二、存在问题的原因剖析

现有军队律师之所以几乎都把主要时间精力用在解答官兵一般性的法律咨询服务上，甚至用在与法律业务毫无关联的日常繁杂事务上，而没有将目标定位在服务保障首长机关重大决策和军事行动上，或者说部队法律服务工作之所以长期徘徊在一个比较低的层次水平上，而没有出现大的跃升，原因是多方面的，既有制度缺失的原因，也有律师能力水平不高的原因，还有因为“人治”因素的影响，而导致的首长机关法治思维与法治方式能力水平明显不高的原因。但笔者认为，归根结底的原因，还在于制度缺失。

（一）对军事法律顾问的职能作用认识不到位

2012年12月，习总书记在广州战区考察时指出：“依法治军、从严治军是强军之基。”此言一出，有人随之将其解读为“要严格按照条令条例加强部队管理”。应该讲，如此解读不能算错，但却未能抓住问题的实质和关键，更未能准确领会习总书记讲话精神的实质和精髓。不难看出，如此解读并非与时俱进的法治思维方式解读，而是典型的行政思维、领导思维和管理思维方式解读法。就笔者理解，习总书记指示的“依法治军”，是与党的十八大报告精神一脉相承的，都是要求我们要用法治思维代替行政思维、领导思维和管理思维，要用法治思维研究士兵、研究部队、研究军事、研究战争，要用法治方式管理部队、打赢战争。

党的十八届四中全会《决定》公布后，几乎没有人不为此欢欣鼓舞。作为一名军中法律人，我们更是为此欣喜若狂、信心百倍，并不由自主地对党中央决定在军队全面建立军事法律顾问制度而豪情满怀地憧憬未来。然而，对于军事法律顾问制度如何建立，以及究竟要建立什么样的军事法律顾问制度，甚至军事法律顾问究竟要由什么样的人担任，乃至要把军事法律顾问设置在司令部机关还是放在政治部门等一系列问题，却是仁者见仁智者见智，而且众说纷纭、莫衷一是。之所以会有如此不同的认识，原因很多。有的是因为对军事法律顾问的职能任务存在误解，有的是因为对法律尤其是对军事法律顾问在首长机关重大决策和军事行动中的地位作用认识不够。当然，也不排除个别人是出于山头主义、本位主义或者单纯出于个人私利着想。但究其根本原因，笔者认为，这无外乎又是一个法治思维和法治方式能力水平不高的问题。

军队律师制度建立以来，尽管已经在部队和军人军属涉法维权方面做了很多工作，解决了大量历史遗留问题和现实法律纠纷，帮助当事人避免、减少或实际挽回了巨额经济损失，但却较少能够实际参与首长机关决策程序，甚至在本该由律师参加的房地产出租出让、工程建设、大型物资装备采购等协商谈判、合同签订与合同履行、监督等方面，现有军队律师也较少能够有机会发声，甚至根本就见不到军队律师的影子。主要原因，应该还是对军队律师缺乏正确认识之故，是“人治”因素的现实影响，而非法治使然。

应该讲，军队律师能够发展到今天这种地步，根本原因，是法治进步的结果，是社会主义法治大发展的必然结局。而军队律师之所以经常自我感觉身份地位相对尴尬，对律师个人来讲，每到晋职晋级甚至是面临退役转业等问题时，总要仰天长叹或者被组织宽慰曰：“凭你的本事，到地方发展也不错”；对法律服务机构而言，每当遭遇新一轮的部队清理整顿编制，为了不被当作“冗余”机构被“依法”裁撤，就不得不到首长机关四处申诉自己的身份地位是何等重要，到最后也只能万般无奈地服从组织安排。即便能够侥幸过关，但在借调干部充实律师队伍时，甚至就连借调一个不占编制员额的工勤战士，也很可能会被义正词严地无情告知：“对不起，你们没有正式编制，不能调人。”

