第二章　社区建设

第一节　社区建设的含义和发展历程

一、社区建设的含义

1社区建设的含义

社区建设，是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。这一含义可以从以下几方面来理解：

（1）不断提高社区成员生活水平和生活质量，是社区建设的主旨；

（2）促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，是实现社区建设主旨的必然要求；

（3）强化社区功能，解决社区问题，是社区建设的关键；

（4）依靠社区力量，利用社区资源，是实现社区建设主旨的方法和手段，也是社区建设的要义之所在；

（5）党和政府的领导是实现社区建设主旨的重要保证。

2城市社区建设的含义

城市社区建设，是指在政府倡导下，依靠城市社区力量，利用社区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。

（1）当今西方国家的城市社区建设有两个层次：

①把各种社区看作一个整体，作为城市中社会生活组织的基本单元协调社区间的演替与互动；

②把城市社区看作一个有机的系统，优化其内部的运行机制，如社区整合、社区分化、社区成分变迁、社区发展等，宗旨在于充分利用社区人力、物力资源，培养社区成员的自治与互动精神，创造更为美好的生活条件。

（2）最近我国城市社区建设的内容有转向系统性的趋势。传统的城市基层工作内容主要限于政府所部署的社会行政管理工作和范围还很狭窄的居民自治性事务；近些年发展起来的社区服务，则初步拓展了社区工作的内容。它应该包括：社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区城市建设和社区安全管理建设等。

二、社区建设的发展历程

1社区建设的前奏

从城市基层社区来说，早在新中国成立初期就开展了一些社区建设的基础性工作。为了加强城市居民工作和基层政权建设，全国人大常委会于1954年制定颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照这两个条例的要求，各地城市基层政府设立了派出机关——街道办事处，并且按照居民的居住地区成立居民委员会，从而形成了区、街、居三级法定性社区和三级社区组织体系。20世纪50、60年代，城市居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷、居民动员以及向当地政府反映居民的意见和要求等多项社区工作。

改革开放以来，城市基层社区工作的范围进一步拓宽。街道办事处承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十项任务。居民委员会依法开展了精神文明建设、社区服务、办理本居住区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护社会治安以及公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。可以说建国后30多年的城市街道、居委会工作，尤其是20世纪80年代后期开始的社区服务工作，为社区建设的兴起奠定了基础，构成了社区建设的前奏。

2社区建设的启动

（1）城市社区建设由社区服务发展而来

社区建设作为一个新生事物，并不是凭空而降的“舶来品”，而是社区服务深化发展的产物。

从1985年开始，民政部门从民政工作社会化、社会福利社会化和强化街道、居民委员会功能的角度大力倡导、积极推动社区服务工作。

1986年初，民政部从探索建立社会保障制度的高度，提出了社区服务和建立、完善社区服务体系的任务，第一次把社区的概念引入实际生活。民政部倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，其目的是想动员社会上方方面面的力量，解决城市居民的社会福利和生活服务问题。

1987年社区服务开始在全国普及，同年社区服务写进了国家法律。此后，社区服务开始在我国城区展开，走进了千家万户。

1989年3月，天津市和平区新兴街道在我国内地率先开展社区志愿者服务活动，首创志愿者协会。

1989年10月，全国首次城市街道工作理论研讨会在北京举行。会议着重探讨了城市街道政权建设、经济工作和社区服务三个问题。

1993年8月，党中央和国务院14个部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出要适应社会主义市场经济的需要，加快建立健全社会保障体系和社会化服务体系，以及推动社区服务业全面、快速地发展的目标、任务和措施。这表明党中央、国务院已经把社区服务提上重要的议事日程，社区服务已不仅仅是民政部门的事；同时也表明我国已经将社区服务看作是一个行业或一个产业。

1995年12月，为加强对全国社区服务工作的宏观指导，探索新时期社区服务业改革与发展的基本模式，推动社区服务向高标准、规范化方向发展，民政部制定了《全国社区服务示范城区标准》。该标准规定：“社区服务示范城区是指在城市社区服务工作中成绩优异，社会效益、经济效益显著，对全国社区服务发展具有典型示范作用的城区。”随之在全国列出一系列示范城区，推动了全国社区服务的不断进展。

