产业链上下游纵向合并或跨相关产业、跨地区横向合并。二是目前传统文化管理体制和地方保护主义阻碍了国有文化企业突破地域、行业、渠道限制兼并壮大。国有文化企业兼并基本上限于各省市的同行业兼并，如各省市的演艺集团、出版集团，能够进行央地同行业兼并的企业都很少，这样不仅很难出现具有全国影响力的行业领军企业，而且也无形中造成了行业同质化竞争。三是国有企业集中的报刊、纸质出版、广播和电视等传统媒体已经进入产业发展的衰退期，根据产业发展规律，无法实现对处于产业发展繁荣期的新兴媒体的兼并。同时，目前处在新兴媒体领域垄断地位的多为民营企业，过去简单行政操作的“国有民营一家亲”的兼并做大方式已经无法让在经营理念、工作机制、商业运作、赢利模式、企业文化上都存在较大差异的国营与民营双方实现效率合作。
其二，过度强化国有企业在行业中的垄断地位并不利于文化和文化产业的健康发展。发挥公有制主体地位的作用，做大做强国有文化企业不等于通过行政力量强化国有文化企业垄断地位。出于意识形态问题考虑，目前我国出版、广电、演艺等行业国有文化单位资源垄断的现象仍广泛存在，垄断导致的不平等竞争使市场的资源配置作用难以充分发挥，过度垄断扼杀了产业健康发展的基础。例如，目前我国电视台采用的还是制播合一的方式，电视台不仅垄断渠道，还垄断了文化产品的生产创作，这种垄断必然导致内部人控制和生产的低效率。实际上，电视台只应当提供播出平台，而文化产品的供给则应以市场化竞争的方式实现。又如在媒体出版领域人为推动做大做强也不利于维护舆论的多样性，媒体具有很强的公共属性，很重要的功能是表达不同阶层公众的声音，发达国家对媒体垄断有严格的限制，政府也会有意资助区域性强、普及水平低、收入少的报纸。十八届三中全会对此问题也有深入认识，提出在坚持出版权、播出权特许经营的前提下，允许制作和出版、制作和播出分开。而且当今时代新兴传媒渠道对传统传媒渠道的冲击也改变了过去传统媒体渠道能够简单实现垄断的格局。过去消费者只能被动接受传统渠道垄断，无法自由选择；而现在渠道的多样化使消费者完全可以“用脚投票”、自由选择，传统媒体仍然固守垄断思维只会让产业在僵化中慢慢丧失竞争力。我国城市当中电视开机率的直线下降和网络视频点击率的火爆即是最好的证明。
其三，文化企业能否做大做强由市场选择，而不是取决于政府的意愿。采取简单的“拉郎配”方式，试图做大做强国有文化企业，往往事与愿违。迈克尔·波特研究世界许多国家的产业政策后，有这样一段评论：“政府在制定产业政策时……常见的错误做法是，为了提高效率，做大做强企业，鼓励甚至强行实行国内的企业合并。凡是政府推行的合并，其结果很少是成功的，很难达到降低成本的效果，相反，却会带来减少竞争的问题。”
其四，对国有文化企业在产业发展中的作用认识还有一定偏差。我国的基本经济体制决定了公有制经济在产业发展中的主体地位，但之所以在文化产业中更强调国有文化企业的主导作用主要还是出于意识形态的考虑。保障公有制的主体地位是“道”的层面，而从“术”的层面则完全不必拘泥于实现形式和手段的单一性。实际上现在很多国有文化企业经营的范围完全可以引入民营资本以市场化的形式运作，如报刊业。目前承担意识形态功能的报刊很少，在这种领域的确要保证公有资本的主体地位，而其余大量娱乐休闲类的报刊完全可以通过引入社会资本盘活国有资产。
基于以上国有文化企业做大做强引发的一些问题和认识上的误区，需要进一步拓展对国有文化企业价值实现形式的认识。国有文化企业完全可以考虑引入目前流行的社会企业的定义。社会企业是以公共利益为目标的营利事业，其营利不全是为了出资股东，也是为了提升竞争力、永续经营和扩大服务。社会企业追求的目标是社会责任，而不是利润，主要通过商业活动创收所得为社会项目提供资金，兼具市场驱动和使命导向。应该鼓励国有文化企业向社会企业形式转变。国有文化单位作为政府职能的延伸，其首要目标不是资产增值，而是承担社会责任，是维护社会公平正义、弥补市场失灵。其经营理念和治理结构应该接近于社会企业模式。国有文化单位作为一种社会企业，其首要目标不是追求利润，而是在善用政府资助、吸纳和运用社会资本的前提下，承担起涵养文化产业发展资源、支持文化产业创新，实现文化传承，加强文化教育等多重社会责任。
