第7章 费孝通城乡发展思想的演变及其对新型城镇化的意义
探索中国城乡发展道路，是费孝通一生的研究课题之一。对费孝通的城乡发展思想，学界有许多梳理与分析，其中也有一些批评。如有批评者认为，费孝通的乡村工业化与小城镇理论及其实践，是导致中国农村生态恶化、城市化滞后的重要原因之一；也有评论者认为，费孝通的城乡研究是一个“相对静止而单一的由乡镇工业联结的城乡关系范式”，“没有将更宏阔的政治视角纳入考虑范围”【157】；还有分析者认为，当代中国城市化道路一直处于“费孝通陷阱”，即一直试图走乡镇企业和小城镇发展道路，严控大都市和试图就地发展中小城镇【158】。与上述批评相反，有些学者认为，由于我们自20世纪90年代以来忽视了费孝通的“小城镇模式”，因此陷入了“大城市病”；而要治疗“大城市病”，就应回到费孝通提出的“离土不离乡”的小城镇模式【159】。这些学者借用费孝通的提法，认为乡镇工业和小城镇依然是中国城市化的“人口蓄水池”【160】，“小城镇依然是大问题”【161】，甚至认为今天的中国仍然如费孝通当年指出的一样，发展的方向在农村，“三农”问题的出路归根到底还是在于加快小城镇建设【162】。
上述两类观点，并没有全面把握费孝通的城乡发展思想，都不同程度地脱离了费孝通城乡发展理论的时代背景，只是断章取义地将费孝通的城乡发展思想模式化为“乡土中国”“小城镇”“离土不离乡”，无视了费孝通始终是在根据中国经济社会发展的时空条件和变迁的阶段性特点不断反思、修正和丰富其对城乡发展的认识与主张的事实。上述观点无疑会造成认识上的混乱和实践中的误导。因此，系统梳理费孝通的城乡发展思想及其演变历程，对澄清中国城乡发展道路的认识误区，纠正实践偏差，都有着十分重要的意义。
一、费孝通城乡发展思想的演变
在探索中国城乡发展道路的问题上，费孝通有着高度的理论自觉。这种理论自觉，一方面表现在他强调研究中国问题不能照搬西方社会理论和概念，强调我们要经常检查自己所做的研究能否贴切地反映中国的现实社会【163】；另一方面表现在他没有将自己的城乡发展主张模式化或固定化，而是基于对中国经济社会发展现实的调查和对变迁新趋势的敏锐把握，不断修正和丰富其认识【164】。费孝通关于城乡发展道路的主张，经历了乡村工业、乡镇企业和小城镇、区域经济开发和多元城市化道路的演变过程。
（一）乡村工业化思想及其社会背景
中国的工业化应该走城市大工业的道路还是从乡村工业化入手？这是20世纪20—40年代社会科学界争论的核心问题之一。吴景超和费孝通分别代表了两派观点。吴景超根据世界现代化的历程，主张中国要“发展都市以救济农村”，通过工业化和城市化吸纳农村剩余人口【165】。费孝通则以实地研究为基础，主张工业下乡，发展乡村工业，以实现乡土重建。
相比较而言，费孝通的乡村工业化主张，不仅符合当时中国的实际，且有着深厚的人文关怀精神。首先，乡村工业化主张符合中国农工相辅的经济传统和现实国情。费孝通认为，在人多地少条件下形成的工农相辅的中国经济传统中，乡村手工业作为“在农闲的基础上用来解决生计困难的工业”【166】，现在仍是中国大多数农民所赖以为生的职业。如果将工业都集中到都市，那么短期内不可能改变中国小农经济的状况，还可能会对广大农民的民生造成伤害。
其次，乡村工业化道路可解决中国半殖民地条件下城市吸纳农村人口极为有限的困境。费孝通认为，通过发展都市新工业吸收农村人口、实现现代化的道路在中国面临挑战。因为中国的都市是洋货的“经纪站”而不是自主的生产基地，其中，旧式城市是靠收租的地主群体为主的消费性城市，而新兴都市如上海等，其生产性工商业受外国资本主义经济势力的阻遏，难以发达，因此都市及其工业对农村人口的吸纳十分有限。而且，城市在吸纳农村人口时是以个人而不是以家庭为单位的，其结果是农村家庭的完整性被破坏，不像在传统农工混合的社区形式下，家庭这种基本团体保持完整。【167】因此，在都市化不容易实现的条件下，将可以分散在乡间的工业尽量分散，是“可以使农民大众得到工业化利益的方案”【168】，也有助于乡村安定。
