1.4　行政纠纷的解决途径

为方便考生对比学习，本部分将“行政复议”与第7章“税务行政复议”放在一起进行总结归纳，第7章不再重复讲述。

【考点一】行政纠纷解决途径的选择（★★★）

当公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，可采取申请行政复议（向复议机关）或者提起行政诉讼（向法院）的方式解决。

（一）一般情况

（1）或议或诉：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

（2）议中不诉：公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

（3）诉中不议：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

（二）征税行为（复议前置，即先议后诉）（第7章）

征税行为是指确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为；征收税款、加收滞纳金；扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

【名师点拨】只有征税行为才适用先议后诉，即对税务机关做出的征税行为不服，应当先申请行政复议，对行政复议不服的，再提请行政诉讼，不可以直接提请行政诉讼。具体哪些是征税行为，需要注意区分，是本部分一个重要的考点。

对征税行为以外的其他具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼（或议或诉）。

【真题演练】

【例题1】公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不得申请行政复议。（　　）[2017年真题]

【答案】√

【例题2】根据税收征收管理法律制度的规定，纳税人对税务机关的下列具体行政行为不服时，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再向人民法院提起行政诉讼的是（　　）。[2017年真题]

A．代开发票

B．资格认定

C．税款征收

D．税收保全

【答案】C

【解析】ABD三项，不属于征税行为，纳税人不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼；C项属于征税行为，纳税人不服的，必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

【例题3】根据税收征收管理法律制度的规定，税务机关作出的下列行政行为中，纳税人不服时可以选择申请税务行政复议或者直接提起行政诉讼的有（　　）。[2018年真题]

A．加收滞纳金

B．罚款

C．没收财物和违法所得

D．征收税款

【答案】BC

【解析】AD两项，申请人对税务机关作出的征税行为不服的，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再向人民法院提起行政诉讼。税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。BC两项，均属于行政处罚行为，不属于征税行为。申请人对征税行为以外的其他具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

【例题4】根据税收征收管理法律制度的规定，纳税人对税务机关的下列行政行为不服，可以直接起诉的有（　　）。[2018年真题]

A．税务机关加收滞纳金的行为

B．税务机关将纳税人信用等级由A级降为B级

C．税务机关扣押、查封纳税人的财产

D．纳税人依照法律规定提供了纳税担保，税务机关不依法确认纳税担保

【答案】BCD

【解析】A项，加收滞纳金的行为是税务机关作出的征税行为，属于具体行政行为。应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再向人民法院提起行政诉讼。BCD三项，属于申请人对复议范围中税务机关作出的征税行为以外的其他具体行政行为不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

【例题5】根据税收征收管理法律制度的规定，税务机关做出的下列具体行政行为中，纳税人不服时可以选择申请税务行政复议或者直接提起行政诉讼的是（　　）。[2018、2017、2016年真题]

A．征收税款

B．加收滞纳金

C．确认纳税主体

D．没收财物和违法所得

【答案】D

【解析】ABC三项，属于征税行为，纳税人不服的，必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；D项，不属于征税行为，纳税人不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

【例题6】税务机关作出的下列行为中，属于纳税人不服时应先申请行政复议，不服行政复议再提起行政诉讼的是（　　）。[2016、2013、2012年真题]

A．纳税信用等级评定

B．税收强制执行措施

C．行政审批

D．纳税地点确认

【答案】D

【解析】税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。申请人对上面规定的行为不服的，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再向人民法院提起行政诉讼。

【考点二】行政复议范围（★★）

（一）《行政复议法》的规定

1．《行政复议法》规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：

（1）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（2）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（3）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（5）认为行政机关侵犯其合法的经营自主权的；

（6）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（7）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（8）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（9）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（10）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（11）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

2．行政复议的排除事项

（1）当事人不服行政机关作出的“行政处分”或者其他“人事处理决定”时，可依照有关法律、行政法规的规定提出申诉，但不能提起行政复议。

（2）当事人不服行政机关对“民事纠纷”的调解或其他处理，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼，但不能提起行政复议。

【名师点拨】不服行政机关作出的“行政处分”或者其他“人事处理决定”（对于“内部矛盾”），当事人可以申诉，但不能申请行政复议；不服行政机关作出的“行政处罚”，（对于“外部矛盾”），当事人可以申请行政复议。