三、民营文化企业：与国有文化企业并举发展
《决定》指出：“非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。”
目前，在文化产业各领域，民营文化区和国营文化企业的权利、机会和规则存在着不平等，各种市场准入上的不公平都普遍存在。如在动漫产业方面，由于民营的内容制作机构和国营的播出机构在体制上地位不同，播出机构未真正实现“制播分离”，有序、公平、公正的市场定价机制没有形成，致使70%的国产动画片在各省市县电视台无法播出；已播出的动画片往往也被不合理地压低价格，甚至被迫免费播出，导致成本无法回收，生产积极性受到抑制。这种状况如果长期得不到改善，我国文化产业的竞争必然会受到抑制，最终损害的是人民群众的文化权益。
另外，对民营文化企业参与文化生产存在着管理趋严的情况。2007年12月27日，国家广电总局和信息产业部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》第八条的一个硬性条件是，从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国有控股单位”。目前一些视频网站，如土豆网、优酷网、六间房等国内影响较大的几家视频网站都是由外资投资或控股的。按照《规定》，上述视频网站都要关门。因此，《规定》出台后反响强烈。后来，国家广电总局又对《规定》作了重新解释，采取老人老办法，新人新办法，《规定》发布之前依法开办的，可重新登记并继续从业；《规定》发布之后申请从事互联网视听节目服务的，必须符合《规定》的要求。重新解释与《规定》的不一致处，反映了《规定》在制定过程中的一个基本思路，即希望国有独资或国有控股单位垄断视频网站。民营视频网站在推动视频节目过程中总体来说是发挥了积极的作用的。硬性规定从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国有控股单位”，也不利于调动社会力量参与网络发展的积极性。这反映了民营文化企业和国有文化企业的机会、规则和权利是不平等的。
我们应该跳出国有、民营的界限，从更开阔的视野思考我国文化企业发展的问题。无论国有还是民营文化企业，政府都有责任予以扶持，应该从观念上、政策上、制度上加大对民营文化企业的扶持，民营文化企业应该与国有文化企业并举发展。
我国一些民营的新媒体企业，如阿里巴巴、百度、盛大网络等通过在纳斯达克和香港上市融资，其市值已经大大超过一些剥离了编辑业务上市的传统媒体企业，在国内已经具备做大做强的基础。政府要考虑如何为这些具有发展潜力的民营公司进一步做大做强创造条件。
同时，政府更应该扶持中小文化企业。文化产业以创意为核心。文化产业与一般制造业不同，一般制造业发展到成熟阶段，往往只剩下为数不多的几家大企业。文化产业则不然，文化产业即使发展到成熟阶段，往往仍然靠数量众多的中小文化企业支撑，好莱坞电影产业就是一例。目前我国文化产业发展的政策重点是在如何做大做强国有企业上，对扶持中小文化企业重视不够，办法不多。实际上，灵活、富于创新精神的中小文化企业的不断涌现，才是文化产业发展的力量之基和动力之源。因此，发达国家都把支持中小文化企业作为发展文化产业的重点。如2011年，韩国就专门出台了《一人创作企业育成法》，扶持一人公司。
第一，降低门槛。积极推动国家法律未禁止民间资本进入的文化领域向民间资本开放。清理和规范现行有关文化企业设立的审批事项，进一步减少前置行政性审批，下放权限，优化流程，提高审批效能。利用十八届三中全会要求的取消公司注册最低资本限额、企业经营场所限制以及公司年检制度三大利好政策，鼓励民间资本进入文化产业领域，鼓励个体艺术家、家庭作坊式手工艺品制作、非遗传承人等以个体经营为主的文化创作主体设立如独立工作室、时装设计公司、小型文艺公司、数码设计公司等小型企业，发挥小微文化企业在就业吸纳、创新驱动等方面的积极作用。
