第二节 研究意义

规划作为对未来整体性、长期性、基本性问题的思考，是设计未来行动的一整套方案，在我国从计划经济向市场经济转型的过程中，其作为政府干预市场的重要工具，已日益受到中央和地方各级政府的高度重视。但在规划的实践层面上，与规划的重要性不相称的是，我国对规划的政策效果评估与绩效评价体系尚不完善。以五年规划为例，截至2002年国家已经编制并实施了10个五年规划，但除 “一五”计划外，国家一直未对其完成情况与实施效果进行系统的评估（鄢一龙和王亚华，2012）。直到2003年官方第一次对“十五”规划的中期进展进行正式的评估与调整，规划这种“重制定轻评估”的情形才有所改观。随后，中国政府越来越重视对规划的监测评估以及中期调整，不仅将监测评估作为一项正式的制度写入了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（郝彦菲，2013；鄢一龙和王亚华，2012），而且建立了一套完整的信息收集、分析、起草、实施、评估和修订的制度化流程（韩博天和奥利佛·麦尔敦，2013；胡鞍钢，2013）。

但即便如此，现有的规划监测评估体系依然存在诸多的局限：一是规划的任务指标繁多、覆盖范围广，比如从GDP增长、实现经济的均衡增长到提高农民收入、实现社会公平，从节约资源、保护耕地到环境保护、建设生态文明等，且部分指标相互冲突、自相矛盾，给规划的执行和效果评估造成了困扰；二是通常对对规划的评估设定了不同的权重，也就是划定了任务的优先顺序，基层政府官员往往只重点关注“计划生育、经济增长、维护社会稳定”等几个“一票否决式”硬指标，而在实现社会公平正义、资源环境保护等方面则没有多少建树；三是对评估下级部门规划效果所需的数据资料缺乏独立的获取途径，完全依赖下级部门提供，这种“既当球员又当裁判”式的评估模式实际上为下级部门弄虚作假、“报喜不报忧”提供了便利，难以达到监测评估的效果。

在理论研究领域中，国内外学者对中国规划实施效果的关注度也存在差异。长期以来，西方研究者对中国中长期规划的认识存在一定的误区与盲点，他们认为这些规划不过是政府部门所做的表面文章，既无力应对复杂多变的经济发展状况（即所谓的“计划赶不上变化”），也不会对经济增长产生什么实质性影响（韩博天和奥利佛·麦尔敦，2013）。在他们看来，“取消计划”是社会主义国家转型的不二选择，也是中国社会经济体制改革的基本途径。正因为如此，在解释中国经济增长的源泉时，西方研究者很少甚至根本不会提及规划的作用，而是将关注的焦点放在了市场化、国企改革、私有财产保护和监管等上（Liew，1997；Chai，1998；Naughton，2007；Chow，2007；Huang，2008；Brandt and Rawski，2008）。

放眼国内，尽管学者在中国规划的实施情况的历史回顾研究方面已经取得了不少成果（张同乐和陆军恒，1997；刘国光等，2006；王亚华和鄢一龙，2007；杨近平，2011；姚广利，2012），但总体来看，这些研究多侧重于对文献资料的回顾整理以及经验性总结（鄢一龙和王亚华，2012），而鲜有关于规划实施效果评价的文献。如杨杨和张继平（2013）运用对应分析和内容分析方法挖掘了五年计划的文本演变特征，发现我国五年计划正经历着从经济建设型向公共服务型的功能转变过程。姚广利（2012）则总结归纳了历次编制和执行五年计划的经验，认为无论是编制情况还是执行效果，改革开放后的计划都要好于改革开放前。胡鞍钢等（2011）基于国际比较视角得出，中国的经济发展在1978—2008年取得了举世瞩目的成绩，其无论是GDP增长速度，还是人类发展指数（HDI）都名列前茅；他们将这一增长成绩称为中国发展奇迹，并提出五年规划发挥着促进经济增长、减小经济波动、调控发展模式、提供公共服务等重要作用，是理解中国发展奇迹的一把钥匙，也是成就中国发展奇迹的重要手段。鄢一龙和王亚华（2012）利用综合产出评估框架，选取计划期发展情况、目标偏离度、目标完成率构建了五年计划绩效指数，并定量评估了“一五”计划到“十一五”规划的绩效。

总的来说，关于规划实施效果评价的文献可以说是屈指可数，特别是有关涉农规划引导对农业发展之影响的研究可谓是凤毛麟角，究其原因，大概有以下几点：（1）规划不同于常规经济管理行为中的“例外行为”，其自身具有很强的复杂性，评估的内容、方法与对象也具有模糊性，实际上无法评估其投入，特别是改革开放以来，五年计划逐步由经济计划转变为战略规划之后更是如此（鄢一龙和王亚华，2012）。（2）规划对农业的影响是间接的，难以直接评估。一方面，农业生产的地域分散性和受自然影响的不确定性使其很难像工业生产那样可进行有效的监督与控制（韩博天和奥利佛·麦尔敦，2013）；另一方面，与农业相关的基础设施建设和农业财政支持政策对农业的影响本身也是间接的，具有很大的不确定性。

鉴于此，本研究将规划因素定量化：一是采用基于数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）的效率评价模型，对区域规划的农业政策效率进行实证评价，从而对规划的实施效果进行有效评估。二是将规划因素定量化以后，在计量经济学模型中引入规划变量，具体采用面板双重差分（Difference in difference，DID）模型考察规划因素是否对农业作出了显著贡献，如果存在正的贡献的话，那么这种贡献有多大。这一方面可以构建一个量化规划实施效果评估的分析框架，丰富规划的政策效果评价体系；另一方面也可为进一步优化规划政策提供现实依据，具有重要的政策意义。