第一章 基本公共服务均等化研究述评⁽¹⁾

姜晓萍　吴　菁　苏　楠⁽²⁾

促进基本公共服务均等化是目前切实改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平的现实着力点，也是近年来理论研究的热点。这些研究主要围绕基本公共服务均等化的概念、内涵与本质属性，基本公共服务均等化的范围与实现机制，我国基本公共服务均等化的现状及问题，基本公共服务均等化的质量与绩效评估等方面开展，初步形成了我国基本公共服务均等化是什么、怎么办、怎么样的专题研究体系。

一、数据来源与研究方法

文献选取自中国学术期刊网络出版总库（ CNKI） ，以基本公共服务均等化为检索主题词，文献来源类别：核心期刊，文献来源年限：2 0 0 1—2 0 1 5年，检索条件：精确，检索到相关文献1 5 3 4篇，经过比对筛选后获取精确文献1 1 5 1篇，操作时间为2 0 1 5年1 1月3 0日。为了提升研究精度，我们对相关数据进行了清洗，如合并建议、对策、路径等部分泛义词。

科学知识图谱是以知识域（ knowledgedomain）为对象，显示科学知识的发展进程与结构关系的一种图像。它具有“图”和“谱”的双重性质与特征：既是可视化的知识图形，又是序列化的知识谱系，显示了知识单元或知识群之间网络、结构、互动、交叉、演化或衍生等诸多隐含的复杂关系，而这些复杂的知识关系正孕育着新的知识。知识图谱是科学计量学、文献计量学的重要研究工具，也是信息可视化研究的展示方式之一。通过词频分析、共词分析、聚类分析等可以将含义相近的关联词依据其疏密度情况，进行整合聚类，进而形成对某一领域研究主题的聚焦展示，通过对生成图谱的深度解读进而探究该领域研究的主要热点、发展趋势等。本文运用的科学知识图谱工具是美国德雷克塞尔大学陈超美博士开发的第三代可视化分析工具CiteSpaceⅢ，综合绘制基于高频次关键词的共词分析聚类图谱与时区视图，在检测其显著度效果后对相关热点进行剖析。

二、基本公共服务均等化研究的时区分布与研究力量

基本公共服务是对服务型政府建设与公共服务体系建构的深入发展，基本公共服务均等化是面对我国社会公共服务不均衡而做出的现实选择，是确保社会公平公正的“底线”保障。基本公共服务均等化是我国基本公共服务体系建设的新阶段。从图1—1可以看到，基本公共服务均等化在2 0 0 6年前后进入发文量高潮期，由于文献发表时间的滞后性，通过政策梳理发现，2 0 0 5年中共十六届五中全会首次提出“公共服务均等化原则” ，2 0 0 6年党中央强调“服务型政府建设” “公共服务体系构建” ，2 0 0 7年党的十七大提出“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设” ，一系列政策导向指引了基本公共服务均等化研究的迅速发展。2 0 1 0年前后，基本公共服务均等化的原则、内涵、范围、水平等已经被大量论证，关于上述内容学界虽有不同的观点表述，但是总体上取得了相对一致的意见。2 0 1 3年后，基本公共服务均等化的建设推进，尤其是城乡基本公共服务均等化问题成为社会各界最关注的议题。未来，围绕基本公共服务均等化的制度设计、路径探索以及理论内涵、质量水平等的再探究还会有新的发展，该领域研究高发文量的状态还将持续。

近年来，国家对推进基本公共服务均等化越来越重视，大量的专家学者回应社会需求，积极展开相关研究，不仅扩大了该研究领域的影响力，凝聚了一批优秀学者，而且提升了科学研究水平，产生了大量研究成果。从表1—1可以看到在基本公共服务均等化领域发文量居前2 0位的研究机构，主要是国内知名高校及部分研究所，其研究视角各有侧重、研究成果各具特色，这些机构是基本公共服务均等化研究的重要科研平台。其中，中国人民大学、华中师范大学、武汉大学、财政部财政科学研究所、吉林大学、中央财经大学、四川大学、国家行政学院等单位的高水平论文成果尤为突出，这主要得益于其拥有一支快速成长、日益成熟的研究团队或骨干学者群体。

