第一部分 笔记和课后习题详解
第一编 行政法概述
第一章 行政法的概念
1.1 复习笔记
一、行政与行政法
1．行政
（1）含义
行政就是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。具体从以下几个方面理解：
①行政是国家行政主体的活动。行政主体简而言之就是能依法代表国家，以自己的名义享有并行使行政职权，行使国家行政管理职能的机关或组织。
②行政是行政主体的特定活动。行政是行政主体以特定手段对国家事务和社会事务发生作用的特定活动，即行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控等活动。
③行政是行政主体对国家事务和社会事务进行决策、组织、管理和调控等活动的总称。
（2）特征
①行政具有国家意志性
行政是行政主体以国家的名义对国家事务和社会事务进行的决策、组织、管理和调控等活动，具有体现和实现国家意志的特性。
②行政具有执行性
行政并不是国家的一切活动，也不是行政主体的一切活动，而是行政主体实施的国家活动。这种活动从总体上讲，是把国家立法机关依人民意志制定的法律、法规付诸实施，予以执行。
③行政具有法律性
依法行政是现代行政法的原则和核心，它要求一切行政都应当遵循法律所规定的条件、程序、方式和形式而进行，不得超越法律，凡违法行政都应当受到相应的追究，承担相应的法律责任。
④行政具有国家强制性
行政的实施必然要以国家政权的强制力为后盾。对于行政主体的行政活动，相对人有服从、接受和协助的义务。若相对人不依法履行义务，则行政主体可借助法律手段强制相对人服从和履行行政决定。
（3）类型
行政的类型即按照一定的标准对行政主体的行政活动进行的分类。具有某一方面共同特性的行政活动即构成行政的一种类型。
①根据行政主体实施行政活动的领域，将行政划分为组织行政、人事行政、司法行政、民政行政、公安行政、科技行政、教育行政、军事行政、经济行政、外事行政等等类型。
②根据行政主体实施行政活动的地域范围，将行政划分为中央行政和地方行政、城市行政和农村行政、内部行政和外部行政等。
③根据行政主体实施的行政活动有无涉外因素，将行政划分为国内行政和涉外行政。
2．行政法
（1）关于行政法概念的几种观点
①行政法是规定主权行使限度与行使方式的法。
②行政法是调整行政机关特定行政内容的法。
③行政法是控制政府权力的法。
④行政法是调整社会关系的法。
⑤行政法是行政机关制定的法。
⑥行政法是执行机关适用的法。
（2）含义
行政法是法的一个独立部门，是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。这一表述包括以下两层含义：
①行政法是调整特定社会关系的一类法律规范的总称。任何法律规范都有自己的调整对象，即某种特定的社会关系，行政法律规范就是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范。
②行政法是法的一个独立部门。行政法调整对象的特定性，决定了它在国家法律体系中的独立地位。行政法不同于宪法；行政法也不同于其他普通部门法，它有自己独立的、为其他普通部门法所不能取代的调整对象。它不依附于任何普通部门法，也不能代替其他普通部门法。
（3）特征
①行政法在内容上的特点
a．行政法内涵丰富、范围广泛、技术性较强。
b．行政法具有很强的命令、服从性。
c．行政法律规范的内容易于变动。
②行政法在形式上的特点
a．行政法律规范数量繁多，表现形式多样，没有统一完整的法典。
b．行政法实体性规范与程序性规范相互交织，往往共存于同一法律文件之中。
二、行政法的渊源与分类
1．行政法的渊源
规定行政法内容的行政法律规范需要通过一定的形式表现出来，这些表现行政法律规范的形式就是行政法的渊源。我国行政法的渊源主要有以下几种：
（1）宪法
调整行政活动的宪法规范主要体现在以下几个方面：
①关于行政活动基本原则的规范。
②关于中央人民政府和地方各级人民政府的组织和职权的规范。
③关于公民在行政领域的基本权利和基本义务的规范等。
宪法是行政法的基本法律渊源，具有最高法律效力。
（2）法律
法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件，有基本法律和一般法律之分。凡是规定有与行政主体行使行政职权有关的内容的法律，就都是行政法的渊源。
（3）行政法规
行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等内容的条例、规定和办法的总称。