最后，乡村工业化方案有利于避免大机器工业下人的异化和社会秩序问题。费孝通的乡村工业化主张是以对现代机器工业文明的反思为基础的。他指出，在现代机器生产活动中，生产本身成为目的，人和机器之间是奴隶和主人的关系，人与人的关系变得失调。机器“集合了许多痛痒不相关的人在一起工作”，“在他们之间只有工作活动上的联系，而没有道义上的关切”，这样，“机器文明把社区生活的完整性销毁了”。而在乡村手工业中，人是主，工具是客，主客之间充满“伙伴精神”，人对生产过程有一种“表演的态度”，具有“手艺精神”，关乎手工业者的个人成就感与荣辱感，所以手工业经济活动不但不摧残人性，反而迁就和成全了人性。而且，手工业可以“配合于家庭、邻里等关系之中，它又配合于其他的生产活动之中”，因而“加强社会联系的力量”【169】，也成全了社会。
（二）对乡镇企业和小城镇道路的探索及其时代背景
新中国成立后，国家实施重工业优先战略和以粮为纲的农村经济政策，农业社只能搞农业，工商业受到严格限制。费孝通在1957年重访江村时，发现虽然农业有了发展，但农民生活并不比以前好过。因此他重新强调要恢复和发展农村工业【170】。对农村工商业的限制使得以往作为农副产品集散中心的小城镇失去了经济基础，小城镇也萎缩了，许多小城镇人口数量下降，走向衰落【171】。改革开放后，他提倡农村多种经营，扶助乡镇工业，允许多体制经营。在苏南等人地矛盾突出的地区，积极发展乡镇工业，以乡镇工业为基础的小城镇迅速发展起来。中央也提出了要加强小城镇建设的政策。费孝通紧紧把握这一趋势，开始了对乡镇企业和小城镇实践的实地调查与理论探索，提出了具有开创性意义的小城镇理论。他认为，乡镇工业发展的内在因素是人多地少，农村劳力过剩，乡镇工业因此得到了农民的支持。乡镇工业可以使农民效仿过去的家庭手工业模式，家庭成员分工合作、工农相辅，实现“以工补农”“以工养农”。以乡镇企业为基础的小城镇，处于乡村和城市之间，在城乡之间起着人口“蓄水库”的作用。依托小城镇来实现工业化，农民可以离土不离乡，从而走出中国特色的工业化和现代化之路。【172】费孝通的小城镇调查研究受到当时中央领导人的高度重视，产生了广泛的社会影响，推动了中国农村工业化、城镇化的发展。小城镇理论探索也对中国社会学的恢复重建与发展起了重要的推动作用。
认为费孝通的乡村工业化和小城镇理论及实践导致中国乡村生态环境恶化、城市化滞后的批评，实际上是有问题的。一方面，乡村工业化与小城镇符合改革开放伊始很长时期内我国的国情。正如费孝通所指出的，中国从“乡土中国”逐步向现代化都市发展，受历史、人口等因素的制约，不得不先从农村工业和小城镇开始，逐步实现城市化。以小城镇作为防止人口超前过度集中的“蓄水池”，可以最大限度地减弱高速现代化和都市化对社会的冲击和震荡。因此国家采取“限制大城市，适当发展中等城市和大力发展小城镇”的城镇化政策，是符合当时历史条件的选择。【173】另一方面，费孝通并没有将小城镇视为中国城市化的主导模式，而是强调要根据地区实际，因地制宜，多种模式，不能“一刀切”。对于以吴江为例的小城镇调查，他告诫自己的研究团队“不能满足于一孔之见，更不应以点概面”，“我们在开始时必须十分警惕，绝不要忘记我们只是在解剖一只麻雀，而一只麻雀是不能代表所有麻雀的”【174】。他在对小城镇研究的回顾与反思中也指出，苏南乡镇企业和小城镇的发展既有其内发性，也有其外部条件，即在国家限制城乡人口流动、城市工业不能适应市场需求的背景下，苏南正是充分利用了邻近现代工商业大城市和现代城市工厂里当过工人的技术人才的帮助等有利条件才兴办社队工业，走上了工业化和城镇化的道路【175】。依托小城镇发展乡镇企业，实现工业化的道路，可以说是特定历史条件下的选择，使得中国的工业化和现代化在一定意义上表现出“中国特色”。