第二，消除政策歧视。过去一些地方出台的文化产业扶持政策在内容设定上无形中造成了对中小文化企业的歧视。以《北京市文化创意产业发展专项资金管理办法实施细则》（京财文〔2010〕2170号）为例，其规定申报项目的项目单位组织形式为企业法人的，注册资金不低于100万元，很多处于成长阶段的民营中小企业难以符合要求。因此，政府在制定扶持政策时要加强政策的针对性和区分度，对不同企业设立不同政策扶持标准，以程序公正促进实体公正。同时，一些政府采购项目应当向中小文化企业开放。以北京为例，北京市重大题材创作项目面向社会招标，就改变了过去只面向国有大型文艺院团定向采购的做法，采取委约创作的模式，调动了民营中小文化企业创作积极性。政府机构在一些公益文化项目的采购上也应该预留部分预算总额专门面向中小企业采购；应允许大型文化企业与小微文化企业组成联合体共同参加政府采购。
第三，加大对小微文化企业的扶持力度。一是加强对小微文化企业的信贷支持力度。鼓励金融机构针对小微文化企业特点创新金融产品和服务方式，扩大贷款抵质押范围，设立符合文化产业实际情况的贷款项目评估指标体系，在现有的评估体系增设小微文化企业专贷机构，对支持小微文化企业的金融服务实行差异化监管。二是拓宽小微文化企业的融资渠道。扩大小微文化企业适用信用担保服务范围，扩大小额担保贷款发放规模。完善小微文化企业贷款风险补偿奖励机制，引导银行业金融机构加大对小微文化企业的信贷支持力度。三是为小微文化企业营造良好的创业环境。加大对小微文化企业的税收优惠力度，对从事文化生产的小微企业减征或免征营业税、企业所得税。对符合产业发展扶持方向的小微文化企业设立房租、水电价格等基础设施优惠扶持政策。对小微文化企业招聘高校毕业生给予培训费补贴，并将相应人员纳入社会保障体系扶持范围。四是鼓励形成以大企业为龙头、以中小企业为主体的产业集聚区，加强资源整合。五是鼓励小微文化企业开拓市场。对小微文化企业出口文化产品和服务、参与国外文化艺术展会交易会、知识产权注册登记等给予专项补贴。
四、国有文化生产机构：由文化事业、文化产业两分法到互渗互融
2003年启动的文化体制改革提出了一个重要概念：分类改革。所谓分类改革，就是把国有文化单位划分为两类，一类是公益性文化事业，一类是经营性文化产业。前者提供公共文化产品，后者提供满足市场需求的产品。对公益性文化事业单位，国家主要是增加投入，改变以前经费不足的问题。对经营性文化企业，国家主要是推动转企改制，鼓励企业参与市场竞争。
应当说这个改革思路是对的，但是问题却在于操作中的简单化和绝对化。所谓简单化是认为只要给公益性文化事业单位增加投入就万事大吉了，但事实并非如此。我国近年来一直在不断增加对公益性文化事业单位的投入，但2011年故宫博物院的“十重门”事件说明，仅仅靠增加投入，并不能解决公益性文化事业单位公共服务意识欠缺、管理不善、缺乏外部监管等问题。实际上，公益性文化单位的问题主要在于行政化的管理体制机制：资金来源主要依靠国家财政投入；人员管理参照公务员管理模式；责任主要是对上负责，即对行政管理单位负责，而不是对公共文化的需求主体——公众负责。这种行政化的管理模式造成了公益性文化事业单位服务意识不强和运作管理的低效率，导致其难以履行提供公共文化产品和服务的职能。
所谓绝对化是认为产业是产业，事业是事业，两者之间存在无法逾越的鸿沟。实际上，事业与产业之间既有不同点，也有共同点。
首先，文化事业与文化产业都是满足公众精神文化需求的，都是为民众提供文化产品和服务。
其次，文化事业与文化产业都是需要讲投入与产出比的。公益性文化事业单位效率不高，很大程度上是成本预算约束监督不力导致的。近年来，全国一些体制内的文艺院团或主旋律影视片，拿着财政投入的钱生产出的剧目只为冲奖或放给领导看，根本不计较投入产出。每年各地跨年晚会、节庆晚会、庆典晚会数量众多，耗资巨大，铺张浪费，往往一场晚会下来纳税人的钱就打了水漂。上述现象都是成本预算意识淡薄的表现。
再次，文化事业与文化产业都可能产生良好的社会效益和经济效益。适应市场需求的文化事业单位也能产生巨大的经济效益，如中央电视台1频道《新闻联播》节目前后广告时段，在中央电视台各个频道中广告收费最高。而1频道是新闻频道，属于典型的公益文化事业类。文化事业单位也可以开发出适应市场需求的产品。如台北故宫博物院开发的衍生产品年收益达四五亿台币。同样，追求商业目标的文化产品在传递社会价值观上的作用也不亚于公益性文化事业单位提供的文化产品。如美国好莱坞的商业大片就起到了极好的传递美国精神的效果。可见公益性文化事业需要重视经营市场，经营性文化产业也要重视公共价值，两者并不必然相互排斥。只有经济效益和社会效益都得到体现，文化产品才能实现效益最大化。
