第二节　财政的产生与发展

一、财政产生的背景及条件

财政是一个经济范畴，同时也是一个历史范畴。财政不是从来就有的，它是社会生产力和生产关系发展到一定历史阶段，伴随着国家的产生而产生的。在整个社会产品分配中分化独立出一种由国家直接参与的社会产品的分配，就是财政分配。

（一）生产力的发展，剩余产品的出现，是财政产生的物质条件

奴隶社会、封建社会的统治者都不从事生产活动，他们的生活以及活动开支必然由社会上其他人提供，这只有在剩余产品产生后才有可能。也就是说，只有社会生产力发展到人的劳动力所生产的产品超过了单纯维持自身生活需要时，统治者脱离生产专门从事社会管理才有可能，否则，缴贡赋税者就会饿死，统治者也失去了征敛的对象。因此，剩余产品的出现是财政产生的物质条件，也是首要条件。

（二）社会分工的发展，公共管理的需要，是财政产生的社会条件

从人类社会的发展过程中我们可以看到：在原始社会，随着氏族的发展，部落联盟的扩大，公共管理事务必然增多，需要部分人脱离生产劳动，专门从事公共管理。公共支出和公共管理需要财政支持，于是就产生了财政收入的课征。如：为争夺生存空间发生战争；为抵御野兽、洪水等，氏族或部落联盟首领组织一些战斗；还有频繁的祭祀，根据季节安排五谷种植等，在当时这些都是一种公共需要。当氏族或部落联盟首领具有管理公共事务特权后，就出现了为首领特权服务的劳役，如服务其生活需要的勤杂劳动等，还有服务其权欲扩张的兼并战争。

二、财政发展的过程

财政产生以后，随着社会生产力的变革和国家形态的更迭，也在不断地发生变化。人类进入阶级社会以后的各种社会形态，都有与其生产资料所有制和国家形态相适应的财政。

（一）奴隶社会的财政

在奴隶社会，财政的基本目的是维持统治。国王个人收支与财政收支不分，国家财政以直接剥削奴隶劳动的收入为主。奴隶制国家直接占有大量的生产资料和奴隶，这便是取得财政收入的一项主要来源。

财政收支采取实物与劳役形式。收入有王室土地收入（即国王强制奴隶从事农业、畜牧业、手工业等劳动创造的财富），贡物收入和掠夺收入（贡物收入包括诸侯与王公大臣的贡赋以及被征服的国家交纳的贡品，掠夺收入是在战争中掠夺其他国家和部族的财物），军赋收入（为保证战争和供养军队需要而征集的财物），捐税收入（这主要是对自由民中占有少量生产资料的农民、手工业者和商人征收的捐税，如粟米之征、布缕之征、关市之征等）。这些收入主要被奴隶制国家用于军事开支，维护政权机构的支出，王室的享用，宗教和祭祀，农业、水利生产性支出等方面。

（二）封建社会的财政

封建社会中，财政的基本动因依然是维持统治，国家的财政收入由以官产收入为主转为以税收为主，税收与地租逐渐分开，成为纯粹意义上的税收，财政关系与一般的经济分配关系逐渐分开。

财政收入主要有官产收入（即剥夺农奴收入）、诸侯贡赋、捐税田赋、专卖（即盐铁烟酒等）收入和特权收入（国家对矿山、森林、湖泊、河流、海域等自然资源以及铸币等经营权进行出卖和发放许可证而收取许可费等）。财政支出主要用于战争支出、行政支出、皇室的享乐支出（建造宫殿、坟墓，游乐，赏赐等）以及封建文化、宗教活动等方面的支出。

封建制国家财政与奴隶制国家财政相比，不仅在财政收支数量上有差别，而且在内容、范围上也有不同。其特点表现在：第一，财政收支形式逐步转化为以货币形式为主；第二，财政管理日趋完善，国家财政收支与国王私人收支从形式上的分别管理发展为逐步分离；第三，财政分配范围逐步扩大，出现了专卖、公债、国家预算等新的财政范畴。

