第4章 美国金融消费者保护监管机制

本书是以2008年全球金融危机后的国际金融监管改革为背景研究金融消费者保护问题的，因此，本书侧重于对各国（地区）金融消费者保护监管改革前后的对比分析。中篇主要以美国、欧盟、英国、加拿大、澳大利亚等国家，以及中国台湾地区的金融消费者保护监管机制为研究对象。危机后，这些国家和地区不但在金融消费者保护监管机构的设置方面，而且在金融消费者保护的法律体系、具体法律制度方面，都进行了不同程度的改革与完善。中篇在对这些国家和地区的金融消费者保护监管机制进行详细论述的基础上，分析和归纳金融消费者法律保护的共性与独特之处，并结合相关国际组织，包括世界银行、经济合作与发展组织，在金融消费者保护方面发布的高级别原则、指南等，对金融消费者保护的趋势加以分析总结。深入挖掘促使金融消费者保护监管机制改革的动因，并揭示其发展趋势，是中篇的主要研究目标。

爆发于美国的2008年次贷危机暴露出发达经济体的金融体系及监管架构的诸多缺陷，突出显示了有效的金融消费者保护及足够的金融知识水平对金融体系长期稳定的重要性。为了防范系统性风险和金融危机重演，美国从2009年起进行了大规模的金融监管改革，改革的重点之一是从监管体制、制度建设等方面加强对金融消费者的保护。尽管美国的金融消费者保护改革曾经在其国内引起很大的争论，理论界和实务界对其改革后的实际效果也存在诸多质疑，但其改革代表了金融服务监管的范式转变。[1]同时，美国金融消费者保护的经验及教训值得我国在完善金融消费者保护监管框架体系时予以思考和关注。

第一节 危机前的美国金融消费者保护法及其监管机构

美国金融消费者保护法既包括联邦法，也包括州法。消费者保护传统上属于州监管权力的范围，但在实践中，由于联邦法优先适用规则在银行消费者保护领域的确立并不断扩展适用，州在监管消费信贷市场方面的作用大大减弱。就监管机构而言，在联邦层面，美国金融消费者保护监管职责分散在美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、联邦贸易委员会、证券交易委员会等联邦机构中；州的金融消费者保护监管职责则由州银行监管机构行使。总体而言，庞大、复杂的法律体系及双重、分散的机构体制是危机前美国金融消费者保护监管机制的主要特点。

一、联邦金融消费者保护法

就联邦层面的立法而言，真正意义上的金融消费者保护法源于1968年的《诚实贷款法》。第二次世界大战以后，美国消费信用市场快速发展，但相关消费信用合同中没有统一的术语，即使是最简单的术语，也没有普遍被接受的、统一的解释，导致消费者既不能选择购买便宜的产品或服务，也无法预知产品和服务的价格。在此背景下，美国国会通过《诚实贷款法》。该法的目的是确保贷款条件的实质性披露，从而使消费者更容易对市场中可供使用的贷款条件进行比较，并避免毫不知情的使用贷款。该法适用范围广泛，几乎适用于所有的消费信用交易，包括但不限于抵押、汽车贷款，以及信用卡购买等。美国国会明确选择适用强制性披露，而非直接的、实质性的政府干预作为实现该法目的的主要机制。除披露方面的要求外，《诚实贷款法》还为消费者提供了程序和实体方面的保护。1994年《房屋所有权与房产净值保护法》是对《诚实贷款法》的修正，直接针对住房抵押贷款的掠夺性行为。除《诚实贷款法》外，1974年《不动产清算程序法》也是美国联邦金融消费者保护的主要立法。该法的一个重要目的是向房屋的购买者和销售者提供清算成本方面的更有效和更及时的披露，以确保消费者在不动产清算的性质和费用方面获得更多和更及时的信息，使消费者免于支付不必要的、高额的清算费用。

除上述法律外，美国联邦金融消费者保护法还包括1970年《公平信贷报告法》、1974年《公平信贷结账法》和《平等信贷机会法》、1975年《住房抵押贷款披露法》、1978年《电子资金转移法》、1976年《消费租赁法》、1987年《加速资金可用性法》、1988年《公平信用和借记卡披露法》、1991年《诚实储蓄法》。为具体实施上述法律，美联储制定和颁布了大量的消费者保护条例，如实施《诚实贷款法》的条例Z、执行《公平信贷报告法》的条例V、实施《平等信贷机会法》的条例B、实施《住房抵押贷款披露法》的条例C、实施《电子资金转移法》的条例E、实施《消费租赁法》的条例M、实施《加速资金可用性法》的条例CC、实施《诚实储蓄法》的条例DD等。[2]总的来看，美国联邦金融消费者保护法主要包括两大类：一类是关于信息披露的法律；另一类是关于禁止交易歧视行为的法律。前者主要包括《诚实贷款法》《不动产清算程序法》《房屋所有权与房产净值保护法》等，后者主要包括《平等信贷机会法》《公平信贷报告法》等。