其中部分代表学者及其主要研究有：吉林大学的孙德超，开展了基于社会政策的基本公共服务均等化评价指标体系研究，并对基本公共服务均等化的经济思想变迁进行了挖掘；国家行政学院的丁元竹，较早地从社会福利、城乡社会保障、专项转移支付、人事体制改革等方面提出完善我国基本公共服务均等化的对策；中国人民大学的安体富，从需求因素与财政转移支付的视角探究了基本公共服务均等化应达到的目标；武汉大学的王玮，指出均等化推进的基本策略应该是“先城乡、后地区” ，循序渐进开展改革；华中师范大学的项继权，提出了“同步推进、分步实现”的基本公共服务均等化发展战略；财政部财政科学研究所的刘尚希，提出了构建以政府为主体的多渠道、多形式、多层次的多元供给式的农村基本公共服务均等化实现路径；复旦大学的胡志平，从财政分权制度设计方面探究了农村公共服务均等化问题；中山大学的郭小聪，认为还可以通过管理的、立法的以及制度的变革化解基本公共服务均等化面临的困境；四川大学的姜晓萍，从内涵与特性、范围与机制、现状与问题、质量与绩效等角度全面梳理了国内外基本公共服务均等化的研究进展。

表1—2列出了我国基本公共服务均等化研究高被引文献的前2 0位，其中的部分学者已经在前文有所介绍，这里就不再赘述。这些文献主要来自政治学、经济学、行政学等领域，表明了基本公共服务均等化研究相对综合的学科属性。表1—2的文献中，一方面阐述了基本公共服务均等化的内涵概念、理论基础、研究意义等；另一方面剖析了基本公共服务均等化问题的解决路径，如供需安排、财政制度、指标体系、区域均衡、城乡统筹等。这说明，政府与学界在基本公共服务研究方面的理论问题已经取得相对一致的认识，目前更受关注的是均等化问题的解决途径、实践举措等。

三、基本公共服务均等化研究的知识图谱分析

通过词频分析软件，统计获得基本公共服务均等化研究前6 0位的高频关键词列表（见表1—3） ，由这些关键词构成的知识网络基本概括了该研究领域的所有内容，这无疑能够显示基本公共服务研究的基本主题及其背后的规律、特征。“均等化”“基本公共服务均等化”“公共服务均等化”等是该研究领域的象征性标签，也是学者使用最多的关键词。

本文通过文献计量工具，构建关键词矩阵，制作了关键词共现知识图谱，如图1—2所示。关键词共现分析常用来确定该文献集所代表学科中存在的各个主题以及主题之间的相互关系。其原理主要是对一组词两两统计它们在同一篇文献中出现的次数，并对这些词进行聚类分析，从而达到挖掘隐含信息的目的，进而反映这些词所代表的学科和主题的结构变化。文中采用CiteSpace最小树生成算法构建了基本公共服务均等化研究的知识图谱。根据后台校验数据显示，基本公共服务均等化树形图谱的模块值（ Q值）为0﹒7563、平均轮廓值（ S值）为0﹒6411，均达到较好的网络结构和聚类效果，其节点社团结构、枝干脉络、节点连线等情况都比较显著，其中图谱中共有节点3 4 1个、连线2 9 1条。为了图谱的清晰度，文中对其中一些非主要枝节、部分散点进行了简化，并使其节点标签大小一致以免相互遮盖。在树形知识图谱中，关键词的频次、连线和中心度是判断主题聚类的重要指标，图谱中节点圈层越大则表示关键词使用频次越高，节点颜色越深则表示该节点中心度越高，属于研究关注的热点。

由列表和知识图谱可以发现，均等化（ 3 4 4） 、基本公共服务（ 2 4 8） 、公共服务（ 1 7 2） 、公共服务均等化（ 1 1 6） 、基本公共服务均等化（ 1 1 1）不仅频次最高，而且处于图谱的核心位置，与其他节点联系较为密切，是该领域的重要标志。综合分析，可以归纳出当前在基本公共服务均等化研究领域存在几大研究聚类：一是关注基本公共服务均等化概念内涵、本质属性、政府责任等理论基础的研究，如公平、内涵、正义等；二是关注基本公共服务均等化范围与机制的研究，如基本公共服务、农村公共服务、体育公共服务、基础教育、社会保障、城乡、农村以及公共财政、转移支付制度、供给等；三是关注我国基本公共服务均等化现状及问题，如城乡二元结构、流动人口、农民工、泰尔指数、基尼指数、城市化、统筹城乡、公共政策、对策、路径选择、基本公共服务体系、因子分析等；四是关注基本公共服务均等化的质量控制与绩效评估，如泰尔指数、区域差异、非均等化、服务型政府、绩效评估、均等化水平、效率、资源配置等。这些聚类之间存在相互关联，遵循了“问题识别—靶向研究—策略制定—精准实施”的螺旋上升式研究理性。