至于经费保障，也时常会让法律服务机构切身体会到“军队律师就是后娘养的”。诸如此类的问题之所以产生或曰之所以能够长期存在，除了缺乏制度保障外，根本原因，恐怕还在于法治思维与法治方式的水平不高。当然，也在于对法律顾问尤其是对军事行动法律顾问在提升部队战斗力方面的职能作用认识不到位。

（二）好钢并未用在刀刃上

对军队律师而言，“好钢并未用在刀刃上”的一句大白话，就是只顾“后方稳定”，而看不到“前线吃紧”。之所以用“后方稳定”和“前线吃紧”这样两个看似与军队律师制度风马牛不相及的概念，是因为实际情况本身就是这等模样。事实上，军队律师制度建立以来所做的主要工作，也是我们几乎年复一年、日复一日点灯熬油加班加点的工作，几乎都是在为这个“后方稳定”而竭尽全力。这个“后方稳定”工作，主要是指部队和军人军属涉法维权工作。

而所谓“前线吃紧”，则主要是指军队律师那些相对宝贵的时间精力，并未“好钢用在刀刃上”地用于服务保障首长机关重大决策和部队军事行动。前已论述，现行军队律师制度并未依法赋予军队律师研究解决国际法问题的使命任务，而且服务保障多样化军事任务的能力水平，也不是决定军队律师是否合格或者是否允许其继续执业的标准。在没有依法解决最高服役年限届满之后怎么办等现实问题之前，也就是没有依法解除军队律师的后顾之忧之前，既然服务保障军事行动的能力水平不是影响自己能否继续执业的一道坎，那么，一般军队律师都不会扑下身子、静下心来一门心思地学习研究国际法问题。当然，一般也不会主动运筹帷幄服务保障军事行动等相关问题。

去年，笔者在到某舰队一线舰艇、潜艇部队调研过程中，甚至是在某水警区这样的以猎潜艇为主的“小吨位”舰艇部队调研过程中，感受最深的就是这个法律意义上的“前线吃紧”问题。随着日本不断挑起事端并由此导致钓鱼岛形势日渐严峻，以及因为美军插手而导致的南中国海方向军事斗争局势日趋复杂多变，“前线吃紧”问题也就随之更加突出和严峻。事实上，军队律师服务保障多样化军事任务的形势，已经可以用“极其严峻”加以形容。在笔者调研的十个师级（含师级以上）潜艇基地、舰艇支队或水警区海军部队中，不少单位竟然连一名一般性的军队律师都没有，更遑论能够遂行保障多样化军事任务的优秀军队律师了。

更让我们深感“前线吃紧”的是，以前来部队调研或辅导授课，部队领导反映最多的，基本上都是一些常见的一般性的涉法维权问题，而这次（十八届四中全会召开前几个月）调研，部队领导竟然几乎异口同声地都把舰艇部队在执行远洋护航、中外联合军演、海上军事安全合作、核潜艇出海以及猎潜艇执行扫海警戒任务（为保障军事演习或武器试射安全，而预先驱离预定海区内的渔船等障碍物）过程中遇到的国际法问题放在首位。这未免让我们在大为吃惊的同时深感震惊，一是为部队指挥员法治意识的陡然提高和部队法治的巨大进步；二是为军队律师的奇缺，尤其是为能够遂行保障多样化军事任务的优秀军队律师的奇缺而深感震惊不已。

当然，只顾解决“前线吃紧”问题，而不管“后方稳定”也不对，必须统筹兼顾，学会弹钢琴。由于“后方稳定”问题必然牵涉军队律师的大量时间精力，而这些一般性的民事、商事纠纷或因为打架斗殴、交通事故等引发的一般性损害赔偿纠纷，或者欠钱不还等极其普通平常的一般性民事案件，大都与部队使命任务本身毫不相干，而且基本上都不涉及保守军事秘密问题（如果案件涉密，则应另当别论），因而完全可以将其交给地方律师去办，最起码也可以交给部队的一般性法律服务人员去做（如果有的话），而让那些既具备深厚法律素养，又具备较高军事素质的优秀律师去做军事行动法律顾问，将有限的时间精力集中起来做好首长机关重大决策和军事行动中的服务保障工作。其实，无论只顾“后方稳定”现象，还是不管“前线吃紧”问题，归根结底，都是人们的思想意识问题，并由此导致军队律师的职能任务定位不准现状。

