第1章 引言

一、加强金融消费者保护是后危机时代国际金融监管改革的重要内容

2008年金融危机后，加强金融消费者保护与加强宏观审慎监管、改善微观审慎监管构成国际金融监管改革的三条主线。

在宏观审慎监管方面，金融危机凸显金融稳定对于货币稳定及经济安全与繁荣的重要性。世界各国（地区）也认识到仅仅维持对单个机构和市场的审慎监管是不足的，为确保金融体系的稳健与活力，有必要实施宏观审慎监管。因此，在危机后的金融监管改革中，各国（地区）更加关注系统性风险的防范，设立宏观审慎监管机构，提出逆周期监管理论，提出系统性重要金融机构的监管，更加注重国际金融监管的合作与协调。具体而言，美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》设立金融稳定监督理事会[1]，负责识别和防范系统性风险，应对可能危及金融体系的威胁，加强监管协调。同时，美国联邦储备系统（以下简称美联储）负责对具有系统重要性的银行、证券、保险、金融控股公司等各类机构及金融基础设施进行监管，牵头制定更加严格的监管标准。欧盟于2010年通过《泛欧金融监管改革法案》，全面改革金融监管体系。在宏观审慎监管方面，根据《欧洲议会和理事会2010年11月24日关于欧洲金融体系的宏观审慎监管并建立欧洲系统性风险委员会的1092/2010条例》设立欧洲系统性风险委员会[2]，负责欧盟金融体系的宏观审慎监管，防范和减少系统性风险。该委员会由欧洲中央银行、欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业养老金管理局及各成员的相关监管机构组成，有权向三个审慎监管机构以及各成员国监管机构提出警告或建议。为响应欧盟的建议[3]，根据《2012年金融服务法》，英国于2013年4月1日在英格兰银行金融理事会内部设立金融政策委员会负责宏观审慎监管，由英格兰银行、金融行为监管局、财政部的人员组成。该委员会的主要目标是负责识别、监测与采取行动以消除或减少系统性风险，实现保护和强化金融稳定的目标；该委员会的次要目标是支持政府的经济政策。金融政策委员会有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策，包括逆周期资本缓冲、差别化资本金要求等，并要求审慎监管局或金融行为监管局实施。金融政策委员会有权向审慎监管局和金融行为监管局发布指示、提出建议；监管机构若不执行，需要作出公开解释。除英国外，德国于2013年建立金融稳定委员会，取代之前的金融市场稳定常设委员会。该委员会负责金融危机发生时加强财政部、中央银行和金融监管局之间的合作，讨论事关金融稳定的关键问题，发布警告和建议等。[4]日本在2008年金融危机后强化了中央银行的宏观审慎监管职能，于2011年发布《日本银行强化宏观审慎管理的方案》，将宏观审慎监管与现场检查、非现场监测相结合。日本银行定期发布《金融体系报告》，评估金融体系稳定性；通过发挥最后贷款人职能及时为金融机构提供必要的流动性支持；注重从宏观审慎视角出发制定货币政策，增强货币政策的有效性；完善支付结算体系，增强其安全性和有效性。日本金融厅和日本银行履行各自职责的同时，共同努力实施宏观审慎监管政策，加强监管合作与协调。2014年6月，这两个机构共同建立特别工作小组，其目的在于举行经常性联合会议，加强监管协调，确保日本金融体系的稳定。

微观审慎监管方面，加强对信用评级机构的监管、改革金融机构高管的薪酬制度、改革和完善问题金融机构的救助与处置机制，是危机后美国、英国和欧盟等国家和地区审慎监管改革的共同内容。具体而言，美国将对冲基金、私募股权基金纳入监管；通过“沃尔克规则”，严格限制商业银行的高风险业务；新设联邦保险办公室，负责保险业的监管。英国《2009年银行法》提出了建立整套的银行破产程序和对问题银行的特别处理机制，进一步细化了金融服务赔偿计划。[5]2011年，欧洲银行管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险和职业养老金管理局正式成立，分别取代原来的欧洲银行监管委员会、欧洲证券监管委员会及欧洲保险和职业养老金监管委员会。在分业监管的基础上，通过新设的联合委员会协调金融集团和跨部门问题的监管。国际层面，巴塞尔银行监管委员会于2010年12月发布《巴塞尔资本协议Ⅲ》[6]，确立了银行业资本和流动性监管的新标准。在最低资本金比率方面，该协议将商业银行的普通股最低要求从2%提升至4.5%，也就是所谓的“核心”一级资本比率；增设总额不得低于银行风险资产2.5%的“资本留存缓冲”；提出0~2.5%的“逆周期资本缓冲”。此外，该协议还将商业银行一级资本充足率下限从4%上调至6%。2017年12月，巴塞尔银行监管委员会宣布完成对《巴塞尔协议Ⅲ》的修订[7]，将从2022年1月1日起逐步实施。此次修订致力于提升风险计量框架的可信度，强调可比性、简单性和风险敏感性三者之间的平衡。