3．附带审查

公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

（1）国务院部门的规定；

（2）县级以上各级人民政府及其工作部门的规定；

（3）乡、镇人民政府的规定。

【注意】具体行政行为可以单独申请行政复议；抽象行政行为中，可以申请一并审查的仅限于各种“规定”，不包括“法律、法规、规章”。

多选题会涉及到此考点。

【真题演练】

【例题1】下列各项中，属于行政复议范围的是（　　）。[2017年真题]

A．赵某对工商局暂扣其营业执照的决定不服而引起的纠纷

B．王某对税务局将其调职到其他单位的决定不服而引起的纠纷

C．张某对交通局解除劳动合同的决定不服而引起的纠纷

D．李某对环保局给予其撤职处分决定不服而引起的纠纷

【答案】A

【解析】A项，当事人对行政机关的“具体”行政行为不服，可以申请行政复议；BD两项，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定，不能申请行政复议；C项，因解除劳动合同发生的争议，按照劳动争议的解决办法处理，不能申请行政复议。

【例题2】下列情形中，当事人不能申请行政复议的是（　　）。[2016年真题]

A．甲公司不服市环保局对其作出的罚款决定

B．王某不服所任职的市教育局对其作出的降级决定

C．赵某不服市公安局对其作出的行政拘留决定

D．乙公司不服市工商局对其作出的责令停产停业决定

【答案】B

【解析】B项属于内部行政行为，不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼，可依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

（二）税务行政复议的范围（★★★）（第7章）

（1）征税行为：确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

（2）行政许可、行政审批行为。

（3）发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等。

（4）税收保全措施、强制执行措施。

（5）行政处罚行为，包括罚款；没收财物和违法所得，停止出口退税权。

（6）不依法履行职责的行为：包括颁发税务登记，开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明，行政赔偿，行政奖励，其他不依法履行职责的行为。

（7）资格认定行为。

（8）不依法确认纳税担保行为。

（9）政府信息公开工作中具体行政行为。

（10）纳税信用等级评定行为。

（11）通知出入境管理机关阻止出境行为。

（12）其他具体行政行为。

申请人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向复议机关提出对该规定（不含规章）的审查申请：①国家税务总局和国务院其他部门的规定；②其他各级税务机关的规定；③地方各级人民政府的规定；④地方人民政府工作部门的规定。

【知识拓展】申请人对具体行政行为提出行政复议申请时不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关做出行政复议决定以前提出对该规定的审查申请。

【真题演练】

【例题1】根据税收征收管理法律制度的规定，纳税人对税务机关的下列行政行为不服时，可以申请行政复议的有（　　）。[2018年真题]

A．罚款

B．确认适用税率

C．加收滞纳金

D．依法制定税收优惠政策

【答案】ABC

【解析】纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向税务行政复议机关申请行政复议。具体行政行为包括：①税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等；②其他具体行政行为：行政处罚行为，行政许可、行政审批行为，发票管理行为，税收保全措施、强制执行措施等。D项，对其他抽象行政行为（规章、规定等）不服，不属于行政复议的受理范围。

【例题2】根据税收征收管理法律制度的规定，纳税人对税务机关的下列行政行为不服时，可以申请行政复议的有（　　）。[2017年真题]

A．罚款

B．确认适用税率

C．加收滞纳金

D．制定具体贯彻落实税收法规的规定

【答案】ABC

【解析】A项，属于税务机关作出的行政处罚行为，纳税人不服时，可以申请行政复议；BC两项，属于税务机关作出的征税行为，纳税人不服时，可以申请行政复议；D项，不属于具体行政行为，不得申请行政复议。

【例题3】根据税收征收管理法律制度的规定，税务机关作出的下列行政行为中，不属于税务行政复议范围的是（　　）。[2015年真题]

A．调整税收优惠政策

B．不予颁发税务登记证

C．不予出具完税凭证

D．确认纳税环节

【答案】A

【解析】复议机关受理申请人对下列具体行政行为不服，可以提出行政复议申请：①税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、计税依据、纳税环节、纳税期限等；②发票管理行为；③税收保全措施、强制执行措施；④税务机关不依法履行职责的行为，包括不予颁发税务登记证，不予开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明等；等等。A项属于抽象行政行为，不能直接申请行政复议。