二、州金融消费者保护法及其与联邦消费者保护法的关系

除联邦一级的法律外，美国许多州也有相应的法律规定金融消费者的权利和对金融消费者的救济，特别是在调整掠夺性借贷方面。北卡罗来纳州于1999年制定了第一部反掠夺性借贷法。由于《房屋所有权与房产净值保护法》的适用范围有限，如披露规则只规范贷款人而不规范抵押贷款经纪商，相应地，该法中的民事责任条款也只适用于贷款人；只适用于房屋净值贷款，并且在利率和费用等方面必须符合该法规定的条件；房屋购买贷款，以及其他性质的住房抵押贷款，不在其调整范围内。因此，州反掠夺性借贷的法律通过降低适用条件及包含更多的贷款种类，同时降低法定费率的触发点，扩大调整范围，对《房屋所有权与房产净值保护法》起到重要的补充作用。[3]从1999年到2005年，美国共有26个州通过了类似的法律。

就州法和联邦法的关系而言，消费者保护传统上是州监管权力的一部分，无论是国民银行还是州立银行，都必须遵守借款人所在州的消费者保护法。非银行抵押贷款者也是如此。但这种情况在20世纪70年代后期发生了改变。1978年美国联邦最高法院的判决认定，国民银行适用其总部所在州的高利贷法，而非适用消费者所在州的高利贷法。在该判决中，法院认为，《国民银行法》的规定不仅给予国民银行在其总部所在州“最优惠银行”的地位，而且允许国民银行将其总部所在州的利率适用于居住在其他州的借款人。1996年，美国联邦最高法院又将该规则适用于由于开具空头支票、延迟支付、延长信用等而向贷款人支付的任何赔偿，从而使州利率管制的适用范围大大缩小。除了美国联邦最高法院的判决外，美国联邦机构发布的规则进一步削弱了州在保护消费者方面的权力。1996年，储蓄机构监理署颁布联邦优先适用规则，明确州关于抵押方面的法律不适用于联邦储蓄机构及其子公司，因此，联邦储蓄机构无论在何处开展业务都只需遵守联邦法。2002年，货币监理署也为国民银行颁布了类似的规则，该规则使国民银行及其子公司不适用与抵押有关的州消费者保护法。因此，20世纪70年代以后，由于联邦法优先适用，大部分银行业不再属于州监管权力的范围，州不能直接监管在联邦注册的银行、储蓄机构、信用社及其子公司，从而州在监管消费信贷市场方面的作用被大大削弱。

三、危机前的美国金融消费者保护监管机构

作为金融监管框架的重要组成部分，美国金融消费者保护监管机构的设置与该国的银行监管体制有密切的关系。在银行监管方面，美国实行的是双重银行体制，一家银行可能是在联邦注册的银行，也可能是在州注册的银行，因此，对银行在消费者保护方面的监管权力首先取决于该银行是在联邦注册还是在州注册；同时，还取决于其持有的银行执照的类型、是否加入联邦存款保险、是否是美联储的会员以及其所涉及的业务类型。具体而言，美联储负责监管州会员银行、银行持股公司、银行持股公司的非银行子公司、埃奇及协议公司[4]、在美国开展业务的外国银行组织的分公司和机构及其母行。货币监理署负责监管国民银行、外国银行在联邦注册的分行和机构。联邦存款保险公司负责监管州非会员银行、参加保险的外国银行的分行。联邦贸易委员会负责监管非银行抵押贷款者、贷款经纪人、部分金融或投资咨询师、不动产清算服务的提供者、债务催收员。证券交易委员会负责监管证券买卖的自律组织、证券经纪商和交易商、投资咨询师、共同基金、对冲基金、评级机构。国家信用社管理局负责监管在联邦注册的信用社。储蓄机构监理署负责监管储蓄协会。商品期货交易委员会负责监管从事期货和期权合同交易的公司和个人。如果是州注册的银行，既没有加入联邦存款保险，也不是联邦储备系统的会员银行，则其消费者保护方面的主要监管者是州银行监管机构。