（4）地方性法规
地方性法规是由省、直辖市、自治区以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本地区的实际情况制定的规范性法律文件。
（5）自治条例和单行条例
自治条例和单行条例是由自治区、自治州、自治县的人大依据当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性法律文件。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民政府进行行政工作的法律依据之一，也是我国行政法的渊源之一。
（6）规章
规章有部门规章和地方政府规章之分。
部门规章是国务院各组成部门根据法律和行政法规等在本部门权限范围内制定的规范性法律文件。
地方政府规章是省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规等制定的规范性法律文件。
（7）有权法律解释
有权法律解释是依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件进行的具有法律效力的解释。
①立法解释，即全国人大常委会依法对法律文件所作的解释。
②司法解释，即最高人民法院和最高人民检察院依法对法律文件进行的解释。
③行政解释，即国务院及其主管部门依法对法律文件进行的解释。
④地方解释，即法定的地方人大常委会及人民政府主管部门依法对法律文件进行的解释。
（8）条约和协定
条约是指两个或两个以上的国家签订的，规定其相互之间在政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。
协定是指两个或两个以上的国家的政府签订的，规定其相互之间在政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称。
2．行政法的分类
（1）一般行政法与特别行政法（以行政法调整对象的范围为标准）
①一般行政法是对一般行政关系进行调整的法律。
②特别行政法是对特别行政关系进行调整的法律。
把行政法划分为一般行政法与特别行政法，有助于分清不同行政法律关系的特点，以便在注意行政法律关系的共性的基础上，照顾特别行政法律关系的特点，使行政法能够得到充分的、适合实际需要的实施。
（2）实体行政法与程序行政法（根据行政法的性质和作用）
①实体行政法是规范行政法律关系当事人在行政法律关系中的资格、地位、能力和责任等实际性权利义务的行政法。
②行政程序法则是规定如何实现行政实体法所规定的权利义务的行政法。
把行政法划分为实体行政法与程序行政法，有助于加深对行政权利、义务实现过程的认识，有助于完善行政法律制度。
（3）行政组织法、行政行为法、行政监督法和行政救济法等（以行政法的作用为标准）
①行政组织法是规范行政主体的设置、编制、职权、职责等内容的行政法。
②行政行为法是规范行政主体行使行政职权的活动的行政法。
③行政监督法是规范特定行政主体对于一般行政主体的行为如何进行检查督促的行政法。
④行政救济法则是规定如何对违法、不当或其他行政行为造成的后果进行补救的行政法。
这种分类有助于全面把握行政法律规范，使人们能够采用不同的行政法律规范和适当的手段与措施去调整不同领域的社会关系。
（4）经济行政法、军事行政法、民政行政法、公安行政法、司法行政法等（以国家行政管理部门或行政管理领域的划分为标准）
①经济行政法即国家运用行政手段管理和调控经济生活的行政法。
②军事行政法即国家用以管理军队编制、军事装备、军事行动及兵役制度等方面的行政法。
③公安行政法即国家用以管理社会治安公共安全的行政法。
三、行政法的地位及作用
1．行政法的地位
（1）从整体上看，行政法是一个独立的法律部门。它与刑法、民法等一样，是构成法律体系的最高层次的、独立的法律规范集合体之一。它既不能依附于其他的普通法律部门，也不能涵盖其他普通法律部门，把其他普通法律部门作为自己的组成部分。它所调整的社会关系与其他普通法律部门调整的社会关系不同，二者既不能相互代替，也不能相互混淆。其主要调整以下几个方面的社会关系：
①调整在行政主体组织建设的过程中产生的各种行政关系。
②调整在行政主体行使行政职权的过程中产生的各种行政关系。
③调整对行政主体行使职权的后果进行救济的过程中发生的各种行政关系。
（2）从与宪法的关系上看，行政法是与宪法关系最为密切的普通法律部门，是宪法最重要的实施法。