（2）从社区服务向社区建设的过渡

随着改革的深化和社区服务工作的发展，社区工作的其他方面内容也迅速展开，社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作。但是因为没有合适的概念来概括这些社区工作，人们便把它们统统划入了社区服务的范畴之中，社区服务概念过分膨胀，“名不副实”。这样就需要一个更加宽泛、更为准确的名词来概括社区整体工作。另一方面，社区服务和其他社区工作的大发展表明，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众，不仅需要社区服务，而且需要优美社区环境、优良社区秩序，加强基层社区民主、法制建设，发展社区文化、教育事业等。20世纪90年代初期，学术界和政府有关部门借鉴国外“社区发展”的概念，结合中国实际，明确提出了“社区建设”的口号。1991年5月，民政部领导在听取城市基层组织工作情况后，提出基层组织要抓好“社区建设”的新思路。指出社区工作除了社区服务外，还有社区文化、社区医疗、社区康复、社区教育等内容，首次提出了社区建设的理念和任务。

社区建设的思路提出之后，民政部专门下发了《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，征求各地对开展社区建设的意见和建议。随之确立天津市河北区、杭州市下城区为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验。1991～1992年间，先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会。自此，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推进社区建设”的职能，民政部基层政权建设司也因此正式改名为民政部基层政权和社区建设司。

（3）上海城市管理体制改革的实践意义

在我国城市社区建设逐渐展开过程中，上海市发挥了带动作用。

20世纪90年代以来，上海市一直把加强基层基础工作作为一件大事来抓。

1991年，上海市委提出要十分重视以社区为载体推进精神文明建设，并要求同强化社区管理和完善社区服务结合起来。

1995年5月，上海市在10个区的10个街道开始进行“两级政府、三级管理”的试点工作，市委、市政府确立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革的总体思路，开始大张旗鼓地抓城市社区建设。

1996年3月，上海城区工作会议召开，宣布上海在2000年要完成的社区建设的管理目标：初步形成安定安全的社会治安秩序，便民利民的社区服务网络、团结和谐的社区人际关系，健康向上的社区文化氛围，为建设现代化社区奠定基础。随后，上海市委、市政府联合下发了《关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的政策意见》和《关于加强街道、居委会建设和社区管理的若干政策意见》，提出了新时期上海社区建设、社区管理的指导思想和奋斗目标，提出了在上海建立“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，加强社区建设，为城市经济体制改革创造良好的社会环境。

1996年后的两三年间，上海市先后出台了10多个法规条例和政策文件，着力理顺市与区、区与街道的管理职能，逐步建立和完善社区管理体制。

1998年，上海市又研究制定并组织实施了以物业管理改革为重点，以增加“条”的服务职能为目标的五项政策措施，进一步形成了条块结合共同做好社区工作的整体合力。

1999年，又以增强党的工作的影响力和渗透力为重点，进一步加强了社区党的建设，加强了党对社区工作的领导。

（4）继上海之后，石家庄非常重视城市的社区建设，实行向街道办事处居委会放权，提出“二级政府、三级管理、四级落实”的新的街、居管理模式，全面增强社区的功能，促进社区经济和社会事业全面发展。还提出了“社区经济、社区服务、社区管理、社区卫生环境、社区文化、社区治安”六个概念。石家庄的经验在全国产生了积极的反响。其他地区在社区建设方面也取得较大进展。

3社区建设的实验推广

（1）全国社区建设实验区推动了社区建设。1999年初，民政部决定在全国开展社区建设实验区试点工作。首先确定了北京市西城区、上海市卢湾区、重庆市江北区、南京市鼓楼区、杭州市下城区、青岛市市南区和四方区、石家庄市长安区、海口市振东区、沈阳市沈河区、天津市河西区等11个城区为全国城市社区建设实验区。

（2）同年10月至12月间，民政部又增加南京市玄武区、沈阳市和平区、合肥市西市区、天津市和平区、哈尔滨市南岗区和道里区、本溪市溪湖区、西安市新城区、滦河市源汇区、厦门市开元区、新疆克拉玛依市克拉玛依区、长春市朝阳区、济南市历下区、佛山市市区（即禅城区）、武汉市江汉区等15个城区为全国城市社区建设实验区。至此，全国城市社区建设实验区已达26个。这些实验区分布在19个省（区、市）。同时，有20多个省、自治区、直辖市确定了近100个省（市）级社区建设实验区。