四、基本公共服务均等化研究的热点与专题分析

（一）基本公共服务均等化的内涵与特性

准确把握研究对象的概念、内涵与本质属性是一切研究的逻辑起点。基本公共服务均等化是由“公共服务”“基本公共服务”和“均等化”三个核心概念组成，诸多学者都围绕这三个核心概念解析基本公共服务均等化的内涵与本质属性。

1 ．关于基本公共服务的概念与内涵

对基本公共服务的概念，国内外学者进行了不同阐释。最早提出基本公共服务概念的学者是1 9世纪后半叶的德国社会政治政策学派代表瓦格纳（ AdolfHeinrichGotthilfWagner） ，他提出基本公共服务是政府财政支出的重要部分。2 0世纪初期，法国公法学者莱昂·狄骥认为：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项基本公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。 ”⁽⁴⁾。

我国学者对基本公共服务的概念、内涵的理解由于研究视角的不同而各有侧重，主要从需求、权利、范围和职能四个维度进行基本公共服务概念的界定。一是强调农村基本公共服务的需求导向。刘尚希认为，基本公共服务可从两个角度理解：从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务；从消费需求的同质性看，人们的差异消费需求属于基本公共服务。⁽⁹⁾四是强调政府职能的幅度。一种观点认为基本公共服务主要指政府四大职能中的“基本公共服务” ；另一种观点认为基本公共服务包括政府的四项职能，即经济调节、市场监管、社会管理和基本公共服务。

2 ．关于基本公共服务均等化的概念和内涵

关于基本公共服务均等化的概念，学者们主要从权利均等、机会均等、结果均等、结构均等角度进行界定。

第一，从基本权利的角度来界定。楼继伟、唐钧、郭琪、丁元竹、陈海威认为，基本公共服务均等化是指公民都有平等享受基本公共服务的权利。

第二，从机会均等的角度来界定。刘尚希等认为，基本公共服务均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会均等。刘尚希、常修泽、迟福林等认为，基本公共服务均等化的内涵应包括全体公民享有基本公共服务的机会均等，结果大体相等，同时在提供大体均等的基本公共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。也有学者认为，基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基本条件。

第三，从结果均等的角度来界定。强调公民享受的基本公共服务水平大致相当，也即结果的平等。迟福林、张恒龙、陈宪、贾康认为，基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享受到的水平大致相当的基本公共服务，包括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。

第四，从构成要素角度来界定。孙庆国认为，应该从均等的主体（谁跟谁均等） 、均等的客体（哪些方面要均等） 、均等的标准（如何判断）三个方面来理解，并认为均等的主体是地区间、城乡间的社会成员，均等的客体是基本公共服务。⁽¹²⁾

3 ．关于基本公共服务均等化的特性

尽管中外学者对基本公共服务概念的解读各有不同，但观点的论争与视角的多元使我们对基本公共服务的本质属性有了更清晰的认识，纵观诸多学者的研究，我们发现多数学者对基本公共服务的下列特征基本认同：

（ 1）多元化的供给主体。

基本公共服务主体指基本公共服务的生产者与供给者。首先，政府应承担基本公共服务供给的主要责任，但对这种供给责任的理解应是保证会有服务，而不一定直接生产服务。也就是说政府在基本公共服务供给中的主导地位可以是直接生产公共产品，也可以是由政府出资购买由非营利组织或私营部门生产的公共产品，并加强对公共产品质量的监管，以满足社会成员基本人道生活的公共需求。其次，非营利组织也是基本公共服务供给的有生力量。政府在基本公共服务供给中的职能是弥补市场缺位与失灵。但政府并非万能的，由于缺乏有效的管理和激励，也可能导致基本公共服务水平的低下和数量短缺，形成“政府失灵” 。这就迫切需要打破基本公共服务供给中的政府垄断，发挥非政府组织的作用，广泛调动社会力量参与基本公共服务的生产与供给，建立政府与社会合作的多中心治理结构。同时，也要适度引进基本公共服务中的市场竞争机制，通过“特许经营”“合约外包”等形式将部分准公共产品和特殊私人产品，委托给企业等多种市场主体，形成市场竞争机制。如交通、电信、邮政、基础设施建设等。这样既可以借助社会资源提高基本公共服务的生产能力，又可以通过价格机制显示公众对于基本公共服务的真实需求。