（三）较少在服务保障军事行动上下真功夫

这个话题，主要是针对笔者这样的碌碌无为律师而言的。当然，这里的碌碌无为，主要是指我们在学习研究和实践运用武装冲突法等国际法方面的碌碌无为。

2013年4月，在某敏感海域将要进行的一次非常重要的军事演习期间，笔者曾经作为法律顾问被舰队首长机关请进作战值班室。事实上，这也是笔者第一次享受这样的尊崇与荣耀。此前，笔者曾经先后多次被当作军事法学习研究方面的“专家、学者”，被中国人民大学法学院“朱力荪战争法研究所”以及中国政法大学“军事法研究所”等单位邀请，前去参加由其组织的“军事法前沿论坛”或相关学术研讨会，并能隔三岔五地上台发个言，或者应邀对其他专家学者的发言予以点评，因而自我感觉良好。加之笔者又曾十分荣幸地作为军队律师代表，跟其他七名军队律师一起，随同总政司法局刘志成局长前往意大利圣雷莫国际人道法学院参加该院举办的“第八期海、空战法培训班”（当时，陆战法培训班已经举办一百多起），跟来自美国、德国、英国、法国以及澳大利亚等传统军事强国的法律顾问沟通交流或者同窗共读，这种在国际法方面“见过世面”的感觉自然也不会差到哪里去。在这种情况下，笔者曾经一度不无得意地自谦：“在军事法学习研究方面，我只是浪得虚名而已。”

然而，这次作为军事法律顾问进入作战值班室经历，尤其是当我面对首长机关一个又一个的国际法问题时，这才真正体会到了什么是书到用时方恨少。事实上，其中的不少问题并非疑难复杂到超乎想象，基本上都是作为军队律师应该耳熟能详的常识性问题。比如与《中华人民共和国领海及毗连区法》有关的问题，我们都应该非常熟悉张口就来才行。然而事实并非如此！这种情况，让我感觉面红耳赤，甚至让我感到无地自容！

这次服务保障首长机关作战值班经历，在让笔者深感汗颜的同时，也引起笔者较长时间的深刻反思。比如，我们做军队律师的目的是什么？是为了能够在法律的海洋里张扬个性呢，还是为了便于利用部队资源打造转业之前的个人执业基础？就个人的司法实践而言，当笔者感觉自己在律师业务和所谓的地方司法资源人脉关系方面已经基本成熟之后，尤其是在应邀前往北京律协等单位举办过几次专题讲座之后，就不由自主地开始自我陶醉、自我满足起来，可我们到底拿出了多少时间，耗费了多少精力来研究思考律师的社会责任呢？尤其是耗费了多少时间精力来思考军队律师如何才能更好地服务保障多样化军事任务呢？

忘战必忧。国家是这样，一般军人是这样，军队律师更是这样。曾几何时，我们只顾一味满足于自己为部队为军人军属避免、减少或挽回了多大数额的经济损失，或者津津乐道于如何打赢了一个又一个“逼得检察院都不得不以证据出现变化为由撤回公诉”的刑事官司，而较少设身处地想过如何依靠自己在法律方面的聪明才智，为维护国家军事利益而积极努力而无私奉献。对于服务保障军事行动这个根本性的职能任务，其实不管首长机关怎么看，也不管部队的司法环境怎么样，如果每一名军队律师都能够在这方面下功夫认真考虑，开始用心思索相关问题了，对它真正感兴趣了，并脚踏实地地投入时间和精力去学习研究了，我想，军队律师在服务保障首长机关重大决策和军事行动方面，就不可能永远止步不前在这种“要斤没斤、要两没两”的尴尬状态之中。