（3）为保证各实验区工作的顺利开展，民政部结合各地实践经验，制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》。根据方案精神，实验区社区建设的总体要求是：改革城市基层管理体制，强化社区的服务功能，以街道、居委会为依托，以发展社区服务为龙头，以社区共建、提高居民生活质量、提高人的素质和整个社区文明程度为宗旨，结合本地实际，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区，推进基层民主，维护社会稳定，促进社会主义物质文明和精神文明建设，实现城区经济和社会的协调发展。

实验区社区建设有八项工作内容：

①建立党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，街道居委会主办，社会各方支持、群众广泛参与的推进社区建设工作的运行机制。

②适当调整街道、居委会辖区规模，建立新型社区；实行“社区自治、议行分设”，以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，建立并完善社区的组织、管理体制；调整社区执行机构的人员结构，逐步建立职业化的社区工作者队伍；理顺社区内各种组织形式的关系。

③解决街道管理体制中的条块分割和责、权、利不配套的问题，逐步形成职责明确、政企分开、条专块统、责权一致、依法行政、民主参与的基层行政管理体制。

④制定社区建设发展规划。

⑤引入市场机制，向社会化、产业化的方向发展，积极推进社区服务业的改革；大力发展社区卫生、社区文化事业，搞好社区治安工作，加快以社区服务为龙头的各项事业的发展。

⑥建立职业化的社区工作者队伍，积极培育社会中介组织，建立专职、兼职相结合的理论工作者队伍。

⑦加强党的基层组织建设，切实改善和保证党对社区建设工作的领导。共青团、妇联、少先队、社区志愿者组织也要探索专业化管理与属地化管理相结合、单位制运作与社区化运作相结合的新形式，充分发挥他们在社区建设中的作用。

⑧增加适当的资金投入。

（4）1999年8月，民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。会议认为，社区建设的工作目标大致包括三个层次：

①第一个层次，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，探索建立新型社区，逐步完善街道、居委会的服务管理功能，推进街居工作社区化，社区工作社会化；

②第二个层次，在加强社区功能的基础上，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的文明社区；

③第三个层次，扩大基层民主，实行居民委员会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。通过“四个民主”，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。这三个层次的目标表明了社区建设工作的基本层次和总的发展方向。会议提出，社区建设的运行机制可以概括为：党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方面支持、群众广泛参与。社区建设的工作队伍包括专职人员、志愿者、社会中介组织和理论工作者四个方面。

（5）各实验区大胆探索、创新，形成了许多好的做法，积累了不少成功经验：科学合理划分社区，建立新的社区自治组织，明确规定社区建设的内容，改革社区居委会干部制度，建立推进社区建设的领导机制。在社区建设实践中，涌现出多个模式：上海模式、石家庄模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式、海口振东模式、天津和平模式等。

（6）沈阳模式在全国社区建设中有着特别重要的作用。1998年沈阳市以改革城市基层管理体制为突破口，开始在社区建设工作方面进行了一系列积极的探索。1999年初，沈阳市根据社区要素，从有利于社区管理和自治、有利于社区资源的充分利用出发，调整了原有的居委会规模和重新组建了社区，逐步建立起以居住地为特征，以居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为手段，由党和政府领导、社会各方参与、群众自治管理的区域性文明小社会，并形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制。这种做法得到了民政部等部门和有关专家学者的肯定，被称为“沈阳模式”。沈阳市的做法具有很强的方向性、可行性，在全省、全国一些地区起到了先行示范作用，具有推广价值。1999年，民政部及时在沈阳市召开了沈阳社区建设模式专家论证会，对“沈阳模式”给予高度评价，由此“沈阳模式”开始在全国引起巨大反响。

4全面推进社区建设的新阶段

（1）2000年12月，中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出了下一阶段城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，提出了城市社区建设的基本任务。以此为标志，全国城市社区建设进入新的发展阶段。社区建设势如潮涌。

