第二章 上海土地使用管理制度改革路径研究

第一节 世界主要发达国家土地二次开发利用的经验启示

当前发达国家在土地使用和管理中，普遍采取坚持政府主导、突出法制建设、加强规划控制、运用市场机制等措施，提高土地利用效率和政府管理水平，这对上海新一轮土地使用管理制度改革提供了有益经验。其中，部分发达国家针对土地二次开发利用的先进做法值得借鉴。

一、美国的“精明增长战略”

20世纪80年代中后期，美国制造业大量向新兴工业国家转移，大城市的产业结构转变为以第三产业为主导，郊区发展逐渐失去产业税基，政府财政窘迫，不得不考虑通过提高建设密度减少基础设施成本。于是，政府的公共管理政策与原有的“新城市主义”思想融合演化为一场“精明增长”运动。许多地区在施行后获得了良好效果，“精明增长战略”的方法也逐渐丰富与成熟。

（一）限制城市蔓延与城市增长边界管理

美国“城市生长边界（UGB）”是一种严格控制蔓延并引导合理增长的规划途径。UGB是一个城市的预期增长边界，边界之内是当前的城市边界与满足城市未来增长需求而预留的土地。UGB之外是农耕地，禁止在此进行城市开发和建设小的新城镇。UGB的划定需要多方参与，最终由当地政府确定，并通过州土地保护和发展委员会的审查。划定的方法是首先确定城市发展需要的面积，这取决于对城市预期增长的规模预测。市政府官员通过人口预期或利用某些州或地区机构已经做出的预期来估计城市增长规模。由于UGB通常会划定一个环绕城市的城市增长地区，地区内的土地并不位于该市共有边界之内，而是属于与该城相邻的城镇管辖范围。因此需要在城市与城镇之间签订“城市增长管理协议”。UGB可以进行调整，但必须经过政府审查批准。

（二）提倡高密度、更紧凑的发展模式

美国私家车的普及推动了郊区化的发展。随后，新市郊地区用于建设公路和停车场的土地用量往往超过了住宅用地的需求。低密度发展的结果是每公顷只有10个建筑单位。新的城市设计方案有必要采取高密度、更紧凑的发展模式，同时，继续满足个体希望住在郊区和拥有汽车的愿望。

（三）发展混合用途城区

美国郊区单一用途的城区将住宅区同商业区和办公区分割开来。这样做的结果是，大多数人不能走路上班、上学或是购物，他们每天不得不以车代步。因此，汽车普及到16岁以上居民人均一辆车的水平。混合用途发展模式再度将住宅、商场和办公楼汇集在步行可及的社区内。

（四）发展公共运输、步行街等交通方式，避免过度依赖小汽车

美国典型的郊区低密度用地模式降低了建立公共运输系统的可行性。由于土地开发密度低，公共运输系统难以获得实现盈利所需的乘客人数，发展一直缓慢。但近几年来随着郊区公路堵塞问题加剧，越来越多的居民愿意搭乘便利的公交车，这使得公交系统迅速发展起来。开发商也开始在公交车站周围建设高密度社区，并调整社区布局与开发密度。

（五）重振老城区和中心城区

20世纪50年代至80年代期间，美国老城区和中心城区逐渐没落。当时正是城市人口和资源向郊区迁移的高峰阶段。在意识到这一趋势将危及美国中心城区的发展之后，各市和各州纷纷提出税金增额融资（TIF）和土地使用权转移（TDR）等措施。比如华盛顿州西雅图市根据具体规划目标划定了限制开发区和鼓励开发区。限制开发区可能是适宜建造可负担住房或保护历史建筑的地区。鼓励开发区可能是适宜建造商业地产的项目。西雅图还创新地成立了“土地使用权转让银行”，为支持可负担住房的开发和保护历史建筑，西雅图市在限制开发区购买了大量土地使用权，向转让这些开发权的可负担住房开发商或修缮历史建筑的公司支付资金。

（六）保护开放空间

城市蔓延不可避免地导致城市附近的农田被用于建造住宅、购物中心和写字楼。土地使用权转让还可以通过向保留耕地的农民进行补偿的方式来保护农田。

二、英国的“棕地再利用计划”