公益性文化事业与经营性文化产业两分法存在很大的缺陷，可以用营利组织与非营利组织的划分取代公益性文化事业与经营性文化产业的划分。国际上通行用营利组织与非营利组织来对一个机构的性质进行分类。营利机构就是经营者有权占有和支配经营收益。非营利机构经营者则无权占有经营收益，只能将财富回报社会。非营利文化组织并非不能营利，而是指不以利润为首要目的，其所得利润也不得为所有者个人所有，而要将其用于文化事业的发展。非营利机构因为承担的是一种公共职能，所以可以获得财政支持，接受捐助，税收政策也有优惠，即所谓取之于民，用之于民。营利机构与非营利机构的划分的优胜之处是，强调无论什么文化机构都要最大限度地利用市场，都要追求效益（社会效益和经济效益）的最大化。例如，欧美各国对营利性团体、政府和社会都不给予任何资助，完全靠自创收入、自主分配，并须照章纳税。而非营利团体从事严肃艺术自创收入大都不能满足支出，需依靠政府和社会的资助弥补。为了保证文艺创作的质量，政府对文艺团体的资助是不固定的，资助数额的多少取决于文艺团体自身经营状况的优劣，这样便成功地化政府和社会的资助为刺激非营利团体改善自身经营、促进严肃艺术发展的有效“杠杆”。
我国可以尝试改变文化事业与文化产业划分的标准，由原来简单的两分法向两者互相渗透和互相融合转变，用营利和非营利来进行划分。
文化事业单位的体制机制可以借鉴文化企业的经验，创新组织结构、管理模式和运行机制。要推动公益性文化事业单位管理创新，有以下几个思路。
第一，建立理事会治理结构。我国公共博物馆、公共媒体为什么服务意识不强？关键是负责人是上级行政部门任命，因此，只对上负责，不对社会负责。建立理事会治理结构就是要改变这种状况。就公共博物馆来说，理事会治理结构是理事会决策、馆长负责。理事会成员除了政府官员、主办单位，还要吸收社会精英和服务对象参与治理，做到自治、自律。发达国家的公共文化机构，如英国大英博物馆、BBC广播公司都是实行理事会治理结构。根据2012年4月中央出台的推进事业单位改革指导意见，凡是面向社会提供公益服务的事业单位，比如故宫博物院、中央电视台、人民日报、新华社等，都要实行理事会治理结构。
第二，信息公开透明。阳光是最好的“防腐剂”。信息公开、接受社会监督，才能避免权力滥用。比如，英国国家审计局定期公布大英博物馆、英国BBC的收入和开支情况，接受公众监督，并随时接受公众质询。我国故宫博物院、中央电视台、人民日报等也要做到这一点。
第三，鼓励社会力量兴办公益性文化事业。公共文化服务无须国家包办。宁波市有近百家博物馆，其中民营博物馆占三四成，而且形式多样，有国助民办、民企民办、合作联办等多种。公共媒体是不是只有国家才能创办？也不一定，美国之音、英国BBC都不是国有资产。允许社会力量参与提供公共媒体服务，应该是我国媒体发展的大趋势。
第四，完善社会捐赠制度，促进资金来源多元化。公益性文化事业不一定都要财政买单。应该通过建立完善的捐赠制度，促进公共服务基金来源多样化。西方国家许多文化产业的经费，如用于教育目的和报刊的经费主要来自私人捐款、公共基金会和用户。以美国为例，美国文化艺术团体收入来源，财政支持只占约6%。私人捐助约占40%。美国各级政府对文化产业的直接投入在西方发达国家中是最少的，然而若加上社会、企业的资助，美国每年的文化投入可达60亿美元（其中联邦政府仅11亿美元）。美国所有捐助的90%来自个人，一半以上的美国人定期自愿为非营利单位捐献钱财。社会对文化的赞助之所以能大获成功，离不开政府的引导。美国联邦政府强调政府对文化发展的支持是为了“鼓励和吸引更多的私人和地方的支持”。所以，美国法律保护和鼓励对文化的捐助。联邦税法明文规定，个人和企业向法律指定的一系列文化艺术组织捐赠款物，可享受减免税优惠，这就极大地调动了捐款人的积极性。此外，为了提高社会资助文化的效率，一些国家还设立相应的机构实行严格的管理，对资助双方进行监督。如英国就设有“企业资助艺术协会”，由该协会负责制定资助办法，接受研究申请，直至拨款。法国则既有全国性的文化资助委员会，也有各大公司和企业设立的专门机构，负责审定资助项目和对象，帮助许多企业根据各自的特点进行资助。