在消费者保护方面，以审慎监管为核心的监管架构传统上主要致力于对金融机构的监管，认为金融机构的健康发展本身就是对消费者最大的保护。2008年的金融危机凸显有效的消费者保护对于金融体系长期稳定的重要性，事实证明，只关注金融机构的监管而忽视对消费者利益的切实保护，不仅会破坏金融业赖以发展的基础，还会影响整个金融体系的安全和稳定。因此，加强对金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时代各国（地区）金融监管当局反思和改革的重要内容。[8]部分国家和地区开始将消费者保护纳入监管框架，英国、加拿大等已经建立消费者保护框架的金融业发达国家，在危机后的金融监管改革方案中，将消费者保护监管的完善与加强纳入其监管体制改革并视为重要一环。这些国家（地区）通过建立专门的消费者保护监管机构、加强信息披露、推行负责任的借贷等具体举措加强对金融消费者的保护。国际层面，经济合作与发展组织于2011年10月公布了《金融消费者保护的高级别原则》[9]，并由经济合作与发展组织金融市场委员会的金融消费者保护工作组负责支持实施。[10]世界银行以巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监管者协会、经济合作与发展组织等发布的原则、建议，以及世界各国（地区）的法律、法规以及行业实践和守则为基础，于2012年发布《金融消费者保护的良好做法》[11]，为各国（地区）识别金融部门消费者问题提供了详尽的诊断工具。依据该做法，世界银行对三十多个国家的金融消费者保护工作开展了广泛的调查。基于调查中发现的问题及各国（地区）金融监管的新发展，世界银行发布了《金融消费者保护的良好做法》（2017年版），以期为各国（地区）金融消费者保护机制的完善提供有益的参考。

二、建立健全保护金融消费者权益的行为监管框架是当前我国金融工作的重点

根据《中华人民共和国银行业监督管理法》，我国银行业监督管理的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业的竞争能力。[12]从历史发展来看，对金融机构的审慎监管长期以来一直是我国金融监管的重点。在监管方法上，我国对银行业金融机构实施以风险为本的审慎有效监管。[13]原中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）在法定目标的基础上[14]，提出四个具体的工作目标，其中就包括通过审慎有效的监管保护广大存款人和消费者的利益。但在实践中，金融消费者保护最初只是原银监会引导银行业金融机构充分关注和履行社会责任的举措的一部分，主要表现是引导和加强金融消费者教育与公众教育。[15]

在后危机时代各国（地区）加强金融消费者保护的国际趋势和背景下，我国的金融监管机构也认识到消费者保护对于维护金融秩序和金融业健康发展的重要性，并将之陆续体现在相关立法和政策文件中。原银监会2010年年报将消费者保护作为独立的一章，其第六部分为“存款人和金融消费者保护与教育”；原银监会2011年年报正式提出规范银行业经营行为，强化银行业行为监管。[16]2015年《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》从指导思想、工作要求、规范金融机构行为、完善监督管理体制、建立健全保障机制等方面，对于加强金融消费者保护工作提出具体指导意见。该意见提出要坚持市场化和法治化原则，坚持审慎监管与行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制，规范金融机构的行为，培育公平竞争和诚信的市场环境，切实保护金融消费者的合法权益，防范和化解金融风险，促进金融业持续健康发展。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十六章“加快金融体制改革”指出：要健全符合我国国情和国际标准的监管规则，建立针对各类投融资行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架，实现金融风险监管全覆盖。

由此可见，完善金融业行为监管，加强金融消费者保护，既是后危机时代国际金融监管改革的重要内容和趋势，也是当前我国金融工作的重点。因此，本书的研究具有重要的理论及实践意义。在理论方面，本书通过对金融消费者保护理论进行深入分析，对金融消费者保护涉及的主要法律问题，如监管框架、保护机构、具体制度等，进行深入分析和探讨，为我国金融消费者保护监管机制的完善提供坚实的理论基础。在实践方面，本书通过对后危机时代金融业发达国家和地区的金融消费者保护改革的新进展加以分析和总结，揭示金融消费者保护监管的国际发展趋势，从而为我国金融监管体制改革及我国金融消费者保护法律的完善提供可资借鉴的经验及具体建议。