有的学者把行政法称为“小宪法”或者“动态的宪法”。但是需要注意的是，二者联系虽密切，但行政法不是宪法的组成部分，而是独立的普通法律部门。
（3）从与其他普通法律部门的关系上看，行政法是最具社会影响的部门法。
现代社会的发展，尤其是生产的日益社会化和公共事务的大量增加，迫切需要强有力的国家行政力量的调整。扩大国家对社会生活的干预，加强行政管理职能，是现代国家的普遍选择。
2．行政法的作用
行政法对国家生活和社会生活所发生的积极的影响，也就是行政法的作用。行政法除具有法的一般作用，作为独立的法律部门，其作用应有其特殊性。行政法作为独立的法律部门，在对国家生活和社会生活的调整中，主要发挥着以下两个方面的作用：
（1）保障行政主体有效行使行政职权
保障行政主体有效行使行政职权，是实现国家职能、确保国家现代化建设事业得以实现的重要前提。这种作用主要通过以下方面体现出来：
①确认行政权的相对独立性，赋予行政主体相应的行政职权。
②明确行政主体与行政相对人的关系。
③明确行政主体与公务员、被委托组织及个人之间的关系。
④明确行政主体行使行政职权的手段和程序的法制化。
⑤明确对违法行使行政职权的行为和妨碍行使行政职权的违法行为的制裁。
（2）保障公民、法人和其他组织的合法权益
该作用体现在以下几个方面：
①建立和逐步完善保证行政主体及其工作人员认真执行国家法律的各种规章制度。
②规定并发展公民、法人和其他组织的行政参与权。
③规定并发展公民、法人和其他组织的行政监督权。
④预防、制止和制裁侵犯和损害公民、法人和其他组织合法权益的行为。
四、行政法的基本原则
1．行政法基本原则的含义
行政法的基本原则应当是行政法部门所遵循的特有的原理或准则，指为行政法部门所特有的，统率、指导一切行政法律规范的制定与实施的法律原理或准则。其特点如下：
（1）行政法的基本原则具有法律性
行政法的基本原则应当具有法律规范的基本特性，即应当对具体行政法律规范的制定与实施有法律约束力，任何制定或实施行政法律规范的行为若违反行政法的基本原则，均应导致相应的法律后果，有关责任单位或责任人员应当承担相应的法律责任。
（2）行政法的基本原则具有特殊性
行政法的基本原则应当是行政法这一独立法律部门所特有的原则，不是适用于一切统治工具或管理工具的原则，也不是适用于一切法律规范或一切法律部门的原则。
（3）行政法的基本原则具有普遍性
作为部门法的行政法是有关国家行政管理的法律规范的总和，它的基本原则必须能适用于所有行政领域，能统率和指导一切行政法律规范。
2．行政法基本原则的内容
（1）西方主要国家行政法基本原则的内容
①英国：越权无效原则和自然公正原则。
越权无效原则要求行政主体的行政行为必须符合议会制定法赋予的权限，无论是在实体上还是在程序上，都不得超越制定法所规定的权限范围。
自然公正原则要求行政主体在处分行政相对人的权利时，应当以必要的程序保证听取相对人的意见，保证相对人能享有防御权利，保证任何人不自己做自己的法官——即任何人都不得做与自己有关的行政案件的裁判者。
②美国：联邦主义原则、分权主义原则与法治主义原则。
③法国：行政法治原则。
具体内容：
a．行政主体作出行政行为必须有法律依据。
b．行政主体作出的行政行为必须符合法律规定的行政要求。
c．行政主体必须以自己的行为保证法律的实施。
④德国：行政合法性原则和行政合理性原则。
合法性原则要求行政主体在行政活动中必须坚持法律至上的原则，其行政行为必须符合法律所规定的要件。
合理性原则包括适当原则、必要原则和比例原则等三方面的主要内容，中心是要求行政主体的行政行为必须符合正义、理性和立法目的的要求。
⑤日本：法治行政原则。
具体内容包括：
a．奉行法律保留原则。
b．奉行法律优先原则。
c．奉行司法救济原则。
（2）我国行政法基本原则的内容
①行政合法性原则
行政合法性原则是指行政主体的设立、拥有行政职权和行使行政职权都必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触，任何违法行政行为都应当承担相应的法律责任。它主要包括以下几个方面的内容：
a．行政主体的设立必须合法。行政主体是能以自己的名义拥有和行使行政职权。并能以自己的名义就行使行政职权的行为产生的后果承担法律责任的机关或组织。
b．行政职权的拥有应当合法。一切行政行为都以行政职权为基础，无职权便无行政。行政主体拥有行政职权，是它进行行政管理的先决条件。
c．行政职权的行使应当合法。行政主体行使行政职权、作出行政行为，是实现国家行政职能、实现对社会的管理的途径和手段，它既关系到国家权力的行使，又关系到行政相对人的权益保护，必须依法行政。