（三）资本主义社会的财政

英国资产阶级革命，宣告了封建制度的破产和资本主义制度的确立。随后的法国等广大欧洲国家相继爆发了资产阶级革命，加速了欧洲封建制度的崩溃。资本主义国家财政随着资本主义制度的确立而产生。资本主义社会的经济基础是生产资料资本主义私有制。资本主义国家财政是为维护资产阶级的利益而强制参与社会产品分配的一种财力工具。

资本主义国家财政收入的主要形式为以下几种。第一，税收收入。这是资本主义国家财政收入的主要形式，一般占财政收入的80%～90%。它主要来自于对商品和劳务的课税、对所得的课税和对财产的课税。第二，债务收入。这是资本主义国家财政的又一重要收入形式。它是运用国家信用形式筹集的财政收入。第三，专卖缴纳金。这是对国家垄断的产品进行生产和经营而上缴给国家财政的收入形式。另外，还有少量来自国营企业的收入等。

资本主义国家财政支出，按照政府预算上的分类，主要包括以下七个方面，即军事支出、权力机关支出、外交支出和其他对外支出、经济支出、社会福利支出、保护环境和自然资源支出以及债务支出等。

资本主义国家财政较之上述两种国家财政，是一种历史的进步。其特点主要表现为：第一，由于商品经济的高度发达，财政收支全部采取价值形式；第二，税收成为国家财政收入的主要来源，使国家与各方面所发生的财政分配关系走上法制化轨道；第三，财政分配体系相对完善，建立了比较完整的财政预算制度。另外，财政分配范围更大，出现了财政性发行、赤字财政、通货膨胀等。值得一提的是，在资本主义社会，出现了独立的财政理论，并在一定程度上指导了资本主义经济发展。对此，我们在系统研究马克思主义财政理论的过程中，应该批判地吸收和借鉴西方资产阶级财政理论的合理内核，为我国社会主义市场经济发展服务。

（四）社会主义财政

社会主义国家财政是为执行其经济职能而对社会产品进行有计划的分配和再分配所形成的分配关系。对正确安排积累与消费的比例关系，正确处理个人利益、局部利益与整体利益之间的矛盾，对形成补偿基金、消费基金和积累基金，对调整社会经济结构和国民经济结构都具有重大的能动作用。它是社会主义分配结构中的主导环节，是调节国民经济和各方面利益的强大杠杆。

奴隶制国家、封建制国家和资本主义国家的财政，都是以生产资料私有制为基础的国家财政。这种财政体现了在经济上占统治地位的剥削阶级凭借政治权力对劳动人民的剥削，具有深刻的阶级对抗性质。社会主义国家财政和剥削阶级统治的国家财政有本质区别。它不再是某一特权阶级的工具，而是社会主义国家用以组织、影响和调节社会主义经济，巩固和发展社会主义生产方式，最大限度地满足社会成员日益增长的物质和文化生活需要的重要手段。在社会主义条件下，财政反映的经济关系是国家与全民所有制经济、集体经济和全体居民之间、国家与各部门及各地区之间的分配关系，是根本利益一致基础上的关系。

阅读材料

在我国古代的第一个奴隶制国家夏朝，最早出现的财政征收方式是“贡”，即臣属将物品进献给君王。当时，虽然臣属必须履行这一义务，但由于贡的数量、时间尚不确定，所以，“贡”只是税的雏形。而后出现的“赋”与“贡”不同，“赋”原指军赋，即君主向臣属征集的军役和军用品。但事实上，国家征集的收入不仅限于军赋，还包括用于国家其他方面支出的产品。此外，国家对关口、集市、山地、水面等征集的收入也称“赋”。所以，“赋”已不仅指国家征集的军用品，而且具有了“税”的含义了。有历史典籍可查的对土地产物的直接征税，始于公元前594年鲁国实行的“初税亩”，按平均产量对土地征税。后来，“赋”和“税”就往往并用了，统称赋税。

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第三节　公共产品与公共财政

一、公共产品的理论

（一）公共产品的概念

公共产品是与私人物品相对的，一般采用保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中的定义，即纯粹的公共产品是指每个人消费这种产品或服务不会导致别人对该产品或服务获得消费的减少。它是以整个社会为单位共同提出的需要，如国防、公路、法律、环境等。私人物品则是用于满足私人个别需要的产品或服务。