（ 2）普适性的服务对象。

基本公共服务的对象是全体社会成员和组织，享有基本公共服务是每一位公民的权利。这是因为基本公共服务具有公共物品的“非竞争性”和“非排他性” ，建立人人共享的基本公共服务体系，是各国基本公共服务的目标。

（ 3）多样化的服务内容。

基本公共服务的内容根据公共产品的不同可以分为纯粹公共物品、混合性公共物品，以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给。也可以根据政府的职能分为维护性基本公共服务、经济性基本公共服务、社会性基本公共服务。多样化的分类表明基本公共服务的内容丰富、范围广泛。与民生相关的领域几乎都离不开基本公共服务。

（ 4）公平、公正的价值追求。

基本公共服务的目的是满足公共需求，维护公共利益。这就注定基本公共服务的价值追求应是公平优先，兼顾效率。在社会发展进程中，市场机制是资源配置最基本、最有效的制度安排。然而市场机制的作用重在实现机会平等和规则平等，但在促进社会公平正义方面却存在失灵现象。基本公共服务通过社会财富再分配的手段保障民众的基本权利、满足民众的基本需求，实现公共品供给的均等化，有利于建立成果分享机制，缩短贫富之间，城乡之间、区域之间的差距，增进全社会福祉。

（二）基本公共服务均等化的范围与实现机制

明确界定基本公共服务的范围，建立和创新基本公共服务均等化的实现机制，不仅是目前各级地方政府实践中的关键环节，也是学界高度关注的重点和难点问题。

1 ．关于基本公共服务的范围界定

应该将哪些基本公共服务纳入基本公共服务的范畴？政府在基本公共服务供给中的责任边界在哪里？政府应构建怎样的基本公共服务体系？要解答这些问题，前提是必须首先明确基本公共服务的范围。围绕这一问题，学界进行了激烈的争论，主要有以下三种观点：

一种是以基本公共服务的分类来界定基本公共服务的范围。常修泽等把基本公共服务分为四类，即基本民生性服务（就业、社会保障） 、公共事业性服务（教育、公共卫生、公共文化） 、公益基础性服务（公益性基础设施、生态环境保护） 、公共安全性服务（生产安全、消费安全、社会安全、国防安全）等。⁽¹⁴⁾

一种是从公民应享有的基本公共服务权利的视角界定基本公共服务的范围。陈海威等从保障公民生存权、发展权、环境权、安全权等角度界定基本公共服务体系的构成，即底线生存服务（就业服务、社会保障、社会福利和社会救助） ，目的是保障公民的生存权；公众发展服务（义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育） ，目的是保障公民的发展权；环境服务（居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护） ，目的是保障公民的环境权；公共安全服务（包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域） ，目的是保障公民的安全权。⁽¹⁶⁾

一种是从社会事业与民生问题的角度列举基本公共服务范围：国家发改委宏观经济研究院课题组把我国现阶段的全国性基本公共服务的范围划定为医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗） 、基本教育（义务教育） 、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房。⁽¹⁷⁾2 0 1 2年5月1 8日，国务院常务会议通过的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把基本公共服务范围确定为：基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域等。

2 ．关于基本公共服务均等化的实现机制

围绕基本公共服务均等化的实现机制，学者们主要从基本公共服务的供给导向、供给主体、供给方式、供给机制等方面进行探讨。

基本公共服务供给导向的研究。国外如麦克米伦和图福尔（ M c M i l‐l a na n dT u f f o u r）认为，（农村）基本公共服务为达到帕累托最优应结合不同地区的特点，与需求导向相结合。⁽²¹⁾

基本公共服务供给主体的研究。一是从政府供给视角，以萨缪尔森、马斯格雷夫为代表的主流公共产品理论倡导者认为：公共产品的特性决定了其不能由市场有效提供，应该由政府提供，而传统公共行政学也将基本公共服务作为精英政府所独有的行为。⁽²⁵⁾