d．违法行使行政职权应当承担法律责任。
②行政合理性原则
a．内容
行政合理性原则是指行政主体的设立、拥有行政职权、行使行政职权、追究违法行为和实施行政救济等都必须正当、客观、适度。其主要内容包括：
第一，行政主体的设立应当合理。实践中，不注意行政主体设立的合理性，必然导致机构设置的重复、臃肿，或设置不敷实际所用等问题，造成相对人负担过重、行政机关人浮于事或行政职权乏人实施等后果，影响行政管理目标的顺利实现。
第二，行政职权的拥有应当合理。忽视合理性原则，就会给一些行政主体以合法的形式包揽职权或推卸职责、不当授予职权或不当委托职权留下可乘之机。
第三，行政职权的行使必须合理。行政职权的行使合理是行政合理性原则的重心，因为行政职权的行使直接使行政主体与行政相对人发生联系，关系到行政相对人的切身利益。行政主体行使行政职权的行为有羁束行为与裁量行为之分。
第四，对违法行政行为的追究和救济应当合理。
b．合理的标准应由以下三个方面构成：
第一，正当性，即行政主体制定与实施行政法律规范的一切活动，在主观上都应当出于正当的动机，符合国家和人民的利益需要，符合公平正义的要求。
第二，客观性，即行政主体制定与实施行政法律规范的一切活动，都应当符合客观规律，建立在只考虑相关因素，不考虑无关因素的基础之上。
第三，适度性，即行政主体制定与实施行政法律规范的一切活动，都应当不偏不倚,在法定范围内选择适当的立足点。
③行政合法性与行政合理性原则的关系
a．二者并存于行政法之中，缺一不可。行政合法性与行政合理性是现代法制社会对行政主体制定、实施行政法律规范提出的基本要求，行政主体的行政行为必须既合法又合理。
b．二者互为前提，互为补充，共同为完善行政法治发挥作用。
合理性原应当是行政追求的最高原则，是行政合法性的前提。行政合法性原则是行政合理性原则的补充。因此，行政合法性原则应当是实际遵守的最高原则。
3．行政法基本原则的功能
行政法的基本原则作为直接调整行政法律规范的最主要、最具普遍价值的法律原则。贯穿于行政法律关系之中。行政法的基本原则对于发展和完善行政法治具有特别重要的作用。
（1）有助于行政法体系的统一、协调与稳定。
（2）有助于行政法实施的统一与协调。
该功能主要表现在：
①规范行政法律关系主体的行为，保证它们能够按照统一的标准和要求适用或遵守行政法律规范，实现行政法的调整目标。
②为准确地理解、适用和遵守行政法律规范提供依据。
③有助于发现并及时纠正行政法体系中的不协调现象，防止发生有悖于行政法整体调整目标实现的事件。
（3）有助于弥补行政法律规范的不足与疏漏，保证社会关系得到及时、必要的调整。
五、行政法律关系
1．行政法律关系的含义
行政法律关系是法律关系的一种，是由行政法律规范调整的，因行政主体行使行政职权而形成的行政关系——即行政主体与行政主体之间、行政主体与其组成机构及公务员之间、行政主体与行政相对人之间，因行政主体行使行政职权而形成的权利义务关系。其具体含义如下：
（1）行政法律关系的产生以行政法律规范的存在为前提。
行政法律关系是以行政法律规范调整人们在行政职权行使过程中形成的各种行政关系而产生的一种特殊的法律关系。行政法律关系能否产生，有赖于是否有调整行政关系的行政法律规范的存在。
（2）行政法律关系以特定的行政关系为调整对象。
行政关系是行政法律关系产生的基础，行政法律关系是行政法律规范调整行政关系之后形成的产物，没有行政关系供行政法律规范调整，就不会有行政法律关系产生。
（3）行政法律关系双方主体中必有一方是行使行政职权的行政主体。
行政法律关系是行政主体在行使行政职权的过程中，与行政相对人等形成的相互之间的关系。行使行政职权的行政主体在行政法律关系中居于支配、指挥的地位，具有固定性和不可替代性，离开了行使行政职权的行政主体，行政法律关系就不可能形成。
（4）在行政法律关系的形成中行政主体的意志和行为具有单一性。
行政法律关系的产生、变更和消灭，主要是以行政主体的单方意思表示为根据的。行政主体可以在不征得相对人同意、甚至违反相对人意志的情况下，单方面创设行政法律关系。
（5）行政法律关系是由国家强制力保证实现的社会关系。
国家以其强制力对违反行政法律规范的行为予以纠正和制裁，从而使行政法律关系的参加者能够按照行政法律规范的规定履行相互之间的法定义务，实现相互之间的法定权利。
2．行政法律关系的主体
行政法律关系主体即参加行政法律关系的当事人，也就是行政法律关系中的权利享有者和义务承担者。根据行政法律关系的性质，可划分为行政主体和行政相对人。