改革往往自下而上进行。最起码是群众的呼声和现实的需求在推动改革不断前行。安徽凤阳小岗村十八位农民当年敢冒天下之大不韪分田到户，就在一定程度上极大地推动了农村经济体制改革的大踏步前行。军队律师工作应该也是这样。军队律师制度建立之后，如果有越来越多的律师不是仅仅满足于打赢民事官司的能力水平是否越来越高，而是一门心思地考虑如何让自己的法律专长早日服务保障于首长机关依法决策，思考如何凭借自己的法律技能更好地维护国家军事利益，那么军队律师就不会只重视经济效益在部队“后方稳定”中的作用，而忽略更加崇高的价值追求和更为根本性的服务保障军事行动职能任务。相应地，各级法律服务机构乃至主管首长机关，也就不会仅仅满足于军队律师在一般性的涉法维权服务中所取得的那些“骄人成绩”而沾沾自喜。

（四）军队律师的知识结构与来源相对单一

过去，甚至是现在，乃至今后较长一段时间之内，能够通过国家统一的司法考试取得法律职业资格证者，不管干部还是战士，与成千上万的其他部队人员相比都将属于凤毛麟角。由于能够取得法律职业资格证者相对极少，而部队又急需大量的法律服务人才以解燃眉之急，所以只要取得职业资格证，具备办理军队律师工作证的一般条件，一般都会及时给予办理军队律师工作证。起码是海军司法办，近年来一直都在奉行这个原则，为军队律师工作证的办理大开绿灯。取得律师工作证，即意味着能够以律师的名义开展法律业务，所谓“英雄不问出处，登上枝头便是凤凰”。

不难看出，在为通过司法考试者办理军队律师工作证时，往往较少考虑其是否真正具备服务保障多样化军事任务的能力水平。当然，这里的“考虑”是一个非常宽泛的概念，既包括考虑的意思在内，也含有考察、考核与培养的意思在内。不言而喻，这样的低门槛准入制度，必然导致现有军队律师的来源相对单一，甚至单一到只看其是否通过司法考试。这种情况，与美国、德国、英国相对过高的军事法律顾问准入门槛之间的差距实在太大。

在美国，地方院校法学专业优秀毕业生甚至是优秀地方律师，是其军法官和文职法律顾问的主要来源。这些人来到部队之后，并非马上就能从事军事法律顾问工作，还必须从基础做起，首先经过一系列严格而正规的培养培训和部队实际任职锻炼之后，才能逐步由低到高地走上相应的军事法律顾问工作岗位。在圣雷莫国际人道法学院与我们一起参加第八期“海、空战法培训班”的外军学员或教员中，就不乏曾经担任过驱逐舰舰长或者潜艇艇长的军事法律顾问。其中有个教员，甚至曾经作为驱逐舰舰长率舰参加过1991年的海湾战争，外军军事法律顾问来源的多样性由此可见一斑。对选拔培养军事法律顾问而言，人才来源的产生渠道越宽泛，可供挑选的余地必然就会越大。

在德国，地方院校法学专业优秀毕业生甚至是其军事法律顾问的唯一来源，不仅要求必须通过司法考试，而且还要求必须通过两次司法考试！我们知道，司法考试号称“国考第一”，通过一次就很困难。在笔者的同事或朋友中，有人从当年的律师资格考试开始考起，年复一年地先后考了十次，跨度长达十几年之久！甚至有人日复一日年复一年地坚持了将近二十年，才终于通过这个考试，更有人穷其一生也未能通过这样的资格考试，难度可想而知。而德国居然要求必须通过两次司法考试才能成为军事法律顾问，其准入门槛之高，由此可见一斑。