基本公共服务供给方式研究。国外学者主要关注公共产品的供给，多从经济学角度入手，如萨拉蒙（ Salamon）提出应建立政府与第三部门功能互补的供给模式⁽³⁰⁾

基本公共服务供给机制研究。关于基本公共服务供给机制的研究主要从多元主体协同机制、财政保障机制、能力提升机制、综合配套机制等方面进行研究。

第一，多元主体协同机制。周义程认为应借鉴新公共管理、治理理论等分析工具，构建我国基本公共服务的“一主多元”型供给新模式。⁽³³⁾汪锦军根据利益和目标两个变量的组合构建了基本公共服务协同体系的分析框架。

第二，财政保障机制。大部分的观点都强调加快改革现行中央对地方转移支付制度是基本公共服务均等化实现的主要手段。贾康认为，应进一步明确财权和事权的划分，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。⁽³⁷⁾

第三，能力提升机制。李军鹏探讨了公共供给竞争机制的三个组成部分：国家间公共供给竞争、地方政府间公共供给竞争、公共部门间公共供给竞争。⁽³⁹⁾

第四，综合配套机制。丁元竹分析了与基本公共服务均等化相配套的、其他的体制机制怎么完善的问题。他认为，实现基本公共服务均等化既要考虑增量问题，又要考虑结构问题；既要考虑效率问题，也要考虑公平问题。贾凌民、吕旭宁探讨了创新基本公共服务供给的决策机制、生产和提供机制、监督与管理机制。⁽⁴³⁾

（三）我国基本公共服务均等化现状及问题

学者们认为，目前我国在推进基本公共服务均等化中主要存在以下问题：

⁽⁴⁵⁾

第二，区域间不均等。主要表现为基本公共服务地区间发展不平衡，东部整体优于中西部。项中新通过人均财力、财政支出比较，研究我国南北差异和东、西差异。张恒龙、安体富、宋迎法等通过人均财政支出来分析区域均等化状况。胡仙芝指出东部、中部及西部以及各省市之间的基本公共服务水平是不一致的，有的还有很大的落差。⁽⁴⁷⁾

第三，城乡间不均等。陈继宁对城乡教育、医疗卫生、社会保障等方面进行了比较。⁽⁵²⁾

第四，群体间不均等。丁元竹认为，与发达国家实现均等化战略不同的是，中国的基本公共服务均等化在实施过程中不仅要解决地区差距问题，而且要解决城乡差距，以及由于城乡体制分割造成的农民工这一特殊群体与城市居民和农民之间的差距。⁽⁵⁵⁾

同时，国内学者对我国基本公共服务不能均衡发展的原因也从政府缺位、制度缺失等方面进行了探讨。

（ 1）政府缺位。王锋、陶学荣认为，问题在于片面的发展观和管理观导致了政府基本公共服务职能的“缺位” ，模糊的职能范围导致了政府基本公共服务职能的“越位”和“错位” 。⁽⁵⁸⁾

⁽⁶⁵⁾

（四）基本公共服务均等化的质量控制与绩效评估

建立基本公共服务的质量控制与绩效评估体系，不仅有利于促进基本公共服务供给过程控制与绩效导向的有机互动，全面提升基本公共服务质量，也有利于建立基本公共服务供给的激励机制，促进基本公共服务供给体制与机制的持续改进。近年来，学者们主要围绕基本公共服务均等化的质量标准体系与绩效评估体系等问题进行了有益的探讨。

1 ．关于基本公共服务质量标准体系研究

学者对基本公共服务质量标准体系的研究主要从基本公共服务均等化质量指标体系设计与权重系数的确定两个方面入手。

基本公共服务均等化质量指标体系的设计。国内外学者在构建指标体系时常用的逻辑框架主要有“ 3 E”逻辑框架、“政治—经济—社会”逻辑框架、“综合指标—分类指标—单项指标”逻辑框架、平衡计分卡逻辑框架和绩效棱柱框架以及知识资本导航者框架等。⁽⁶⁶⁾当前学术界对基本公共服务质量指标的设计主要有三种思路。