（三）从小城镇主张向多元城市化思想的转变
从20世纪90年代开始，费孝通在一系列考察中发现，随着中国深入参与全球化经济进程，乡镇企业和小城镇已经很难应对信息化等各方面的挑战。他开始对之前的主张自觉地进行反思与修正。
费孝通指出，把工厂办到乡村和小城镇，农民可以“离土不离乡”。“离土不离乡”这一概念也是他根据当时的经济发展情况提出来的，其实可以看作小农经济消亡过程中的一种过渡状态。随着经济发展情况的变化，农民是“乡”“土”都可能离的。【176】他又提出“区域发展”这一更大的问题，认为“不仅要把全国的经济发展看成一盘棋，而且应联系着全球性经济发展的大趋势来思考”【177】。全球化尤其是信息产业的发展、产业组织的跨国化，都对小城镇的发展提出了严峻挑战【178】。乡镇企业和城镇化建设必须顺应潮流，经历蜕变与飞跃【179】。他以上海浦东新区开发为研究起点，从长江三角洲、珠江三角洲、黄河三角洲等区域开发的层面，为中国宏观区域经济社会的发展出谋划策。在关注内地和边区的发展中，他还提出了一系列关于多民族经济协作区的计划和建议。
在对小城镇道路加以反思的基础上，费孝通明确提出多元城市化设想。他指出，中国人口众多、地域广阔，如何妥善安置众多人口，使其安居乐业，是一个大问题。中国的城市化，还是要走“大、中、小城市和村镇同时并举”的道路，“我们需要搞几个特大都市，更多的大城市和中等城市以及大量的小城市和小城镇来容纳更多的人口”，形成“以沿海的上海、香港、京、津和内地的重庆等为重点发展500万到1 000万人的大都会”“以200万到500万人规模的大中城市为主体”“以星罗棋布的几万个几千人到几万人上下的小城镇和几十万人上下的小城市为依托”的“全国多层次、一盘棋的合理布局”【180】。他还指出，自己以前的《小城镇大问题》只能反映早期的情况和看法，现在有些方面已经过时了。就小城镇本身看，有些已发展成为不同规模的城市，而且它们相互依存，逐步形成了一个地域意义上的经济区域。小城镇在城乡一体化中扮演着重要角色，区域经济的发展，要有小城镇作为基础，但小城镇的发展，要靠中小城市，乃至大城市。只有各级城市都发展了，才能巩固小城镇的发展。我们的研究从小城镇开始，只不过提出了一个问题，必须紧跟事实，把这一课题向世界经济一体化的方向去研究和发展。【181】
费孝通对城乡发展思想的自觉反思与修正，也体现在他晚年对吴景超主张的重新评价上。他承认吴景超“是有点东西的”【182】。吴景超的“东西”，其核心无疑是“发展都市以救济乡村”的思想。在费孝通看来，以前由于诸多条件的限制，吴景超的都市化方案及出路是不容易实现的，所以要以乡村工业化作为过渡方案。而在进入21世纪以后，中国经济社会发展已进入新的发展阶段，是该实行吴景超的都市化主张的时候了。
费孝通城乡社会学思想的演变，也与其研究视角的转变有关。他在晚年认识到长期局限于乡土经验而不能放眼世界的弊病，认识到中国农村要进一步发展，离不开城市的支持和推动，于是开始“想尽办法了解城市”。费孝通城乡发展研究的具体路线和框架是“江村—小城镇—中小城市—以大中城市为中心的经济区域”【183】，这一研究线索“伴随中国社会走了一条城市化的道路”【184】。
二、在什么意义上说“小城镇依然是大问题”