当然，也有人一考就过，笔者就曾有过这样的侥幸。笔者同事赵某某的多年司法考试经历，就足以说明一个曾经的法律门外汉，如果仅仅苦读两年左右便可一举通过司法考试，往往纯属侥幸。赵某某五年前曾经比较幸运地通过了司法考试，并且参加成人自考的所有成绩均已合格达标，只是由于主考院校办证程序延迟方面的原因，导致其未能在司法部要求的截止日期之前拿到有效本科文凭，并因此导致其当年未能如愿以偿地取得法律职业资格证。不得已，来年再考。没想到此后他连考四年，竟然再也没能通过司法考试！目前赵某某仍在努力苦读，以求今年秋季再做奋力一搏。由我本人以及身边同事和朋友们的这些活生生的例子，不难看出，只考一次就能通过司法考试，往往代表了幸运或者意味着侥幸。当然，也就因此不难理解德国为什么要求想当军事法律顾问者必须通过两次司法考试了，因为他们要的就是真才实学。一次考试即可顺利取得法律职业资格证，固然可以称作幸运或者侥幸，而两次通过则往往即可代表真才实学。偶然的偶然，应该就是必然。

需要说明的是，结合以上情况，笔者所谓的军队律师知识结构和来源相对单一，主要是指以下三个方面：

一是指目前军队律师工作证的办理条件相对单一。比如，只要求通过司法考试，而不要求其他。当然，政治合格这个基本条件还是必须具备的。来源相对单一，必然成为影响和制约其能否胜任军事法律顾问工作的一个极其重要的因素。

二是指在我们目前的军队律师队伍中，来源于地方院校法学专业的优秀毕业生和来源于地方在职律师者在目前的军队律师队伍中所占的比例非常之低，这明显是对地方优质法学教育资源和法律服务人才资源的严重浪费。

三是指现有军队律师中，来源于军事指挥岗位或者具备军事指挥官那样的大局意识和全局思维者少之又少。换句话说，现有军队律师即便是在部队通过自学考试而取得了律师资格，也往往不具备军事指挥官的军事素养。事实证明，这种过于单一的人才来源模式，必然导致军队律师队伍整体素养不高，难以培养塑造更高层次和更高质量水准的军事行动法律顾问。

（五）缺乏人才队伍建设的长期战略筹划

军队律师制度之所以走到了今天这样一种非常尴尬的境地，除了法律服务人才来源相对单一外，更为重要的原因，还在于缺少对军事法律顾问人才队伍建设的长期战略筹划。

过去，由于“人治”因素的影响，部队对法治思维和法治方式的理解认识水平有限，跟“依法治军”客观需要之间的差距非常大，尤其是对军事法律顾问职能任务与遂行多样化军事任务之间的紧密联系认识不够，导致我们对军事法律顾问人才在依法治军和法治强军中地位作用的认识不够，从而缺乏对军事法律顾问人才队伍特色建设的总体性、长期性战略筹划。

毫无疑问，军事法律顾问的培养塑造，既有赖于长期的学习深造和实践锻炼，也有赖于对相关热点性、敏感性国际法前沿问题的跟踪关注和冷静思考。这就说明，军事法律顾问入职后的定向、定期培养培训非常重要，甚至在选拔、培养人才之初就应该预先进行周密筹划。然而，基于历史的原因和认识水平的限制，军队律师队伍建设从开始之初，就以应急性、临时性的培养培训为主，尚未形成经常性、常态化的培训体系，远远不能满足对高水平高素质法律顾问的实际需求。这种系统性的培养培训体系的缺失，其实质，就是对法律服务人才队伍建设缺乏长期性的战略筹划。主要体现在以下三个方面：