第五，建立群众评价反馈机制，推动文化惠民项目与群众需求有效对接，公众满意是绩效管理最重要的指标。对任何一家文化机构来说，消费者认同度是绩效管理最重要的指标。消费者认同才能谈得上社会效益和经济效益；消费者不认同，经济效益和社会效益就无从体现。
五、公共文化服务体制创新：推动公共文化服务社会化发展
西方社会自20世纪80年代进入后工业时代以来，民众更多地要求放松管制，提供满足自由需求的公共文化产品。公民文化权利日益受到重视。随着新公共管理理论、政府再造、服务型政府建设，文化管理由传统的“管制型”体制向更强调服务理念的“公共文化服务”型体制转型。公共文化服务是满足人民基本文化需求、实现人民基本文化权益的主要途径。近年来，我国公共文化服务有了长足发展，但仍存在公共文化产品总量偏少、质量不高、产品供给能力不强、产品提供渠道单一等问题，公共文化服务水平有待提升。要推动公共服务社会化发展。可以做到以下几个方面。
第一，树立文化民生理念。民生分为生存性民生和发展性民生。生存性民生是指衣食住行等基本生存需求的满足，发展性民主是指满足精神文化生活、追求公平正义、提高生活品质等需求。当前，我国处在由生存性民生向发展性民生过渡时期。2012年，我国人均GDP为6100美元。根据国际经验，人民群众生活需求已经由生存型、温饱型向精神型、享受型转变。读书、看报、上网、听广播、看电视、参加社区文化活动等精神文化生活由原来的“生活调味品”，变为不可或缺的“一日三餐”，成为民生的重要内容。
公共文化服务建设正是顺应上述变化提出来的。现阶段，我国公共文化服务建设着眼于人民基本文化权益，把人民基本文化权益确定为听广播、读书看报、看电影、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等内容，这符合我国仍处于社会主义初级阶段的特点，也兼顾财力所及，确保公共文化建设能落到实处。公共文化服务建设落脚点是提高人民文化素质，激发社会创造活力。公共文化服务通过完善文化设施，为形式多样的文化活动搭建平台，起到普及知识、陶冶性情、丰富生活、增加活力，最终促进人的全面发展的功能，这是经济社会发展的必然要求。
第二，鼓励社会力量参与。目前公共文化服务供需不对路的情况有很多。其一，公众有公共文化需求，但政府没有及时回应。比如，农村需要二胡，我们提供的却是大提琴。一些地方农家书屋提供的书目与当地读者需求不对路的问题很突出。一个地方的农家书屋竟然提供尼采的哲学书籍《查拉图斯特拉如是说》。其二，实际上没有较大的公共文化需求，却在机械地提供。实行的农村电影放映工程对许多农村，特别是交通便利、靠近城市的农村就没有多大需求。电视频道已经提供了足够多的电影；而且放映的电影都是老电影，真正有票房价值的新电影却不会放映。
加强公共文化服务是政府的基本职责，但这并不意味着政府是公共文化服务的直接提供者。实践证明，由国家和文化事业单位包办公共文化服务，是服务方式单一、效率低下、活力不足的主因。要调动全社会参与公共文化建设，形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的新格局。党的十八届三中全会明确提出，要引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。公共文化产品和服务的供给不能由公益性文化单位独家垄断，需要引入竞争机制，鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。通过竞争机制，可以提升公共产品和服务的供给效率，社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设也能够有效弥补政府投入的不足。政府公共文化服务采购，一方面为产业主体发展提供了平台和机遇，另一方面也对社会释放信号，引导和推动符合整体利益、长远利益的产业门类优先发展，加快文化产业结构调整，优化文化产业资源配置。