【例题4】根据税收征收管理法律制度的规定，税务机关做出的下列具体行政行为中，申请人不服，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再向人民法院提起行政诉讼的是（　　）。[2017年真题]

A．征收税款行为

B．税收保金行为

C．发票管理行为

D．行政处罚行为

【答案】A

【解析】A项，属于征税行为，纳税人不服的，必须先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；BCD三项，不属于征税行为，纳税人不服的，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

【考点三】行政复议程序（★★）

（一）行政复议申请

1．时间

当事人自“知道”具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

【特别提醒】申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。

2．形式

行政复议申请可以是书面的，也可以是口头的。

3．费用

行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。

【知识拓展】在诉讼中，人民法院收取诉讼费用。

4．行政复议参加人

包括申请人、被申请人和第三人。

【注意】行政复议参加人不包括行政复议机关。

5．申请复议的前提条件

（1）公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

（2）申请人对征税行为不服申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款及滞纳金，或者提供相应的担保，方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。（第7章）

（3）申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。（第7章）

6．行政复议期间具体行政行为停止执行的情形

行政复议期间具体行政行为不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：

（1）被申请人认为需要停止执行的；

（2）行政复议机关认为需要停止执行的；

（3）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；

（4）法律规定停止执行的。

（二）行政复议审查

1．对被申请人的要求

（1）行政复议的举证责任，由被申请人承担。

（2）被申请人不按照规定提出书面答复，提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

2．行政复议工作人员

（1）行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议工作人员参加。（第7章）

（2）行政复议工作人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力。税务机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。（第7章，2019年新增）

3．形式

行政复议原则上采用书面审查的办法。

4．听证程序（第7章）

（1）对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

（2）听证应当公开举行，但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

（3）行政复议听证人员不得少于2人，听证主持人由行政复议机构指定。

（4）听证应当制作笔录，申请人、被申请人和第三人应当确认听证笔录内容。第三人不参加听证的，不影响听证的举行。

5．审查范围

行政复议机关应当全面审查被申请人的具体行政行为所依据的事实证据、法律程序、法律依据和设定的权利义务内容的合法性、适当性。（第7章）

6．行政复议申请的撤回（第7章）

（1）申请人在行政复议决定作出以前撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。

（2）申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。

7．被申请人改变原具体行政行为（第7章）

行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。

8．依据不合法（第7章）

行政复议机关审查被申请人的具体行政行为时，认为其依据不合法：

（1）本机关有权处理的，应当在30日内依法处理。

（2）无权处理的，应当在7个工作日内按照法定程序逐级转送有权处理的国家机关依法处理。

（3）处理期间，中止对具体行政行为的审查。

（三）行政复议决定

1．行政复议决定期限

行政复议机关应当自“受理”申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不得超过30日。

2．行政复议决定的类型

（1）决定维持

具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持。

（2）决定在一定期限内履行

被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

（3）决定撤销、变更或者确认违法

具体行政行为有下列情形之一的，行政复议机关应决定予以撤销、变更或者确认其违法：

①主要事实不清、证据不足的；

②适用依据错误的；

③违反法定程序的；

④超越或者滥用职权的；

⑤具体行政行为明显不当的。

（4）责令被申请人重新做出具体行政行为

决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为。

被申请人不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

3．行政复议决定的生效

行政复议决定书“一经送达”，即发生法律效力。

【知识拓展】仲裁的裁决书自“作出”之日起发生法律效力。

【真题演练】

【例题1】申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。（　　）[2017年真题]

【答案】√

【例题2】根据行政复议法律制度的规定，下列各项中，不属于行政复议参加人的是（　　）。[2013年真题]

A．申请人

B．被申请人

C．第三人

D．行政复议机关

【答案】D

【解析】行政复议参加人是指具体参加行政复议活动全过程，以保护其合法权益不受非法侵害的人。行政复议参加人包括申请人、被申请人和第三人。

【例题3】行政复议期间被申请人认为具体行政行为需要停止执行的，具体行政为可以停止执行。（　　）[2012年真题]