（ 1）以基本公共服务职能为依据进行指标设计。相当一部分学者在分析时多与政府职能相联系，认为基本公共服务是政府职能的工作表现和成果。因而在指标设计中划分了如政治、经济、社会等各个层面的职能，或包括了内部自我管理职能和外部社会管理职能，具体的表述有所区别，表现在他们所强调的侧重面有所不同，但总体上没有脱离这个框架。帕特里夏·基利以美国俄勒冈州为例，介绍了包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展等7个领域共1 5 8个具体指标的俄勒冈州政府绩效评估体系。⁽⁶⁸⁾孙庆国、张乐、江海旭、周素萍、赵晏等则均以政府基本公共服务职能分类为切入点，将基本公共服务均等化的衡量指标分为基础教育、基本医疗与公共卫生、公共安全、社会保障、就业服务、公益性基础设施以及环境保护等。

（ 2）以基本公共服务价值取向为依据进行指标设计。部分学者从基本公共服务的价值取向的角度进行分析，如张钢、牛志江、贺珊借鉴王永贵等对顾客价值和客户关系管理的分析，提出从功能价值、情感价值、社会价值和感知代价4个维度，共4 5个具体指标的基本公共服务质量评价指标体系。⁽⁷¹⁾

（ 3）以通用模型式为依据进行指标设计。如原国家人事部“中国政府绩效评估研究”课题组提出了一套适用于全面系统评估我国地方各级政府的、包括“职能指标、影响指标和潜力指标”的绩效评估指标体系。⁽⁷³⁾我国也发布了同样采用该系列标准的2 0 0 0版GB ／T 1 9 0 0 0族质量管理标准；另外，我国国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会于2 0 0 4年8月3 0日联合发布了《卓越绩效评价准则》 ，并于2 0 0 5年1月1日正式实施。

基本公共服务均等化质量指标体系权重系数的确定。确定基本公共服务质量指标体系的权重系数的方法很多，概括起来有两大类，即主观赋权法和客观赋权法。主观赋权法是评估主体根据各个指标的主观重视程度而赋予权重的一种方法，比较常用的有专家评定法、层次分析法（ AHP）和灰色关联分析法等。客观赋权法是根据指标自身的作用和影响确定权重的方法，主要有嫡权法、主成分分析法、数据包络分析法（ DEA）等多元分析方法。对于基本公共服务质量指标体系权重系数的确定研究，当前学术界主要集中运用以下几种分析法：

层次分析法是美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授萨蒂（ Saaty）于2 0世纪7 0年代提出的一种系统分析方法，是当前影响较大、应用较多的方法。⁽⁷⁷⁾网络分析法（ ANP）是萨蒂教授于2 0世纪9 0年代提出的，是在AHP基础上发展而形成的一种新的实用决策方法。刘惠萍就《中国政府绩效评估研究》报告中的评价体系，运用ANP对我国地方政府绩效评估指标权重的确定进行了探讨。

数据包络分析法（ DEA） ，目前国内外学者多数运用此方法对基本公共服务效率进行测评。布坎南运用DEA对美国农业社区公共品供给效率进行研究；唐任伍等借助政府公共部门的DEA模型来测度、量化我国省级地方政府的效率；朱玉春等利用DEA对全国2 8个省（自治区、直辖市）的农村基本公共服务效率进行了实证分析⁽⁸¹⁾。

主观赋权法和客观赋权法都有优点，也都有一定的局限性。如主观赋权法在赋权时，主要是依靠专家对指标重要性的了解来对指标赋予权重系数。它的优点是采用均值、层次分析、灰色关联分析等方法对专家赋权结果进行处理，不仅减少了赋权的主观性，而且简单直接，易于操作。其缺陷是得出的权重对专家存在不同程度的依赖。客观赋权法的优点是通过数理的运算来获得指标的信息权重，避免了人为因素和主观因素的影响，但其缺陷在于赋权结果没有能够客观反映指标的实际重要程度，有时赋权结果与客观实际存在一定的差距。

2 ．关于基本公共服务均等化绩效评估体系研究

对基本公共服务均等化绩效评价最常见的思路是将评价标准分为客观评价和主观评价。它主要是评价基本公共服务的客观质量和主观质量。客观质量由不同服务的绩效考察指标构成，而主观质量则主要通过公民的满意度和感知质量来评价。前者可以依据基本公共服务质量标准体系通过数量的统计获得，而后者则需要通过调查公众的主观感受来获得。基于上文已经对关于基本公共服务质量标准体系的研究做了较为详细的综述，在此将主要对关于绩效评价中主观评价的研究进行梳理。