实际上，社会参与已经成为我国公共文化服务的重要力量。2003年在北京创办的科教图书馆，被称为中国首家民办图书馆。目前该图书馆已在10个省市建立了25家加盟馆。宁波市采取国助民办、民企民办、合作联办等多种形式鼓励社会力量兴办博物馆，民办博物馆已有30多家，占全市博物馆数量的三成。
发挥市场配置资源的积极作用，是鼓励社会参与公共文化服务的关键点。甘肃把市场运作和公共服务结合起来，采取公开招标的方式组建农村电影院线。通过竞标脱颖而出的民营电影企业兰州金利文化娱乐有限责任公司牵头组建了飞天院线公司。该公司在确保公益放映场次全面落实的同时，积极探索市场运营机制，体现了“企业经营，市场运作，政府购买，农民受惠”的思路。
第三，引入“文化治理”理念。朝阳区文化馆在建设社区文化中心——垡头文化中心的过程中，引入了“文化治理”的理念，提出了“公共空间”“社区营造”和“文化居民委员会自治化管理”等概念，其特点是由该社区居民自由组建、自我管理、自我监督，是引导居民参与公共文化事务的一次有益尝试。
如何防止政府提供的文化产品与公众需求不匹配，变公众被动接受为主动参与，是提高公共文化服务水平需要解决的问题。“文化治理”正是适应这一要求提出来的。“文化治理”强调人民文化参与的重要性，大大拓展了实现人民基本文化权益的内涵，主张政府、事业单位、非营利组织、专家、公民之间是平等合作的关系，倡导社会各方共同参与公共文化事务管理，强调政府要通过与社会各方沟通、互动，共同推动公共文化服务建设。
第四，提高文化设施服务效能。目前，我国公共文化建设存在着一个矛盾的现象：一方面，公共文化设施短缺问题仍很突出。以博物馆为例，我国博物馆数量为3400座，美国博物馆数量为17500座，我国博物馆数量仅为美国的1/5。我国目前公共图书馆书籍人均不到0.5册，而联合国教科文组织提出的建议性标准是人均1.5到2.5册，差距还很大。另一方面，我国公共文化设施使用效率不高、闲置现象严重。据某研究机构对我国一个中部省份的调查，该省乡镇综合文化站日均服务超过3人次以上的仅占1/3，平均不到1人次的占1/3。
要解决上述矛盾，除了要继续加大公共文化投入，更重要的是提高服务效能。我国中心城市与美国中心城市公共文化设施数量差不多。以公共图书馆为例，纽约公共图书馆为214个，上海为245个，但服务效能却相差甚远，纽约公共图书馆持卡人数占城市总人口的64.7%，上海仅占4.6%。
要提高服务效能，必须坚持群众至上，服务为本。2008年新落成的杭州新图书馆转变思路，把服务手段转变为群众自助式，把服务的内容扩大至音乐欣赏、展览展示、沙龙讲座、娱乐演出等，把服务的触角延伸到社区、村落，效能大大提升。固定读者量是建馆50年来总和的5倍，平均每天6000多人次，双休日过万。此外，还需要整合资源。实行总分馆制就是近些年整合图书馆系统内资源的成功探索。苏州市不仅在市区内实行总分馆制，还将总分馆的做法推广到整个苏州地区，构建由市区和县（市）两个公共图书馆总分馆体系构成的资源共享。不仅要整合文化系统内部资源，还要整合全社会文化资源。目前，青少年文化宫、工人文化宫、文化广场、公园、党政机关、企业单位内部文化设施等，都由所属单位分头管理，各自为政，设施闲置现象十分普遍，迫切需要统筹规划。
第五，做到文化公平。公共文化资源配置的公平和公正，是公共文化服务体系建设的基本原则。首先，对各种公共文化资源恰当统筹规划，因地制宜。当政府过度扶持一种文化产品时，就有可能对其他公共文化产品产生消极影响。例如，不少地方政府为追求面子工程，竞相投资超过当地实际消费需求的大剧院，有违公共文化服务的公平原则。这些大剧院大都入不敷出，效益不佳。另外，这些高雅文化场所因为票价高，老百姓无法享用，故往往只是为一小部分人服务。一些地方政府好大喜功，建造超过地方支撑能力的博物馆。北川县在地震以后建造地震博物馆，地方政府难以承受每天的电费，要求将博物馆交给省里。又如，现在从中央到地方都投巨资开发红色旅游。革命战争年代的遗迹作为文化遗产的一部分，应该保护下来，也有必要通过旅游产生效益。但是过度投入，就有违公平原则。