在英国，“棕地”的正式称法为Previously Developed Land（PDL），具体指曾经利用过的、现在闲置的、遗弃的或者未充分利用的土地。与其他国家的定义不一样，这类土地不一定是工业用地，也不一定有污染物。虽然在实际中“棕地”也有可能是被污染的土地，但是“棕地”侧重于指曾经被利用目前闲置的土地。

根据英国国家土地利用数据库，“棕地”具有如下性质：

（1）过去已开发且目前为闲置的土地。

（2）闲置建筑物。

（3）被遗弃的用地和建筑。

（4）其他当前仍在使用的土地，在适当规划及建筑许可下进行开发。

（5）其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地等。

1998年2月，英国政府发布了一个全国性的目标：全国致力于优先循环使用“棕地”，到2008年英国至少60%新住宅开发建立在“棕地”上。由于英国的住房需求非常大，这个“60%”的目标一经发布就引起了很大的争论。但政府认为，一旦“棕地”的数量和位置确定，就可以采取行动鼓励开发“棕地”，特别是在住宅需求量高的地方。因此，1998年4月，英国国家环境部门、交通部门及土地部门开始着手建立全国土地利用数据库（National Land Use Database，NLUD），将土地用途划分为51类，分类整理“棕地”。

在1993年至2001年间，“棕地”再开发基本保持稳定。

从2002年起，“棕地再开发”开始进入快速增长阶段。为鼓励开发商利用“棕地”投资开发，英国政府对“棕地”利用给予享受减免税收的优惠，如对“棕地”利用采取直接审批制度；给予津贴和低息贷款，并通过各类税收调节土地资源配置，同时增加闲置土地的压力。在英国，土地税收主要包括：

（1）所得税，即针对在不动产中获得的定期回报所征收的税种。

（2）土地增值税，即针对国内不动产所征收的税种。

（3）营业房产税，即针对非住宅房屋征收的税种等。

这些税种覆盖了土地开发利用过程中的各个环节，并形成了完整的土地税收体系。

三、德国的“土地与开放空间政策”

德国在城市发展进程中，有关“土地与开放空间政策”就重视了闲置土地的再利用，对长期闲置的土地区域和衰落的区域优先享受土地利用政策。在德国，衰落的企业用地和旧有的军事用地视为闲置用地，而这些土地大部分区位优势较明显，基础设施较完善。据1995年数据统计，此类用地占比高达13%~20%，如北威州土地发展组织迄今为止已回购2000多公顷闲置土地，其中50%已进行清理，约有一半以上重新作为企业建设用地，一部分作为绿地和住宅用地。从德国的案例看，主要采取有效的土地回购方式，发挥市场的调节作用，建立完善闲置土地利用体系，通过各部门和各组织机构之间的协作，进行闲置土地的开发利用。

在德国，新修订的《建设法典》中明确指出，作为住区和交通建设，节约土地资源首当其冲。作为住区用地，在进行生态环境评价的基础上，明确日常必需的用地需求，以及用地自然要素的承载能力。还规定“保护一个人性的生存环境，保护和发展一个自然化的生活空间”。因此，可持续的“土地和开放空间政策”的主要目标如下：

（1）出于住区建设目的，确实有效地减少土地资源的消耗。

（2）优化土地利用方式，提高居住密度和实现城市功能的整合。

（3）在数量和质量上，对住区的扩张进行平衡和调节，防止土地浪费。

依据上述目标，主要采取以下措施：

（1）对现有建筑用地进行再度开发利用，如企业闲置土地等。

（2）通过提高居住密度和城市功能的整合，节约土地资源。

（3）对住区扩张采取补偿、调节和平衡措施。

（4）通过规划和税收手段进行建筑用地的供需调节。

比如，在慕尼黑的城市建设策略——“紧凑的慕尼黑：城市和绿色”中，市区建筑容积率为0.9~2.5，30%~50%的用地为公共设施、绿地和交通用地，轨道交通条件优越。出于经济和生态目的，将这些区域建设为居住工作的混合区域，容积率提高到1.6~2.5，个别地区容积率提高到3。而对于容积率为0.9的行列式楼房住区、容积率为1.0和1.6的代表城市典型特色的住区予以保留，不做改进。