【答案】√

【解析】行政复议期间具体行政行为不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：①被申请人认为需要停止执行的；②行政复议机关认为需要停止执行的；③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；④法律规定停止执行的。

【例题4】根据税收征收管理法律制度的规定，行政复议机构决定撤销、变更或者确认被申请人具体行政行为违法的情形有（　　）。[2017年真题]

A．被申请人的具体行政行为明显不当的

B．被申请人的具体行政行为证据不足的

C．被申请人的具体行政行为超越职权的

D．被申请人的具体行政行为适用依据错误的

【答案】ABCD

【解析】具体行政行为有下列情形之一的，行政复议机关应决定予以撤销、变更或者确认其违法：①主要事实不清、证据不足的；②适用依据错误的；③违反法定程序的；④超越或者滥用职权的；⑤具体行政行为明显不当的。

【例题5】根据税收征收管理法律制度的规定，下列关于税务行政复议审查的表述中，不正确的是（　　）。[2017、2015年真题]

A．对重大案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理

B．对国家税务总局的具体行政行为不服申请行政复议的案件，由国务院提出书面答复

C．行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议工作人员参加

D．行政复议原则上采用书面审查的办法

【答案】B

【解析】对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。对行政复议决定不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。

【例题6】行政复议机关应当自受理申请之日起（　　）日内作出行政复议决定。[2016年真题]

A．10

B．15

C．30

D．60

【答案】D

【解析】行政复议机关应当自“受理”申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不得超过30日。

【例题7】行政复议的举证责任，由申请人承担。（　　）[2016年真题]

【答案】×

【解析】行政复议的举证责任，由被申请人承担。

【例题8】税务行政复议决定自作出之日起发生法律效力。（　　）[2017年真题]

【答案】×

【解析】复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。

【考点四】行政复议管辖（★★）（2019年重大调整）

（一）“两个上级”

对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。（如对县工商局的具体行政行为不服，可以向县级人民政府或者市工商局申请复议）

（二）“一个上级”

（1）对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

（2）对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议（如对县级人民政府作出行为不服，可以向市级人民政府申请复议）。

对各级税务局的具体行政行为不服的，向其上一级税务局申请行政复议。（第7章）

（3）对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

（三）“自己反省”与最终裁决

（1）对国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省级人民政府申请行政复议（即作出行政行为人“本人”）。

对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。（第7章）

（2）对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。国务院裁决为终局裁决。

对行政复议决定不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院的裁决为最终裁决。（第7章）

（四）税务行政复议的特殊规定（第7章）

（1）对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。

（2）对税务所（分局）、各级税务局的稽查局做出的具体行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。

（3）对两个以上税务机关共同作出的具体行政行为不服的，向共同上一级税务机关申请行政复议；对税务机关与其他行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。

（4）对被撤销的税务机关在撤销以前所做出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。

（5）对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，向作出行政处罚决定的税务机关申请行政复议。但是对已处罚款和加处罚款都不服的，一并向作出行政处罚决定的税务机关的上一级税务机关申请行政复议。

【真题演练】

【例题1】对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国务院申请行政复议。（　　）[2018年真题]

【答案】×

【解析】对国家税务总局作出的具体行政行为不服的，向“国家税务总局”申请行政复议；对其“行政复议决定”不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决；国务院的裁决为终局裁决。

【例题2】对省级地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，向省级地方人民政府申请行政复议。（　　）[2018年真题]

【答案】×

【解析】对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

【例题3】对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。（　　）[2017年真题]

【答案】√

【例题4】设立于M省Y市（计划单列市）的甲公司对Y市国家税务局做出的行政处罚不服申请行政复议。下列机关中，受理该申请的是（　　）。[2017年真题]

A．国家税务总局

B．M省人民政府

C．M省国家税务局

D．Y市人民政府

【答案】A

【解析】对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。

【例题5】对国家税务总局作出的具体行政行为不服的，应当向（　　）申请行政复议。[2016年真题]

A．国务院

B．国家税务总局

C．人民法院

D．上一级税务机关

【答案】B

【解析】对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。对行政复议决定不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院的裁决为最终裁决。

【考点五】行政诉讼的适用范围（★★）

（一）受案范围

（1）对行政拘留、暂扣或吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（3）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（5）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（6）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（7）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（8）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（9）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（10）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（11）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（12）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