其次，突出各地公共文化服务的差异性和地域性，不能片面公平，实行“一刀切”。文化最讲究差异性、地域性。但目前在公共文化服务体系建设中，指标的设定往往比较量化。比如，乡镇文化站的面积必须达到多少平方米，农家书屋藏书数目达到多少，等等。空间面积越大，得分就越高。这实际上比拼的已经不是文化本身，而是经济实力。其结果是经济实力强，公共文化硬件建设自然就占优势。至于乡镇文化站、农家书屋的使用效益情况却没有得到应有的重视。
再次，分享发展成果。政府对文化消费进行补贴，是发达国家的通行做法。由于有政府补贴，美国大都会大剧院最低票价仅15美元，该剧院3800个座位约10%都以最低价出售。荷兰27岁以下的年轻人每年可以15欧元的价格，申请文化青年卡，在进行文化消费时持有该卡可享受3～7折的优惠。英国从2004年开始实行“Own Art”（人人拥有艺术）计划，英国文化部门和全国235个画廊合作，为艺术品购买提供最多2000英镑的赞助。对文化消费进行补贴在我国也有成功的尝试。上海在政府支持下，从2007年开始，上海东方汇融公司发行东方文化卡，持有该卡者，购书、看电影、看演出等均有优惠。
六、文化事业单位机制创新：建立法人治理结构
党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”。这是推动我国公益性文化事业体制机制创新的重要举措。
建立法人治理结构是深化公益性文化事业单位改革的必然要求。2003年以来，公益性文化事业单位按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，取得了显著成效，但还存在不少问题。主要表现在：事业单位行政化、管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等。2011年，北京故宫博物院“十重门”事件暴露出文化事业单位的弊端：管理体制不顺、运行机制不畅已成为制约文化事业健康发展和公益文化服务有效提供的关键。建立法人治理结构，就是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制、实现管办分离的重要内容和途径。通过建立法人治理结构，一是明确文化事业单位的自主权，明确文化事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；二是扩大社会参与。通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围；三是规范运行机制。明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。
建立法人治理结构是推进我国事业单位改革的重要内容。2011年3月，中共中央和国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》就提出，推进公益服务事业单位改革，健全法人治理结构。作为分类推进事业单位改革的配套文件之一，国务院办公厅还印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，这份文件对建立事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等，作了完整准确的论述。一些省市建立事业单位法人治理结构的试点工作也早就开展，并取得了很好的经验。这些文件和试点经验对推动文化事业单位建立法人治理结构均有很强的指导意义。
实际上，建立了法人治理结构是发达国家和地区公益性文化机构的普遍做法，有成熟的运作经验。以英国为例，1963年，英国国会通过了《大英博物馆法》，明确规定大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体，拥有管理大英博物馆的权力。大英博物馆理事会成员除了首相任命的少数人选外，其他理事均为相关领域的社会精英。理事会的主要职责有五项，一是选聘博物馆馆长，并报请首相批准；二是公报博物馆年度财政收支状况；三是制定博物馆管理政策；四是制定博物馆发展规划；五是监督博物馆长职能履行等。再如，我国台湾的两厅院（类似于内地的国家大剧院）目前实行的是行政法人制度，由董事会、艺术表演委员会、监事会组成。两厅院实行董事长负责制，董事会负责执行演出计划，具有决策权；艺术表演委员会由相关专家组成，主要对每年演出计划进行审定；监事会负责监督运行情况。发达国家和地区公益性文化单位建立法人治理结构的成功做法，对我国公益性文化单位建立和完善法人治理结构极具借鉴价值。