因此，改革前，美国金融消费者保护监管职责分散在美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、联邦贸易委员会、证券交易委员会、国家信用社管理局、储蓄机构监理署、商品期货交易委员会等八家联邦机构中，这些机构负责联邦金融消费者保护法的执行。此外，其他机构包括住房与城市发展部、联邦国民抵押贷款协会、联邦住房金融管理局等，还负责与不动产借贷有关的消费者保护法的监管与执行。立法权方面，美联储负责制定条例以执行主要的联邦消费者保护法。虽然多家机构负有保护金融消费者的职责，但由于历史原因，原有的监管框架在执行消费者保护法律方面存在很大的漏洞和不足。第一，联邦银行监管机构的权力仅限于监管银行存款机构，对于非银行机构，银行监管机构是无权监管的。第二，金融消费者保护都不是联邦银行监管机构的中心任务，其核心使命在于确保金融机构的安全与稳健。当消费者利益和银行利益发生冲突时，监管机构会明显更多地站在银行业一边而非消费者一边。联邦贸易委员会虽然将消费者保护置于优先地位，但其消费者保护活动涉及多种类型的消费产品或服务，仅能将有限的资源用于消费信贷产品，因此，它在信贷消费市场上只享有有限的权力。而且，《联邦贸易委员会法》明确将银行排除在其范围外，因此联邦贸易委员会无权监管银行及其他储蓄机构。如果金融机构从事了不公平或欺诈行为，则联邦贸易委员会只能求助于银行监管机构。第三，监管结构的分散使政策很难协调[5]，多家监管机构负有消费者保护职责变为任何一家都不负责。第四，监管权力分散使金融机构获取管制套利成为可能，监管机构为获得许可银行业务相互竞争，从而引发消费者保护管制向最低标准竞争。[6]第五，州消费者法被排除适用后，由于联邦水平上并没有与州法律对应的规定，现有条例的执行也很不力，因此，对大多数金融产品或服务市场而言，联邦法的优先适用就意味着放松管制。其实，真正的问题并不在于优先适用本身，而在于联邦水平上并没有相应的法律取代被优先适用的州的法律。[7]

第二节 危机后美国金融消费者保护监管机制的改革与发展

2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》。该法在宏观金融稳定及微观审慎监管、消费者保护方面进行了大幅度的改革，被认为是20世纪30年代大萧条以来美国规模最大的金融改革方案。作为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的第十编，《2010年消费者金融保护法》的核心是设立专门、独立的金融消费者保护机构，负责监管联邦金融消费者保护法下金融产品和金融服务的供应。此外，该法第十四编《抵押改革与反掠夺性借贷法》通过对《诚实贷款法》的修订，解决了次级抵押贷款市场的滥用行为。上述规定构成后危机时代美国金融消费者保护机制的主要法律基础。

一、美国金融消费者保护监管体制的重塑

（一）专门、独立的联邦金融消费者保护机构的设立

《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》为减轻或消除金融危机的后果并避免危机重演，成立了多家机构，金融消费者保护局在该机构框架内发挥着非常重要的作用。根据《2010年消费者金融保护法》，金融消费者保护局应致力于实施并执行联邦金融消费者保护法，确保所有的消费者都有权进入消费者金融产品或服务市场，确保消费者金融产品或服务市场的公平性、透明度和竞争性。[8]金融消费者保护局因此被赋予广泛职能，主要包括：开展金融教育项目；搜集、调查消费者投诉并作出反馈；搜集、研究、监测和发布与消费者金融产品或服务市场的运行有关的信息，以识别对消费者和该市场的运行有害的风险；监督相关人执行联邦金融消费者保护法，并采取适当的执行行动以处置违反联邦金融消费者保护法的行为；发布规则、命令和指引以实施联邦金融消费者保护法；采取可能对实现保护局其他职能有必要的或有用的支持行动。[9]

为履行其职能，金融消费者保护局被赋予广泛的权力，包括规则制定权、监管权、执行权。[10]首先，金融消费者保护局在制定金融消费者保护法律实施规则方面具有专属权力。只要是为保护局管理或执行联邦金融消费者保护法的宗旨与目标所必需或适当，局长可以制定规则、发布命令和指引。其次，保护局在制定规则方面有较大的自由裁量权。如果断定为实现其宗旨和目的所必要和适当，保护局可以通过制定规则附条件或无条件豁免任何阶层的相关人、服务提供者，或消费者金融产品或服务，不适用《2010年消费者金融保护法》的规定以及根据该法制定的规则。就监管权而言，对于非存款机构相关人、总资产超过100亿美元的被保险的存款机构及其任何附属机构、被保险的信用社及其任何附属机构，金融消费者保护局有权要求它们提交定期报告或定期进行检查，以便对该类机构是否遵守联邦金融消费者保护法进行评估。对于总资产等于或低于100亿美元的被保险的存款机构及其任何附属机构、被保险的信用社及其任何附属机构，审慎监管机构保留主要的检查权力。为支持这些机构发挥联邦金融消费者保护法方面的作用，金融消费者保护局局长可以要求它们提交报告，并在审慎监管机构的检查活动中派人参与。就执行权而言，在对非存款机构相关人方面，保护局有专属的执行权。就非常大的银行、储蓄协会以及信用合作社而言，保护局在执行联邦金融消费者保护法方面负有主要责任，其他机构享有候补执行权。就其他银行、储蓄协会及信用合作社而言，保护局只有要求它们提交报告的权力，审慎监管机构具有专属的执行权力，如果保护局认为该类相关人实质性违反联邦金融消费者保护法，则保护局应以书面形式通知审慎监管机构并建议适当的行动。具体而言，金融消费者保护局的执行权包括调查、听证与裁决、提起诉讼等。