在当前中国城市化快速发展阶段，由于城市发展不平衡等情况，大城市普遍出现人口拥挤、交通堵塞、空气污染、房价高升等“城市病”。一些学者认为，出现这种状况的主要原因是我们从20世纪90年代以来忽视了费孝通的“小城镇模式”这一“中国特色的城市化发展道路”，在实践中偏向追求大城市扩张，结果在城市化道路上走了弯路，不但患上了“大城市病”，也导致农村的衰落。要治疗“大城市病”，走出“城市化的陷阱”，需要回到费孝通当年提出的“离土不离乡”的“小城镇模式”，让小城镇成为城市化的一个重要渠道。促进小城镇发展依然是一项大政策，小城镇依然是大问题。
实际上，所谓“小城镇依然是大问题”的话语及其分析逻辑，仍是在“蓄水池”的功能和意义上理解费孝通在20世纪80年代的小城镇主张，与费孝通晚年对其主张的反思和对多元城市化道路的探索相悖，也与当前中国城乡发展的趋势不相符合。以小城镇作为中国乡村人口城市化主要载体的主张与政策，已经很难适应时代发展。因此，对于在什么意义上说“小城镇依然是大问题”，需要做具体和深入的分析，否则只会使中国城乡发展问题变得似是而非。在“蓄水池”意义上理解小城镇，本质上是防止和限制乡村人口向大城市迁移落户的“小城镇主义”。正如有学者指出的，“离土不离乡”式的改革和“小城镇主义”只允许农民进入小城镇而不是进入大中城市【185】。这种思维逻辑及其相应的政策主张，是导致今天中国城乡发展面临诸多困境的原因之一。
城镇化随工业化发展、非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，也是国家现代化的重要指标。近几十年来，中国的工业化和城市化都在快速发展，持续地“拉动”着乡村劳动力到城市就业，农村人口的生存和发展空间也因工业化和城市化的发展而得以扩展。但长期以来工业化、城镇化道路的一个重要特征是城市以个体劳动力而不是以其家庭为单位吸纳农村人口。由于生产力的发展，农村有大量剩余人口等待转移，城市也需要大量劳动力，且城市实际上已具有足够的吸纳能力，只是由于体制性排斥和社会保护的不足，农民工及其家庭难以在城市安居乐业。当前有两亿多被统计为城镇人口的农民工及其随迁家属，“未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务”【186】。
许多学者以人口众多等国情强调城市化的“中国特色”。如有分析者称“中国人口众多，不可能都工作和生活在城市，即使中国的城市化率达到70%，也还有四五亿人生活在农村”；还有人认为，中国人均耕地面积有限，即使把100个人的耕地集中起来给1个人种，也只有100多亩地，这与世界上一些发达国家相比根本算不上什么“规模经营”，但如果这么做了，“要解决好另外99个人的就业和吃饭问题却不是一件容易的事情”【187】。实际上，中国早就不是所有农民都靠土地吃饭了。将问题放在假设而不是实际的基础上，无疑是使得“三农”等问题的研究与政策出现偏差的根本原因。一味强调把农村或小城镇当作中国现代化的“稳定器”与“蓄水池”的观点及实践，其结果是亿万农村人口在城乡之间持续摇摆流动，庞大的农村人口面对农村相对有限的资源，普遍向城市流动以寻求机会成为必然选择，城市对农村人口以素质为导向的选择性吸纳，导致现代农业和农村发展主体严重匮乏和不确定，还导致农村留守人口、家庭残缺和社区衰败等社会问题，农村精英人才的大规模外流成为农村社会治理问题的根源。这种状况，实际上也是作为沟通城乡的桥梁和纽带的小城镇在许多地区发展不起来的根本原因。小城镇在中国的城镇体系中本质上是属于乡村层面的，其发展与繁荣也以乡村的发展为基础。例如，有研究表明，在华北许多农村地区，大量农村剩余劳动力在向城市和现代产业部门转移遇阻的情况下，以专职或兼业商贩的身份在集市等传统经济部门寻求生计。商贩利用便利的现代公路交通在乡村各级集市中巡回销售小商品，使得传统的乡村集市更加盛行与“繁荣”，也使得坐商、店铺和小城镇发展得更为缓慢，乡村社会处于“内卷化”状态。【188】