（1）行政主体
行政主体就是能够以自己的名义依法拥有和行使行政职权，并能够对其行使行政职权的行为造成的后果承担法律责任的机关和组织，也就是说行政主体是在行政法律关系中行使行政管理职权、处于支配地位的机关和组织。
（2）行政相对人
①行政相对人的含义
行政相对人简称“相对人”，就是在行政法律关系中与行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的机关、组织或个人。行政相对人在行政法理论上具有重要意义，它表明行政管理活动中处于被管理地位的当事人绝不是单纯的被支配对象，而是既享有权利又承担义务的行政法律关系主体。其包括以下几层含义：
a．行政相对人是在行政法律关系中与行政主体相对应的当事人。
b．行政相对人在行政法律关系中是被管理的一方当事人，处于被支配的地位，不能行使行政职权。
c．机关、组织或个人的行政相对人身份是相对的而不是固定的。当事人在某一具体行政法律关系中处于行政相对人地位并不意味着它在一切行政法律关系中均处于行政相对人地位。
②行政相对人的种类
a．公民。在我国，公民即根据法律的规定具有我国国籍的自然人。
b．法人。法人是指具有相对独立的财产，并能独立地享有法律上的权利和承担法律上的义务的社会组合体。它包括机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等。
c．其他组织。法人之外的不具备法人资格的社会组合体在一定条件下也可以成为行政相对人。
d．外国组织和个人。
3．行政法律关系的内容
（1）概念
行政法律关系的内容即行政法律关系主体所享有的权利和所承担的义务的总和。
（2）种类
行政法律关系的内容分为行政主体的权利、义务(职权和职责)和行政相对人的权利、义务。
（3）权利义务主体
在行政法律关系中，享有权利的一方当事人称为“权利主体”，负有义务的一方当事人称为“义务主体”。但没有绝对的权利主体与绝对的义务主体，由于当事人的权利义务是相对的，当事人在行政法律关系中往往既是权利主体又是义务主体。
（4）权利义务的确定
行政法律关系中的权利和义务不是由双方主体自由协商确定的，而是由法律事先明确规定的。当一定的行政法律事实成立后，即在双方主体之间形成具有权利义务内容的行政法律关系。
4．行政法律关系的客体
（1）含义
行政法律关系的客体即行政法律关系主体的权利义务所指向的对象，是行政法律关系主体的权利义务的表现形式。
（2）种类
作为权利和义务所指向的对象，行政法律关系的客体包括人身、行为和财物等事项。
①人身，指行政法律关系主体的身体和身份，无论是公民的身体还是公民、法人
或其他组织的身份都可以成为行政法律关系的客体。
②行为，指行政法律关系主体所作出的活动，包括行政主体和行政相对人的作为和不作为。
③财物，指具有价值和使用价值的物质资料，可以是物品形式也可以是货币形式，可以是生产资料也可以是消费资料，可以是物质财寓也可以是精神财富。
5．行政法律关系的产生、变更和消灭
行政法律关系的产生、变更和消灭是以相应的行政法律规范的存在为前提条件，以特定的法律事实的出现为直接原因的。
（1）行政法律事实
行政法律事实即由行政法律规范规定的，能够引起行政法律关系产生、变更或消灭的客观现象，它可以划分为法律事件和法律行为两种事实。
①法律事件是指能够导致行政法律关系产生、变更或消灭的不以人们的意志为转移的客观现象；
②法律行为是指能够引起行政法律关系产生、变更或消灭的人们的有意识的活动。
（2）行政法律关系的产生
行政法律关系的产生是指行政主体与行政相对人之间实际形成一定的权利义务关系，即把行政法律规范中规定的权利义务转变为现实中的由行政法律关系主体实际享有的权利和实际承担的义务。
（3）行政法律关系的变更
行政法律关系的变更是指具体的行政法律关系自产生后至消灭前其一方主体或部分内容发生变化。行政法律关系的变更包括两种情形：
①行政法律关系的内容不变，但一方当事人发生变化。
②行政法律关系的当事人不变，但内容发生部分变化。
若行政法律关系的双方当事人都进行了更换或内容全部发生了变化，则意味着该行政法律关系的消灭而不是行政法律关系的变更。
（4）行政法律关系的消灭
行政法律关系的消灭是指原当事人之间的权利义务关系完全消失或不复存在。行政法律关系的消灭包括两种情形：
①行政法律关系的一方或双方当事人不复存在，从而使行政法律关系消失。
②行政法律关系的全部内容因被撤销或履行完毕不复存在，从而使行政法律关系消失。