（二）州消费者保护权力之加强

尽管《2010年消费者金融保护法》赋予金融消费者保护局广泛的权力，但保护金融消费者并非联邦政府的专属权力。该法充分认识到了州在消费者保护方面的重要作用，不仅对于州在消费者保护方面的权力进行了明确规定，而且通过澄清州消费者保护法和联邦消费者保护法之间的关系纠正了联邦法优先适用产生的问题。[11]

首先，《2010年消费者金融保护法》不但扩大了州在金融消费者保护方面的规则制定权，而且扩大了其执法权，从而为消费者提供了额外的保护。立法权方面，任何有效的州的法律、条例、命令，若与联邦法相抵触，仅在抵触的范围内不适用。与《2010年消费者金融保护法》的规定相比，州法律如果为消费者提供了更多的保护，则不得被认为与联邦法不一致。因此，《2010年消费者金融保护法》只是为消费者保护提供了最低标准，该法允许州在消费者保护方面制定更严格的规定。当多数州建议金融消费者保护局制定或修改消费者保护条例时，金融消费者保护局应启动规则制定程序。在执法权方面，对在州注册、登记、许可或根据州法律授权开展业务的任何实体，任何州的司法部长、监管机构有权提起民事诉讼或发起其他适当的程序以实施《2010年消费者金融保护法》及其条例的规定。但对国民银行或联邦储蓄机构而言，如果违反《2010年消费者金融保护法》的规定，任何州的司法部长不可以以州的名义对国民银行或联邦储蓄机构提起民事诉讼，只有在其违反金融消费者保护局的条例时，才可以提起。金融消费者保护局有权参与州司法部长根据《2010年消费者金融保护法》及金融消费者保护局制定的条例发起的所有执行程序。

其次，针对联邦法的优先适用，《2010年消费者金融保护法》在州消费者保护法对国民银行和储蓄机构的适用方面确立了新的优先适用标准。根据该法第1044条的规定，只有在下列情况下才不适用州金融消费者保护法：第一，与该法对在该州注册的银行的影响相比，适用州金融消费者保护法将对国民银行产生歧视性影响。第二，根据美国联邦最高法院确立的优先适用标准，州金融消费者保护法的适用将阻碍或实质性干涉国民银行行使其权力；优先适用的决定可以由法院作出，或者由货币监理署以条例或命令以个案为基础决定。第三，联邦法的规定取代州金融消费者保护法的适用，而非适用《国民银行法》。如果州金融消费者保护法适用于任何受其管辖的个人、公司或其他实体，那么州金融消费者保护法应适用于国民银行的子公司及其附属机构，除非该子公司或附属机构在联邦注册。该法同时规定，货币监理署作出决定时不能采取意见书、非正式指南等形式，只能采取条例、命令的形式。此要求增加了决定对公众的正式性和可见性。[12]货币监理署在作出决定时必须有实质性证据，而且必须至少每季度公布其有效的决定。每隔五年就其决定进行评审，并公开宣布其维持还是废止现有的优先适用决定，或公布修改某一优先适用决定的建议。这种新的优先适用标准很大程度上限制了美国货币监理署允许国民银行和联邦储蓄机构不适用州金融消费者保护法的权力。[13]

二、危机后美国金融消费者保护法的发展

危机后美国金融消费者保护法的发展主要表现为两方面：一是《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》对以前金融消费者保护立法的修订；二是金融消费者保护局为实施《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的规定而制定的规则。《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》并没有使前述消费者保护立法失效，而是通过对现有法律进行修订加强消费者保护。该法第十四编《抵押改革与反掠夺性借贷法》对《诚实贷款法》进行了多方面的修订，其目的在于解决与次级抵押贷款有关的滥用行为，确保消费者能以合理反映其偿还贷款能力的、可理解的条件获得住房抵押贷款，同时不存在不公平、欺诈或滥用。

首先，《抵押改革与反掠夺性借贷法》对抵押贷款发起人施加了新的要求和限制。[14]该法要求抵押贷款发起人必须按照相应的州或联邦法登记或获得许可，并且必须将其全国抵押许可体系和登记分配的独特标识包含在所有贷款文件中；禁止抵押贷款发起人接收基于不同贷款条件的本金收益差幅溢价或其他补偿。