此外，有些学者的这种“小城镇思维”，也使得社会学容易被视为城市化的“反对者”。社会学也因此仅成为对城市发展中的社会问题进行研究的学科，但是，如果不介入城市发展规划环节，社会学的焦点问题——社会、文化与人的因素就难以在城市发展规划中得到充分考量。
当前中国的“城市病”和城乡发展中的困境，就根本原因来说，也并不像“小城镇依然是大问题”话语所分析的那样，是城市本身的问题，而是与城市化模式和体制有关。例如，最近十多年来，我国土地城镇化快于人口城镇化，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，城市管理服务水平不高【189】。在城市管理体制上，有经济发展潜力、对劳动力有巨大吸引力的大城市，却在相关体制上排斥人口的城市化，从而形成城市以户籍等为基础的多元区隔的社会结构。在高度行政化的城市体制下，资源过度集中在少数中心城市，城市化发展不平衡。有发展潜力的地方，受行政区划体制的制约，其城市化水平往往远远滞后于工业发展水平。
三、费孝通的城乡发展思想对新型城镇化的意义
费孝通的城乡发展思想及其人文关怀，对当前新型城镇化战略与实践有着重要意义。在城市化进程加速的情况下，我国面临的问题不是简单地选择走乡村工业化道路、小城镇道路还是大城市道路，而是要在多元城市化体系建设中，在各层次的城市（镇）规划与建设中体现出人文关怀，即要围绕国民是否安居乐业来规划、建设和发展城镇体系和城乡体系。
其一，费孝通的多元城市化主张是走出城乡发展困境的根本出路。费孝通晚年关于中国要走多元城市化发展道路的思想，对破解当前我国城乡发展困境尤其是“三农”问题有十分重要的理论和政策意义。在工业化、城市化、信息化快速发展，经济社会结构已经发生重大转变的背景下，城乡二元体制仍是农村、农业和农民发展的关键制约因素，也是城市化发展的障碍。中共十八届三中全会明确指出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并提出要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这既揭示了我国城乡发展困境的根本症结，也指明了化解困境的根本路径。让广大农民平等参与和分享现代化成果的一个重要方面，无疑是要减少和消除工业化和城市化对农民的排斥，让农民分享这一成果。此外，我国城市经济社会发展长期严重依赖有较高素质的农村年轻劳动力的城镇化模式，会随着全国城乡人口低生育率和老龄化问题的凸显而变得难以为继【190】。因此，必须贯彻以人为本的新型城镇化战略，走费孝通所说的大中小城市和村镇并举的多元城镇化道路。一方面，切实改变以往那种单纯以拉动经济增长为目的的各种“造城运动”，把产业发展和解决就业作为城镇化的基础，根据资源和生态环境承载能力以及经济社会结构转型和人口流动的实际状况，优化城镇空间布局和城镇规模结构，合理布局人口，形成生产、生活、生态空间的合理结构。另一方面，做好以人为本的新型城镇化的核心工作——人的城市化，通过户籍政策改革等社会体制变革，主动有序推动农业转移人口的市民化，使他们平等分享城市基本公共服务。