三、本书的研究思路、方法和目的及主要研究内容

（一）研究思路、方法和目的

消费者保护监管与宏观审慎监管、微观审慎监管一起，构成一国（地区）金融监管体系的有机组成部分。消费者保护监管包括两个不可或缺的组成部分：有效的监管机构安排及完善的监管法律。因此，本书从监管角度，以2008年全球金融危机后的国际金融监管改革为背景，以相关国际组织及各国（地区）金融消费者保护的最新立法为基础，通过历史分析、比较分析、文献分析、调查研究等方法，对金融消费者保护监管涉及的主要法律问题加以研究。

在研究思路上，首先阐述金融消费者保护监管的基础理论；其次通过对后危机时代金融业发达国家和地区的金融消费者保护机制的改革加以详细比较分析，揭示金融消费者保护的经验、教训及发展趋势；最后在对我国金融消费者保护监管机制的现状、特点及问题详细分析的基础上，结合金融消费者保护的国际趋势、经验及教训，提出相应的对策建议。

本书的研究目的在于分析法律在金融消费者保护方面的重要作用，探求金融消费者保护监管的内在机理，揭示金融消费者法律保护的历史发展趋势，从而为我国金融消费者保护监管机制的完善提供具体建议。

二）主要研究内容

本书除引言和结论外，分为上篇、中篇和下篇。

上篇为金融消费者保护的基础理论。该部分首先通过对金融消费者、审慎监管、行为监管等相关概念的分析，准确界定金融消费者保护监管的概念和范围。其次，在深入分析金融消费者保护的原因及意义的基础上，对金融消费者法律保护的目标和路径加以总结。在此基础上，对金融消费者保护的关键要素，包括金融消费者保护监管机构、公平待遇制度、信息披露制度、争议解决及救济制度等，进行具体分析。

中篇是对域外金融消费者保护监管机制的分析。危机之后，金融业发达国家和地区对其金融监管体系都进行了不同程度的改革，通过成立专门的保护机构、强化保护措施的可执行性、拓展新的保护领域等加强对金融消费者的保护。同时，欧盟、经济合作与发展组织、世界银行、金融稳定理事会等国际组织，在金融消费者保护方面也发布了相关指南、建议或报告。分析这些立法和文件，不仅有助于揭示金融消费者保护制度的发展态势，而且可以为我国金融消费者法律保护的完善提供有益经验。因此该部分主要对金融业发达国家和地区，包括美国、欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、中国台湾地区等的金融消费者保护体制的改革进展加以分析，在此基础上，从监管机构、具体制度、监管方法等方面分析金融消费者保护监管的国际发展趋势。

下篇是对中国金融消费者保护监管机制的分析。中国现有立法更注重对金融机构的审慎监管，就消费者保护而言，在监管目标、监管机构、监管方法、具体制度等方面还有待进一步完善。因此，本部分对中国金融消费者保护监管的现状、特征与问题进行了详细分析，并在借鉴国际经验的基础上，就如何完善中国金融消费者保护监管机制提出了具体的建议。

注释

[1]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，sec.111.

[2]Regulation（EU）No 1092/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on European Union Macro-prudential Oversight of the Financial System and Establishing a European Systemic Risk Board.

[3]Recommendation of the European Systemic Risk Board of 22 December 2011 on the Macro-prudential Mandate of National Authorities（ESRB/2011/3）.

[4]Financial Stability Board，“Peer Review of Germany”，9 April 2014，p.14.

[5]杨松，宋怡林.英国2009年银行法的发展与评价.武大国际法评论，2011，14（2）：211.

[6]《巴塞尔资本协议Ⅲ》包括两个文件：《巴塞尔资本协议Ⅲ：更加稳健的银行和银行体系的全球监管框架》和《巴塞尔协议Ⅲ：流动性风险计算、标准和监测的国际框架》。

[7]Basel Committee on Banking Supervision，“Basel III：Finalising Post-Crisis Reforms”，December 2017，available at

[8]巴曙松.金融消费者保护：全球金融监管改革重点.资本市场，2010（4）：57.

[9]G20 High-Level Principles on Financial Consumer Protection.

[10]OECD，Action Plan of the G20/OECD Task Force on Financial Consumer Protection，June 2012.

[11]The World Bank，Good Practices for Financial Consumer Protection，June 2012.

[12]《中华人民共和国银行业监督管理法》第3条。

[13]《中国银行业监督管理委员会2007年报》，第3页。

[14]2018年3月通过的《国务院机构改革方案》决定设立中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。很多现行有效的规章和文件都是原中国银行业监督管理委员会、原中国保险监督管理委员会单独或联合发布的，为表述方便，本书仍沿用原来的机构名称。

[15]《中国银行业监督管理委员会2007年报》，第87页；《中国银行业监督管理委员会2008年报》，第88页；《中国银行业监督管理委员会2009年报》，第79页。

[16]《中国银行业监督管理委员会2011年报》，第62页。