（二）人民法院不受理当事人对下列事项提起的诉讼：

（1）国防、外交等国家行为；

（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

【名师点拨】可以简单记成：除了“不受理”的，便是“受理”的。

【真题演练】

【例题1】根据行政诉讼法律制度的规定，下列纠纷中，不属于人民法院行政诉讼受理范围的是（　　）。[2017、2014年真题]

A．对税务机关采取的阻止纳税人出境措施不服引发的纠纷

B．对公安机关作出的行政拘留决定不服引发的纠纷

C．对工商行政管理机关作出的任免决定不服引发的纠纷

D．对环境保护管理部门作出的罚款决定不服引发的纠纷

【答案】C

【解析】C项，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于行政诉讼的受案范围。

【例题2】根据行政诉讼法律制度的规定，下列情形中，公民可以提起行政诉讼的有（　　）。[2013年真题]

A．张某认为某行政机关违法限制其人身自由

B．赵某认为其所在行政机关对其作出不适当任免决定

C．王某认为某行政机关没有依法发给其抚恤金

D．李某认为某行政法规规定不合理

【答案】AC

【解析】B项，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于行政诉讼的受案范围；D项，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，不属于行政诉讼的受案范围。

【考点六】行政诉讼管辖（★★）

（一）级别管辖

一般情况下，第一审行政案件由基层人民法院管辖；第一审行政案件由中级人民法院管辖的有：

（1）对国务院部门或者县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（2）海关处理的案件；

（3）本辖区内重大、复杂的案件；

（4）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

（二）地域管辖

（1）行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

（2）经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

（3）经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

（4）对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

（5）因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

【真题演练】

【例题1】经过行政复议的行政诉讼案件，均由行政复议机关所在地人民法院管辖。（　　）[2017年真题]

【答案】×

【解析】行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由行政复议机关所在地人民法院管辖。

【例题2】根据行政诉讼法律制度的规定，下列关于行政诉讼地域管辖的表述中，正确的有（　　）。[2016年真题]

A．经过行政复议的行政诉讼案件，可由行政复议机关所在地人民法院管辖

B．因不动产提起的行政诉讼案件，由不动产所在地人民法院管辖

C．对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼案件，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖

D．对责令停产停业的行政处罚不服直接提起行政诉讼的案件，由作出该行政行为的行政机关所在地人民法院管辖

【答案】ABCD

【例题3】根据行政诉讼法律制度的规定，海关处理的第一审行政案件，应当由（　　）管辖。[2014年真题]

A．基层人民法院

B．中级人民法院

C．高级人民法院

D．最高人民法院

【答案】B

【解析】中级人民法院管辖下列第一审行政案件：①对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；②海关处理的案件；③本辖区内重大、复杂的案件；④其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

【考点七】行政诉讼程序（★★）

（一）起诉和受理

在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

1．必经复议情形的起诉期限

自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满（60日）之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。法律另有规定的除外。

2．选择复议情形的起诉期限

直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

3．申请行政机关履行人身权、财产权等合法权益保护的起诉期限

（1）行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

（2）在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

4．起诉应当向人民法院递交起诉状。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉。

人民法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合法律规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。

（二）审理和判决

1．公开审理

人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。但是，人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。

2．回避制度

当事人认为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请上述人员回避。

上述人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

3．调解

人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

【相关链接】法院审理民事案件可以根据当事人的意愿进行调解。

4．人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，规章只作为参照。

5．判决

当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。

当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

【真题演练】

【例题1】行政机关工作人员对行政机关作出的下列决定不服提起的行政诉讼，法院不予受理的有（　　）。[2015年真题]

A．任命决定

B．免职决定

C．记过决定

D．奖励决定

【答案】ABCD

【解析】法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：①国防、外交等国家行为；②行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；③行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；④法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

【例题2】行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的行政诉讼案件可以调解。（　　）[2016年真题]

【答案】√

【解析】人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

【例题3】人民法院审理行政案件，可以对双方当事人进行调解。（　　）[2012年真题]

【答案】×

【解析】法院审理民事案件可以根据当事人的意愿进行调解。审理行政案件，不适用调解。