其二，因地制宜发展绿色、可持续的乡村工业和中小城市、城镇的产业园区，在提高人民生活水平的同时，保持宜居的环境。由于我国的区域性差距，许多地方还处于工业化的初级阶段，仍需要乡村工业化。因此，费孝通的早期乡村工业化思想在当前仍有其合理的一面。正如费孝通所分析的，目前中国仍处在“三级两跳”并存阶段，具有“前现代的问题还没有解决，现代问题和后现代的问题却已拥上来”的复杂性特征。从城乡关系角度看，目前中国有两个问题，“一个是工业到农村里面去，成为乡镇企业。一个是农民出来到工厂里面去，成为城市工人”【191】。随着沿海发达地区经济发展方式的转变和产业结构的调整，许多劳动密集型企业将逐步往内陆地区转移，中西部的中小城市、小城镇会有更多的工业化机会与条件。但是，中西部在承接产业转移的过程中，一定要吸取旧式乡村工业化道路的教训，要实行新型工业化战略，发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业。要高度重视乡村生态环境问题，避免走旧工业化过程中先污染后治理的老路，保持宜居的环境，增强城乡可持续发展能力。在中小城市和小城镇产业园区建设中，要以人为本而不是以产业为本，要注重社区规划和建设，根据实际需要规划和建设好居民小区、学校、医院、商场等基础设施配套，真正使产业工人及其家庭安居乐业。
其三，加强城乡社区建设，促进社会和谐。在快速城镇化过程中，基于血缘和地缘关系的乡村社会纽带必然会松动，乡村社区等社会共同体会受到冲击，城市会形成陌生人社会。因此，在城镇化过程中，加强城乡社区建设是社会关系和人民生活幸福的关键。费孝通早期的城乡发展研究是从社区研究入手的，其乡村工业化和小城镇道路主张，实际上也是乡村社区保护方案。到20世纪90年代末期，在农村人口大量向城市流动的背景下，他又开始从城市视角审视中国城乡发展问题，尤其关注和思考城市社区建设问题。他指出，社区是人们在地缘关系基础上结成的互助合作的共同体，在市场经济推进、城市社会结构和管理体制变化等情况下，城市基层社区管理遭遇的问题不都是经济和行政层面的，也有人类学意义上的，即人类自身的问题。社区建设要着力创建一种城市社区自我服务系统，建设一个基于中国文化传统的守望相助、尊老爱幼、知礼立德的现代文明社会，让社区居民共同营造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的生活环境。【192】他指出，中国还没有完成城市化，城市发展面临着外来农民的市民化以及他们和原市民共同走向现代化的问题，今天的社区建设可以看作一个城市化过程的继续，既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续【193】。对于中国城镇化过程中出现的庞大农民工群体，要使他们市民化并逐步融入城市社会，除了要建立公共产品的均等化供给体制和现代社会保障制度，通过社区建设提高城市建设的人文关怀，也是十分重要的任务。
其四，加强心态与文化建设研究，促进城乡人民安居乐业。费孝通晚年学术思想的另一个重大变化，就是根据中国社会发展实际和对人类发展困境的反思，更注重心态和文化问题研究。他反思自己以前的研究偏重对社会结构的分析、注重人对资源的利用和分配以解决贫困问题，其最大的缺点是“只见社区不见人”，满足于研究“社会的生态”，而忽略了“社会的心态”。在解决了温饱、走向小康的发展过程中，需要从生态领域的研究上升到心态领域的研究，要在关注经济社会发展的同时，充分注意到人的变化。【194】在快速变迁的全球化社会中，如何使人人都能安其所、遂其生，不仅是共存的生态秩序问题，也是心态秩序问题【195】。在当前社会利益分化、价值观多样化的条件下，通过制度改革和社会建设促进发展成果共享，推动利益共同体或“共生秩序”建设，以及通过文化建设扩大社会共识，促进价值共同性或“共荣秩序”，是我们面临的时代问题【196】。