我国公益性文化单位建立法人治理结构，需要充分发挥社会和市场机制作用，重点应做好以下几个方面的工作。
1．建立理事会
《决定》指出，要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”。理事会是决策和监督机构，负责本单位的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外人员担任的理事要占多数。《决定》特别强调要“吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模。结合理事所代表的不同方面，采取相应的理事产生方式，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上由推选产生，事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。要明确理事的权利义务，建立理事责任追究机制。也可探索单独设立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。
2．搭建管理层
管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。
3．制定章程
事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位章程应当明确理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。事业单位章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。
4．建好制度
科学建立和不断完善相关制度，确保法人治理结构的相关措施能落实到位。
此外，还要研究制定文化事业单位法人治理准则，进一步规范文化事业单位法人治理结构建设。完善文化事业单位年度报告制度，加强对事业单位履行章程情况的监管。建立文化事业单位信息公开制度，强化社会对文化事业单位的监督。
建立和完善文化事业单位法人治理结构，是进一步落实自主权、激发文化事业单位的动力和活力的重要举措，也是衡量文化事业单位改革是否取得成效的重要标识之一。建立和完善法人治理结构是一项系统细致的工作。既需要下放政府对文化事业单位具体管理权限，减少对文化事业单位具体事务的干预，明确文化事业单位独立法人地位，使事业单位自主管理微观运营事务；也需要强化对文化事业单位的宏观管理，加强绩效管理和目标考核，不断提高文化事业单位服务质量和效率，确保实现文化事业单位的公益目标。
结束语
我国的经济发达不等于我国的文化自然就会繁荣，经济发展与文化发展不能画等号，经济发展与文化发展往往不同步，具有不平衡性。文化的发展和繁荣需要物质基础，但物质基础是一个充分条件，不是必要条件，必要条件是要激发和增强文化创造活力、进行文化创新，这才是文化发展和繁荣的关键性因素。
进行文化创新的前提是要继续深化文化体制改革，只有不断深化改革，文化才能焕发出勃勃生机。观念变革、理念创新是文化体制改革的先导。改革本质的含义是观念创新，没有观念变革、理念创新，就谈不上成功的改革。十八届三中全会提出“进一步解放思想、进一步解放和发展社会生产力、进一步解放和增强社会活力”，在“三个进一步解放”中，解放思想是前提，要真正把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，最要不得的是思想僵化、故步自封。
只要我们进一步解放思想，遵循文化生产力的发展规律，对文化管理体制和文化生产经营机制进行持续的改革和探索，就必定能够顺利推进文化体制改革、推进国家文化治理体系和治理能力现代化，为实现中华民族伟大复兴提供强大的文化力量。