其次，《抵押改革与反掠夺性借贷法》规定了发放贷款的最低标准并施加了某些禁止性要求。[15]除非贷款人基于经证实的文档信息，合理及良好诚信地断定消费者在完成贷款手续时有合理能力偿还贷款，否则贷款人不得发放住房抵押贷款。如果贷款人知道或者有理由知道消费者就同一住宅申请多项抵押贷款，则贷款人还必须断定消费者有能力偿还所有贷款。禁止性要求方面，除了法律明确规定的合格住房抵押贷款外，住房抵押贷款中不得包含提前还款罚金条款（贷款手续完成后消费者必须为偿还全部或部分本金支付提前还款罚金）；对合格住房抵押贷款，则施加了逐步取消提前还款罚金的要求。该法还禁止在贷款上搭售不必要的保险或产品，即任何贷款人不得为与任何住房抵押贷款或以消费者主要住房担保的循环消费信用计划的延期直接或间接有关的信用人寿保险、信用残疾保险、信用失业保险、信用财产保险，以及任何其他意外保险、健康保险、直接或间接为债务取消或终止协议或合同而进行的任何支付融资。由于强制仲裁使借款人获得公平和合理救济机会的减少[16]，该法规定，任何住房抵押贷款或以消费者主要住房担保的循环消费信用计划中，不得含有要求以仲裁或任何其他非司法程序作为解决争议方法的规定。

再次，《抵押改革与反掠夺性借贷法》对住房抵押贷款提出新的披露要求。[17]新的披露要求包括：与贷款有关的总清算费用；与贷款有关的应付抵押贷款发起人的总费用，包括应由消费者直接支付的费用；整个贷款期间消费者应支付的利息总额。此外，在每个账单周期内，要求贷款人以显著方式向义务人提供如下信息：抵押贷款下的本金数额；对该贷款有效的利率；下次调整利率的日期；需要支付的提前偿还费用的数额；延迟还款费用的陈述；可供义务人获取与抵押有关的信息而使用的电话或电子邮箱；可供消费者使用的咨询机构或项目的名称、地址、电话或网络地址等。

最后，《抵押改革与反掠夺性借贷法》通过降低高成本抵押贷款的年利率标准和降低费用门槛、扩展“基点和费用”的解释等，扩大了《住房所有权和房产净值保护法》的适用范围，相应加强了对高成本抵押贷款的管制。

就后者而言，为实施《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，金融消费者保护局制定并发布了大量的规则。如前所述，《诚实贷款法》和《不动产清算程序法》都是关于披露的法律，这两部法律下的披露尽管有所不同，但大量重复。这种重复不仅造成了效率低下，而且对消费者和相关产业造成很多困惑。《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》明确要求金融消费者保护局建立统一的抵押贷款披露体制[18]，因此，金融消费者保护局将上述两法下的披露表格合并并发布了统一规则，统一的披露规则从2015年8月1日开始生效。其核心内容是通过“贷款预估”和“完成披露”两种表格使借款人更容易理解贷款的内容及成本等相关信息。“贷款预估”用清晰的语言与设计帮助借款人了解与贷款有关的主要特征、费用与风险，以便其对贷款成本进行预估，并在不同贷款要约之间进行比较选择。“完成披露”是在缔结贷款合同前的三个工作日内贷款人向借款人发送的长达五页的表格，以帮助借款人了解此次抵押贷款的主要特征、费用及风险，并与“贷款预估”进行比较，以便最后缔结贷款合同。为便利规则的实施，金融消费者保护局对统一披露规则进行了大量修订，并于2018年6月1日起实施修订后的统一披露规则。[19]此外，金融消费者保护局在高成本住房抵押贷款、房屋所有权人咨询、住房所有权与房产净值保护法抵押服务、贷款发起人赔偿、偿还能力、扣押账户、机构间评价、平等信贷机会评价等方面都发布了相应规则。[20]

第三节 美国金融消费者保护监管的经验和教训

《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》虽然是美国应对2008年金融危机的产物，但从上述分析可以看出，危机后的美国不仅从监管体制的设计，而且从具体制度建设等方面，加强了对金融消费者的保护。美国的这种改革能否从根本上弥补危机前监管体制的固有缺陷，能否有效补充其金融消费者保护具体制度的不足，尚待实践检验，但其历史发展进程中面临的问题与困境值得政策制定者在完善我国金融消费者保护体制时加以关注。

一、“审慎监管目标”与“消费者保护目标”的冲突和协调问题

改革前，美国银行监管机构同时履行审慎监管和消费者保护职责。实践证明，金融消费者保护职能的分散以及其与审慎监管职能的冲突是金融消费者保护不足，进而引发美国次贷危机的原因之一。由此可见，一个机构同时行使审慎监管职能与消费者保护职能时，如何协调两者的冲突是设计监管框架时首先需要解决的问题。