又比如，莱茵兰—普法尔茨州率先提出了“生态账户”概念，并在实践中进行了应用。其主要内容是生态补偿用地的储备和管理以及抚育，包括生态补偿用地的位置选择、生态补偿潜力分析、与现有城市生物和景观网络的关系和该土地的法律属性等。这些通过城市景观规划，或绿地规划，或修建性规划加以明确规定下来。

四、日本的“土地重整制度”

近年来，日本的一些临海城市产业结构发生了较大变化，由于现有产业比较成熟、制造业向海外转移、日元升值等诸多原因，尤其是大城市临海地区的重要工业基地占地较大，很多土地原址进行了资源整合和产业功能转型，并呈现以下三个特点：

（1）产业结构变化。位于临海城市的工业基地，主要是以钢铁、造船、石油化工为主的基础原材料工业，能源消耗大、环境污染严重，为此，不得采取缩小生产规模或向其他地方转移。

（2）物流结构变化。随着与亚洲等国贸易的增加，集装箱运输的发展，物流设施大型化和高度化，以及深水岸线资源紧缺、内港区域狭小、物流设施陈旧，物流结构也发生了较大变化。

（3）工业企业转移迁址动态，从第二次世界大战后至今，已完成填埋土地约6.7公顷，工厂用地约3.6公顷，占50%，近年来填埋土地逐渐减少，致使新增工业土地资源匮乏。

由于土地资源紧缺，扩大生产规模已经无扩大空间，使得不少企业实施转移和搬迁，出现了相当数量的闲置土地。根据这些情况，当地政府采取改造和整合等多种方式，加快盘活存量用地，以此焕发临海城市的经济活力，具体做法包括：

（1）对交通便捷的、岸线土地完整的、与周边地区相比有土地价格优势的、土地所有权清晰的土地资源规划再利用。

（2）完善配套功能。在产业功能上，如R＆D研发、培训、环保再利用，在物流功能上，如国际海上集装箱泊位、港口后援公园，在综合配套上，开发主题公园、游艇码头、渔船码头。

（3）修编城市总体规划和港口利用规划，重新确定港口地区土地使用性质，确保基础设施用地的有效投资。以此对港口地区分散工厂土地进行高度利用，形成新的城区。

日本在规划城市土地的具体用途之前，先通过“划线”制度来明确未来10年城市开发建设的区域，达到控制城市规模和形态的目的。为防止城市的无序扩张，日本还实行了土地使用分区管制政策，严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，在“市街化调整区域”以外，将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用，许可三类农地转用，当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。为缓解城市内部的用地压力，日本政府鼓励建设高层公共住宅和合理开发地下空间，大力开发地下交通，发展地铁体系，以此来有效扩展城市容量，充分提高土地利用的强度和效率。

在日本城市化发展过程中，土地重整对抑制城市无序蔓延、降低土地破碎程度、改善居住环境发挥了重要作用。土地重整是指每个土地持有者贡献自己一部分土地（约占个人全部土地的30%），为道路、公园、其他公共地域以及储备土地等提供空间。在土地重整项目结束时，出售储备土地来支付规划、管理和建设等成本。这样既提高了土地持有者的土地价值，又通过自我融资完善了公共设施，对土地持有者和规划部门双方都极具吸引力。

此外，日本针对土地投机制定了各种法律法规，严加管制，并由此形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租税制度、土地登记制度等各种法律制度。在土地流转环节，日本更是建立了一整套以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。其中最重要的是土地交易审批制度，用以直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。除审批制度外，日本还有一些其他方面的举措来对土地市场交易进行调控和管理，包括通过编制各种土地利用规划，控制土地交易结构、交易方向；建立土地交易申报和核准制度，控制市场范围，限制最高价格；运用社会舆论与新闻报道，对市场施加影响，抑制地价上涨等。