一是缺乏专业化培训。结合中外司法实践来看，真正顶尖的高水平高素质律师大都有所专精，而罕见对所有门类法律事务都能精通擅长的“法律通”。因此，法律专业人才如果想要成为行业中的精英，就必须走专业化道路，只针对某一特定领域的法律问题进行术业专攻。事实上，随着我军现代化进程的不断加快和国际化程度的不断加深，这种专业化需求越来越凸显。目前，虽然我军现代化武器装备的技术水平直追美军，但在国防知识产权保护方面却难以望其项背。仅仅是在美国海军，就拥有多达50余名专职知识产权法律顾问，而我军则很难见到这样的专门性人才。这种专业化律师的严重匮乏，紧急呼唤专业化的培养培训和专业性的人才使用保留体系尽快建立。

二是缺乏高层次培训。军队现代化必然离不开国际化，而海军这样的世界性军兵种，其军事行动动辄就要涉及敏感复杂的国际法问题，相应地，海军的国际化问题更加突出。军队现代化建设所涉及的法律问题，必然既烦琐又专业，这就需要在外贸、海事海商、知识产权、武装冲突等各个方面，都配备一支庞大而精湛的专业化军事法律顾问队伍。单就小小的海运提单而言，目前军队律师中的绝大多数人都对其知之不多。而如果连一张小小的海运提单都看不懂，就不可能很好地服务保障舰艇部队在实施海上封锁期间能够依法执行临检、拿捕任务。军队现代化建设涉及法律问题的高难度，必然决定培训机构需要不断开拓创新、提高层次，同时也需要越来越多的高水平高素质的培训指导老师。就这种较高层次的培养培训而言，单纯依靠国内军事院校和军队内部的培训机构或师资力量，恐怕很难满足实际需求，这就需要依托地方海事海商或者远洋船运学院，甚至是依托地方远洋公司或外轮代办公司，乃至需要借助国外专业院校甚至是国际培训机构才行。然而，在目前的培训管理体制下，较少允许军队律师前往地方法学院校或培训机构学习深造，这种情况应该引起高度重视，并应该尽快加以改观。

三是缺乏国际法方面的学习实践锻炼机会。国际军事交往尤其是处理涉及武装冲突法方面的国际性纠纷或事件，对军事行动法律顾问的军事素养、外交素养和武装冲突法等国际法素养的要求都非常高。很显然，如果不具备相关知识能力，就不可能为首长机关依法决策和军事行动提供优质高效的服务保障，也就不可能确保军事行动的合法有序和有理、有利、有节。然而在这些方面，尤其是在国际法的学习研究方面，现有军队律师的差距很大，注定要有很长的路可走，有很多的工作要做。现有军队律师的国际法理论素养和实践运用技能之所以普遍较低，原因很多。

一方面是因为我军对国际法问题的学习研究起步较晚，甚至没有大面积成系统地展开有关国际法的学习研究工作，整体水平与外军差距很大；另一方面是限于军人身份，在选送出国深造等方面存在比较多的顾虑和限制。现有军队律师中，只有极其有限的少数人有机会参加过意大利圣雷莫国际人道法学院组织的武装冲突法培训班；再有就是因为缺乏制度保障，导致军队律师往往无缘跟随舰艇部队走进深海大洋执行跨海区、跨国训练任务。以往的历次远洋出访训练活动，宁愿将极其有限的名额分配给唱歌跳舞的文艺工作者，也不考虑让军队律师执行伴随服务保障任务。这就导致军队律师不可能有机会尽可能地熟悉未来战场环境，从而未雨绸缪地提高其遂行保障多样化军事任务的能力水平。

冰冻三尺非一日之寒。事实证明，军队律师队伍目前存在的上述问题之所以能够产生并得以长期存在，也是日积月累的结果。既有前述可归结为个人因素的原因，也有编制体制方面的原因，还有法规制度不健全方面的原因，更有缺乏对军事法律顾问人才队伍特色建设的总体性、长期性战略筹划的原因。事实上，不管出于什么样的原因，任何的后悔都已于事无补。当务之急，就是要抓紧时间未雨绸缪，并以实际行动踏实努力，为军事法律顾问制度的建立和完善做出积极贡献。