美国的做法是建立金融消费者保护局，由其专门行使金融消费者保护的职能。金融消费者保护局合并并且加强了原来分散于各监管机构的金融消费者保护责任。金融消费者保护局的特点首先体现在其独立性：虽然金融消费者保护局是设在美联储内的机构，但美联储不得对金融消费者保护局施加任何行政上的干预，包括不得任命、指挥或解除金融消费者保护局的任何官员或雇员；不得将金融消费者保护局或该局的任何职能、义务与美联储或联邦储备银行的任何部门或办公室合并。人员任免方面，保护局局长经国会同意后由总统直接任命，副局长由局长任命。资金来源方面，从指定转移日开始每一年及其后每一季度，美联储应从其系统合并收益中向金融消费者保护局拨款，拨款额由局长确定，以达到执行保护局在联邦金融消费者保护法下权力的合理必要水平。此外，金融消费者保护局的规则制定权和执行权不受干涉。[21]

在强调金融消费者保护局独立性的同时，为确保不同金融服务部门之间的公平竞争，同时最大限度地降低管制成本，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》对金融消费者保护局与证券交易委员会、银行监管机构等审慎监管机构之间的关系也给予高度关注并加以明确规定。在金融消费者保护局与证券交易委员会等其他监管机构的协调方面，该法要求保护局应在适当时与证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦贸易委员会，以及其他联邦机构及州监管机构协调，促进消费金融产品与服务及投资金融产品与服务监管待遇的统一。[22]就与银行监管机构的合作和协调而言，该法规定，对非存款机构相关人，保护局应将其监管活动与审慎监管机构以及州银行监管机构的监管活动加以协调，包括制定各自的计划表，以及就所要求提交的信息规定要求。[23]对于大银行、储蓄协会，以及信用合作社，除上述要求外，该法还规定了审慎监管机构和保护局同时进行的合作监管行动。[24]对其他银行、储蓄协会及信用合作社而言，该法要求审慎监管机构应及时并持续向保护局提供抽样调查有关的报告、记录和文件；允许保护局人员参与整个检查过程；考虑保护局关于检查范围、检查实施、检查报告的内容、注意事项的确定以及检查等级等提出的意见。[25]根据上述要求，2012年5月16日，金融消费者保护局与美联储、联邦存款保险公司、国家信用社管理局、货币监理署签署了《监管协调备忘录》，对金融消费者保护局与其他审慎监管机构之间的同时及协调检查、信息分享等进行了具体规定。

除设立专门的金融消费者保护机构外，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》还设立了金融稳定监督理事会，其目标包括识别威胁美国金融稳定的风险、加强市场纪律、对新出现的威胁美国金融体系稳定的风险作出应对。[26]因此，在美国目前的监管体制下，系统性风险的监管、审慎监管、消费者保护监管，分别由不同的机构负责。这种监管安排不仅意味着美国将目标监管理念融入现行监管体制，而且有效解决了消费者保护目标和审慎目标的冲突与协调。

二、监管方法的选择问题：“以原则为基础”还是“以规则为基础”

危机前的美国在金融消费者保护方面具有大量的立法，不但包括联邦法，而且包括州法；不但包括成文法，而且包但大量的实施细则和条例。但其缺陷在于，每一部法律都只解决非常具体的问题，过度依赖具体立法不能有效地应对市场创新，在信息披露及新金融服务的应对方面几乎没有创新。[27]而且，当市场上出现新的金融产品、服务和行为时，它们都自然被排斥在管制范围外。但在监管模式的定性方面，与中国学者认为美国一贯奉行规则监管的观点有所不同[28]，美国学者经过分析认为，从《1982年甘恩-圣哲曼储蓄机构法》解除银行及储蓄机构从事抵押贷款的严格限制，一直到2009年，至少在抵押贷款市场，美国监管机构主要采纳原则为基础的方法，它们依赖适当行为的一般标准及禁止行为的公式化，以确保与立法目的一致。[29]《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》第十四编依赖更详细的描述性规则来实现立法目的，是以规则为基础的监管体制的回归。[30]不仅如此，金融消费者保护局成立后有效行使其规则制定权，制定了大量的规则。另外，危机后的美国在金融消费者保护方面仍然重视原则监管。美国财政部的金融监管改革文件中就提出基于透明、简单、公平、问责以及可获得性等原则改革金融消费者保护。[31]《2010年消费者金融保护法》明确规定，金融消费者保护局应致力于确保消费金融产品或服务市场的公平性、透明度和竞争性。与危机前《联邦贸易委员会法》第5条只禁止不公平及欺诈行为和实践相比，金融消费者保护局禁止的行为不仅包括不公平及欺诈行为和实践，而且包括滥用行为和实践。[32]这些法律原则为金融消费者保护局处理金融机构的违法行为提供了新的法律标准。可见，危机后的美国在金融消费者保护方面兼采原则监管与规则监管。