（2）2001年4月，社区建设实验区济南历下会议标志着全国城市社区建设活动将由试点转入全面铺开。同年7月，民政部在青岛召开全国城市社区建设工作会议，进一步统一认识，吹响了城市社区建设向全国进军的号角。

（3）2001年7月，民政部发布《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及《全国社区建设示范城基本标准》。

（4）2002年9月，全国城市社区建设四平现场会召开，被称作是“为社区建设的进一步深化和拓展指明方向、提供经验的会议，是提高全国社区建设整体水平的会议”。目前，各级党委、政府高度重视，把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，认真总结推广实验区的经验，不断探索，使社区建设开始向广度和深度发展，我国社区建设由点到面，进展迅速，形成了人民群众广泛参与、社会各界大力支持、大中城市你追我赶的大好局面，并开始由大中城市向中小城市延伸，由东部发达地区向中西部地区发展。

（5）2004年11月，中共中央办公厅转发了中共中央组织部《关于加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，明确社区党支部（总支、党委）的主要职责，对新形势下的街道、社区党建工作提出了明确要求。2005年5月，中央文明办、中央综治办、文化部、卫生部、司法部、国家体育总局、中国科协、全国总工会、共青团中央、全国妇联下发《关于进一步深化科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动，努力为构建社会主义和谐社会创造良好环境的通知》（文明办〔2005〕310号），要求进一步深化科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动。七年来，“四进社区”活动在各大中城市广泛开展，推出了“科普专家（院士）进社区”“相约健康社区行”、全国“四进社区文艺展演”“社区群众优秀体育健身项目展演”、体育“三边”工程（建群众身边场地、抓群众身边组织、搞群众身边活动）、“三官两员进社区”（警官、法官、检察官、律师、公证员）等一批深受群众喜爱的活动。

（6）2005年6月，民政部、中共中央组织部、中央文明办、国家发展改革委、财政部、国土资源部、建设部、共青团中央、全国妇联、全国老龄委办公室下发《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发〔2005〕85号），要求进一步做好工作用房和公益性服务设施建设和管理工作，要因地制宜，整合资源，逐步建设布局合理、规模适当、功能配套的工作用房和公益性服务设施，力争在3至5年内，使全国社区工作用房和公益性服务设施有较大的改观，使管理服务水平有新的提高，逐步把必要的工作经费纳入财政预算。

（7）2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、国家税务总局《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号），提出发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，要逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。

这一阶段的突出标志是2006年10月党的十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这一表述完整科学地阐述了关于社区建设的方针政策，在历次中央全会文献中还是第一次，充分说明了中央对推进社区建设的高度重视，也充分表明了这项工作在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，从而把社区建设引入了新的发展阶段。

（8）到2010年以中办发23号文件为标志的全国城市社区建设已历经10年，经过10年全面社区建设的探索、实验、示范。社区建设面临着理论与时间上的新的需求：理论上，对10年城市社区建设实践进行理论上的归纳、总结与提升；实践上，2011年开始进入以公平正义为价值目标，以社区建设为重点的“十二五”规划发展新阶段，社区建设面临新的要求。于是，2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），该《意见》对前期社会建设实践探索过程中若干问题进行了明确，提出加强社区居委会工作的意见，是下一步社区建设的政策推剂。此后民政部又先后在长春、呼和浩特、武汉、焦作召开了全国和谐社区建设示范单位工作推进会，如此密集的召开社区建设工作推进会是史无前例的，显示了党和国家开展社区建设的决心和力度。

（9）2011年8月，民政部副部长姜力在哈尔滨召开的全国社区建设工作现场推进会上表示，我国社区建设史上首次以省为单位召开现场推进会，集中展示一个省整体的工作经验和工作成果，这表明我国社区建设已经开始进入到区域性发展、整体性跨越的新阶段。

加强和创新社会管理是新形势下加强我国社会管理能力建设的一项重大任务，也是我国“十二五”期间社会建设领域发展的重要目标。城乡社区在社会建设领域和社会管理体系中发挥着不可替代的基础作用。近一段时期以来，各地充分认识到搞好社区建设对加强和创新社会管理的重要意义和作用，在解决经费编制、理顺社区管理体制机制等方面谋创新，和谐社区建设体现出良好的发展态势。