公众感知服务质量测量和公民满意度测评是两种主要的基本公共服务质量主观评估方法。

（ 1）公众感知服务质量测量。公众感知服务质量测量是重要的质量测评方式之一，是基于服务过程的无形性、易逝性、生产与消费的同时性等特点进行测评的方法，其潜在的前提是设定政府基本公共服务评价的准确性是能够在服务对象的主观感知中获得的。也就是说，服务水平是由顾客界定的，顾客在服务接受的过程中可以通过自身的体验和感觉准确地感知到政府基本公共服务的实际绩效水平。因此，基本公共服务的感知质量也就是公众对服务绩效的直接评价。学者范秀成提出服务交互模型与顾客感知服务质量模型，并指出服务质量与实体产品质量的区别。⁽⁸⁶⁾

（ 2）公民满意度测评。公民满意度测评是质量测评的另一种重要方式。通过多维度的顾客满意度指数模型来研究政府的公众满意度或对具体服务进行满意度的评估是最重要的测评方式。在经济领域中，美国密歇根大学商学院质量研究中心总结出的“顾客满意度指数”（ C S I）广泛应用于各国政府质量测评研究中。我国基本公共服务的满意度研究大多借鉴了国外顾客满意度理论的研究成果。朱国玮对基本公共服务的公众满意度测评的理论及其测评模型（ PSCSI）进行了验证。⁽⁹⁰⁾零点研究咨询集团发布的年度《零点中国公共服务公众评价指数报告》（ 2 0 0 3年至今） ，包括公共安全、公共交通、公共事业、医疗卫生、社会保障、基础教育、就业服务、环卫治理和农业生产服务等与民生密切相关的九个不同领域的公众满意度评估。2 0 1 0年，连氏“中国城市公共服务质量指数调查”用公共服务总体满意度、企业经营环境和一般公共服务3个维度，3 4个次级指标，1 0 6个测量指标对中国3 2个主要城市的公共服务质量进行了测评。中国社科院组织的“中国公共服务综合评估”在全面梳理新中国公共服务供给制度演进的基础上，开发了一个含8个子系统和1 6 5个指标的指标体系。

（五）基本公共服务均等化研究的发展趋势

科学知识图谱的另一个特征是其能够通过挖掘引文信息、关联信息等，识别该领域研究的历史进程，探测未来的发展趋势。CiteSpace可视化分析工具的时区视图就是一种侧重于从时间维度上表示知识演进的图谱，它可以清晰地展示出文献的更新和相互影响（见图1—3） 。

2 0 0 5年，中共十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展” 。社会各界响应中央精神，面向社会现实，积极推进基本公共服务均等化，构建基本公共服务体系，并开始意识到农村公共服务是基本公共服务均等化的重点方向。

2 0 0 7年，党的十七大报告把“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系” ，确定为深化财政体制改革的一个基本方针。在这个大背景下，社会各界相对关注通过公共财政转移支付的形式解决基层政府财力不足的困境，促进农村公共服务能力的提升。随着国家财政收入的大幅增加，政府部门更加强调基本公共服务的“供给” ，以图尽快减小城乡基本公共服务的差距，确保实现基本公共服务的“底线”目标。

2 0 1 0年左右，基本公共服务包括哪些内容，基本公共服务均等化的标准、机制、转移支付等成为社会讨论的热点。讨论意见也被中央政府广泛听取。2 0 1 2年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》发布，首次明确界定了基本公共服务的范围、国家基本标准，教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等都被纳入基本公共服务均等化的范畴。在文件的指导下，基本公共服务均等化研究开始走向精细化、系统化。

2 0 1 3年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制” ，并且明确了“城乡基本公共服务均等化”是当前最需要关注的。城乡基本公共服务均等化面临的难题很大一部分在于农村低水平的公共服务能力、流动人口和农民工公共服务提供、农村公共服务财力投入不足、农村公共服务供需错位、城市与农村公共服务水平差距巨大等问题。

推进基本公共服务均等化、提升农村基本公共服务水平、缩小城乡基本公共服务差距是实现全面建设小康社会伟大目标的重要内容。近两年来，政府和学界从提升基层政府财政能力、增加公共财政转移支付、支持公共服务社会参与、鼓励政府购买公共服务、强化基本公共服务绩效评估、构建有效可靠的公共服务供需机制等角度，不断推进基本公共服务均等化。

中央精神与国家政策对于我国各界开展基本公共服务均等化研究起到了很好的引导作用，极大地推动了基本公共服务均等化研究走向深入。从学术研究的角度看，我国对基本公共服务均等化的研究在取得显著成果的同时，也存在一些薄弱环节，有待进一步加强。