三、强制性信息披露对金融消费者保护的有效性问题

零售金融市场的一个重要特点是买卖双方之间信息不对称、市场力量不均衡，因此，在大多数国家（地区），金融消费者保护框架的一个重要方面就是要求金融机构强制性披露某些信息，甚至有些国家（地区）的监管机构过度依赖信息披露将其作为实现一系列政策目标的主要方法。[33]另外，除了澳大利亚、奥地利、美国外，其他国家（地区）没有任何检测和评估金融披露有效性的机制。即使在存在检测和评估机制的国家（地区），研究表明，披露也可能不能向多数消费者传送满意的信息；披露不是让消费者更加清楚而是更加迷惑，结果是披露并没有像预期那样影响消费者的决定和行为。[34]就美国而言，从《诚实贷款法》开始，在联邦政府层面，美国就采用信息披露作为保护消费者的主要方法和手段；除了《诚实贷款法》外，《不动产清算程序法》《房屋所有权与房产净值保护法》等都以信息披露要求为核心。美国的这种以信息披露制度为核心的消费者保护立法在理论上遭到质疑，而且实践也表明，强制性信息披露要求对借款人的决定影响甚微，从而引起了信息披露在消费者保护方面有效性的争论。金融消费者保护局成立后，为完善信息披露制度，在贷款人、消费者、抵押经纪人、清算机构广泛参与的基础上，在抵押披露方面发布了统一的、简单的表格。其目的在于使贷款的成本和风险更加清楚，使消费者更容易理解贷款的相关术语，并能在不同提供者和产品或服务之间进行比较，从而提高信息披露的有效性。

正确认识和评价信息披露在保护消费者中的作用和地位，有必要结合金融消费的特点及导致该制度低效的原因加以分析。首先，金融消费有别于购买杂货或家用电器等普通的消费。普通消费中，消费者本人的经验、其他人的经验以及产品的相关信息对消费者的决定容易产生实质性的影响，所以，对普通消费者而言，信息披露对消费者保护很容易产生积极的效果。对金融消费而言，由于金融产品或服务的专业性及复杂性，一般人凭自己的能力很难理解所披露的信息；而且因为金融消费并不总是经常发生，其结果也往往在很长一段时间以后才发生，且易受各种情况的影响，所以本人的消费经验不易积累；此外，金融创新的快速发展降低了同行经验的相关性，使从其他人的金融决定中获取经验同样也是非常困难的。[35]其次，由于消费者的行为偏见以及认知能力的局限，如果消费者不理解信息或认为金融产品或服务提供者所提供的信息与其决定无关，强制性信息披露可能不是有效的方法。如《诚实贷款法》要求以年利率的形式披露贷款利率，这种要求更多的是为了适应经济学家和律师的思维，而没有考虑消费者的自然习惯。[36]因此，造成信息披露低效率的既可能是披露本身的原因，如披露的形式、内容和时间等，也可能是消费者认识能力、行为方式等方面的原因，他们不愿意或不能充分利用披露信息使其自身利益最大化。

此外，随着金融创新的发展，需要消费者自主决定的金融事项越来越多。金融消费者保护不是保护消费者免于不利的决定，而是使消费者有能力作出深思熟虑的决定而免受欺诈或滥用行为。披露实质上就是增加透明度，使消费者获得与产品和服务相关的信息，增加消费者对相关产品和服务的理解，使其选择最适合其需要的产品或服务。从理论上而言，消费者只有获得充分的信息，才能在不同产品或服务之间进行比较，从而作出合理的金融决定。多数情况下金融消费者不能自行有效地收集信息，金融产品或服务提供者是信息的有效提供者，因而有义务提供某些类型的信息。因此，信息披露仍应是金融消费者保护的重要方法和手段，我们不能简单地否定信息披露，反而应致力于完善信息披露制度。首先，要鉴别消费者为理解和比较产品或服务到底需要哪些信息，所要求披露的必须是重要的、易于理解的信息，使其反映一般消费者的经验。其次，简化披露的内容和形式，以消费者能理解和使用的方式披露其认为最有价值的信息[37]；要在交易过程中提供信息，而非在交易完成时提供。再次，确保披露独立于其他文件，以便消费者能迅速断定哪些信息对于其决定是最重要的。此外，还要通过多种渠道提高消费者的金融知识水平，因为消费者能充分理解所披露的信息时，信息披露才最有效。[38]最后，建立检测和评估披露制度有效性的机制，看其是否提高了消费者的理解力，是否降低了消费者购买金融产品或服务的实际成本等，是否提高了消费者的金融福利。

注释

[1]Julie R.Caggiano，Jennifer L.Dozier，Richard P.Hackett，and Arthur B.Axelson，“Mortgage Lending Developments：A New Federal Regulator and Mortgage Reform under the Dodd-Frank Act”，The Business Lawyer，Vol.66，February 2011，p.457.

[2]Sharon K.Blei，“The Federal Reserve Seeks to Protect Consumers”，The Regional Economist，April 2008，p.15.

[3]Baher Azmy，“Squaring the Predatory Lending Circle：A Case for States as Laboratories of Experimentation”，Florida Law Review，Vol.57，2005，p.365.

[4]1919年以前，美国相关法律不允许美国机构从事国际银行业务。1919年通过的《埃奇法》（Edge Act）是《联邦储备法》（Federal Reserve Act）的修正案，该法允许国民银行通过其在联邦注册的子公司从事国际银行业务。根据该法成立的公司因此被称为“埃奇法公司”。具体而言，埃奇法公司是根据美国《联邦储备法》第25A条规定而设立的在联邦注册的银行、银行持股公司、金融持股公司的子公司，从事国际银行业务。协议公司是有权从事国际银行业务的在州注册的银行，但与美联储订有协议，将其业务限于埃奇法公司的业务范围。

[5]Leonard J.Kennedy，Patricia A.Mccoy，Ethan Bernstein，“The Consumer Financial Protection Bureau：Financial Regulation for the Twenty-first Century”，Cornell Law Review，Vol.97，2012，p.1145.

[6]Adam J.Levitin，“Hydraulic Regulation：Regulating Credit Markets Upstream”，Yale Journal on Regulation，Vol.26，No.2，2009，p.156.

[7]Oren Bar-Gill and Elizabeth Warren，“Making Credit Safer”，The University of Pennsylvania Law Review，Vol.157，No.1，2008，p.83.

[8]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1021（a）.

[9]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1021（c）.

[10]Consumer Financial Protection Act of 2010，Title X，Subtitle B，Subtitle E.

[11]Consumer Financial Protection Act of 2010，Title X，Subtitle D.

[12]《2010年消费者金融保护法》撤销储蓄机构监理署，同时将其职责转移给其他联邦银行监管机构，如货币监理署接替其监管联邦储蓄机构；联邦存款保险公司负责其监管的在州注册的储蓄机构；美联储负责其监管的储蓄持股公司。因此，该法只对货币监理署的决定进行了规定。

[13]Authur E.Wilmarth，“The Dodd-Frank Act's Expansion of State Authority to Protect Consumers of Financial Services”，The Journal of Corporation Law，Vol.36，No.4，2011，p.925.

[14]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1402（a）.

[15]Consumer Financial Protection Act of 2010，Title XIV，Subtitle B.

[16]孙天琦，张晓东.美国次贷危机：法律诱因、立法解危及其对我国的启示.法商研究，2009（2）：135.

[17]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1419，sec.1420.

[18]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1032（f），sec.1098（2），sec.1100A（5）.

[19]Office of the Federal Register，Federal Register，Vol.83，No.85，May 2，2018.

[20]关于美国金融消费者保护局制定的规则的详细情况，可以参考其网站：

[21]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1012，sec.1013，sec.1017.

[22]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1015.

[23]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1024（b）（3）.

[24]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1025（e）.

[25]Consumer Financial Protection Act of 2010，sec.1026（c）.

[26]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，sec.112（a）.

[27]Oren Bar-Gill and Elizabeth Warren，“Making Credit Safer”，The University of Pennsylvania Law Review，Vol.157，No.1，2008，p.84.

[28]刘轶.金融监管模式的新发展及其启示——从规则到原则.法商研究，2009（2）：153.方添智.规则导向与原则导向：当代金融监管模式的缺陷与对策.甘肃政法学院学报，2011（1）：97.

[29]Vincent Di Lorenzo，“Principles-based Regulation and Legislative Congruence”，N.Y.U.Journal of Legislation and Public Policy，Vol.15，No.1，p.53.

[30]Ibid.，84.

[31]Department of the Treasury，Financial Regulatory Reform：A New Foundation，2009，p.63.

[32]Tiffany S.Lee，“No More Abuse：The Dodd-Frank and Consumer Financial Protection Act's‘Abuse Standard’”，Journal of Consumer&Commercial Law，Vol.14，No.3，2011，p.119.

[33]OECD（2010），Addressing Financial Consumer Protection Deficiencies in the Post Crisis Era，OECD，Paris，p.8.

[34]Ibid.，p.11.

[35]John Y.Campbell，Howell E.Jackson，Brigitte C.Madrian，and Peter Tufano，“Consumer Financial Protection”，The Journal of Economic Perspective，Vol.25，No.1，p.92.

[36]Ibid.，p.107.

[37]Ndiva Kofele-Kale，“The Impact of Truth-In-Lending Disclosures on Consumer Market Behavior：A Critique of the Critics of Truth-In-Lending”，Oklahoma City University Law Review，Vol.9，p.147.

[38]CGAP/The World Bank Group（2010），Financial Access 2010：The State of Financial Inclusion through the Crisis，p.26.