第一，在研究视角方面，目前学者对基本公共服务均等化的研究多从行政学和经济学的角度切入，以公共行政学视角研究的成果多数运用新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等探讨公共服务供给模式的制度变迁，即单一供给模式— — —公共服务供给的市场化与社会化— — —公共服务多元主体的合作治理模式；以经济学视角研究的成果多数通过公共产品理论、公共选择理论以及社会福利函数的研究，逐步探索公共服务质量如何提高的问题。但从社会学、伦理学的视角研究基本公共服务均等化的成果较少，尤其缺乏基本公共服务均等化与社会公平内在逻辑的深度研究，导致工具理性的讨论多，价值理性的思问薄弱。

第二，在研究内容方面，侧重应然研究，实然研究比较薄弱。当前学术界对基本公共服务均等化的概念、内涵、特性、范围、供给主体、实现机制等应然层面的研究成果较多，但对目前我国基本公共服务均等化的质量以及绩效等实然层面的研究较少，尽管也有不少对目前我国基本公共服务均等化现状与问题的描述，但这些研究多数都是从现象的角度描述我们各级政府如何推进基本公共服务的均等化，在推进过程中存在哪些问题，缺乏从基本公共服务均等化的目标群体— — —城乡居民的角度分析基本公共服务均等化的质量问题与绩效问题。尤其缺乏将基本公共服务的客观评价和主观评价有机衔接，系统研究基本公共服务质量管理与绩效评估的成果。

第三，在研究方法方面，偏重定性研究，定量研究比较薄弱。目前，大部分学者都是运用定性的方法研究基本公共服务均等化问题，虽然也有小部分学者试图建立可量化的指标来衡量基本公共服务水平，但主要是借助公共经济学和财政学的一些标准，多以单指标简单加权处理为主，缺乏多指标联动的标准体系；同时评价指标的设计多是以公共服务供给的能力和水平为指向，而不是以城乡公共服务均等化的水平为指向，更鲜有借助可行性评价方法进行基本公共服务均等化绩效评价的研究。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调：“推动城乡协调发展。坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。 ”同时要求：“促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，推动城镇公共服务向农村延伸。 ”这指明了未来五年，我国基本公共服务均等化的发展重点，也为基本公共服务均等化研究提供了新的靶标。将来，各界学者应该结合国家战略与社会现实的需求，以实际问题为导向，积极开展靶向研究，获得精准研究成果。

第一，加强对基本公共服务均等化理论基础的研究。基本公共服务均等化理论的研究涉及公共行政学、公共经济学、社会学、政治学等学科。综合运用相关理论对基本公共服务均等化的理论基础、本质属性、社会发展价值等进行深度分析，是今后研究的着力点。

第二，优化对基本公共服务均等化的研究结构。基本公共服务均等化的核心在于均等化，这就需要改变原来的研究结构，不仅重视基本公共服务效率，更要重视基本公共服务的质量与公平问题；不仅要高度重视城市基本公共服务供给，更要继续深入研究农村基本公共服务供给的相关问题，尤其要锁定均等化这个关键环节，探索实现均等化的目标、任务、标准与制度保障等。

第三，拓展基本公共服务均等化的研究内容。要针对已有研究的薄弱环节，进一步拓展研究内容，建立基本公共服务从需求收集到标准确定再到服务供给和评价的全程质量管理体系。如，关于我国基本公共服务均等化的需求调查与研究、我国基本公共服务均等化的范围与职责标准、我国基本公共服务均等化的质量控制与绩效评估研究等。

第四，创新基本公共服务均等化的研究方法。由于基本公共服务均等化的跨学科特性，决定了基本公共服务均等化的研究应该是多学科的交叉融合，在规范研究的基础上，更加重视实证研究，在定性分析的基础上，更加重视定量分析。比如，当前学者对于基本公共服务的绩效评价，要么集中于基本公共服务的质量标准，要么集中在基本公共服务的顾客感知和满意度的研究，而对基本公共服务的社会效益研究较少。如何将基本公共服务客观和主观评价有效结合来系统全面研究基本公共服务质量管理与绩效评估问题是后续研究的重点，尤其是综合型的基本公共服务均等化水平评价指标体系的系统性研究有待加强。