（二）公共产品的特征

1. 消费的非竞争性

消费的非竞争性是指一个人或厂商对公共产品的享用，不排斥、不妨碍其他人或厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共产品的数量或质量。就是说，增加一个消费者的边际成本等于零，如国防、公用电网、灯塔等，不会因增加一个消费者而减少其他任何一个人对公共产品的消费量。对于一般私人物品来说，一个人一旦消费了某种物品，就会影响其他人对同种物品的消费数量和质量，甚至别人无法再消费此类物品，实际上就排除了其他人同时享用。其他人要享用，就得另行购买，其边际成本就不为零。

2. 受益的非排他性

受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，或者说，任何人都不能用拒绝付款的办法，将其不喜欢的公共产品排除在其享用品范围之外。例如国防，一旦形成了国家国防体系，提供了国防服务，要想排除任何一个生活在该国的人享受国防保护，是非常困难的，或者成本高到不可接受。而私人物品恰恰相反，例如一件衣服或一个面包，购买者按照所标明的价格支付了货币，就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费这个产品，这也就是所谓的排他性。这说明私人物品必须具有排他性，因为只有在受益上具有排他性的产品，人们才愿意为之付款，生产者也才会通过市场来提供。

3. 效用的不可分割性

公共产品是向整个社会提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些人或厂商享用；也不能按谁付款、谁受益的原则，将其限定为仅供付款的个人或厂商享用。例如，国防所提供的国家安全保障是对所有人而不是个别人提供的，任何人都无法拒绝国防所提供的安全保障，也不能通过市场把为之付款的人和拒绝为之付款的人区别开来。而私人物品的一个重要特征就是它可以被分割为许多能够买卖的单位，而且其效用只对为其付款的人提供，即谁付款、谁受益，如食品、服装等。

二、市场失灵与公共财政

所谓市场失灵，是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。对经济学家而言，这个词汇通常用于无效率状况特别严重时，或非市场机构较有效率且创造财富的能力较私人选择为佳时。另外，市场失灵也通常被用于描述市场力量无法满足公共利益的状况。市场失灵的主要根源可以归结为以下几点。

第一，个人自由与社会原则之间存在矛盾。首先基于个人效用最大化原则的帕累托最优概念与社会收入公平原则不一定一致，效率与公平是市场无法自行解决的一对矛盾。其次是价值取向问题，个人价值取向与社会价值取向会产生矛盾，市场无法自行解决这类冲突。

第二，公共产品供给失衡问题。鉴于公共产品的特征，在市场情况下就会出现两个问题，一是公共产品供给不足，由于成本太高，私人或营利组织不愿承担；二是“搭便车”现象，期望别人出钱，自己享受同样的权利，这最终也会导致公共产品供给不足。因此，在某种程度上，我们可以说公共产品就是市场无法有效率地供给或市场根本就不能提供的物品。

第三，市场的外部效应。按照帕累托最优状态的要求，所有的生产者和消费者之间的经济活动关系都是通过市场发生联系，在市场以外不存在成本与收益的相关性。但在事实上，社会中大量存在着无须影响价格就能直接影响他人经济利益的相互作用关系，这种影响经济学上被称为外部经济效应，或外部效应。外部效应指厂商或个人在正常交易市场以外向其他厂商或个人提供的便利或施加的成本。这种便利或成本往往是相关者行为的非自愿的结果。外部效应可导致市场在配置社会资源时产生偏差，当存在外部效应时，各个市场主体的边际效益之和与边际成本之和就不再等于社会边际效益与边际成本。这里要指出的是，市场的外部效应有正负之分，外部正效应是指企业带给社会的生产成本小于企业耗费的成本，或者说它的外部效应给他人或社会带来一种“搭便车”的利益，获利者不需要支付成本，如技术进步；反之，外部负效应指某一企业带给社会的生产成本大于企业耗费的成本，环境污染就是典型代表。

第四，经济波动与失衡。市场经济的运行具有周期性，伴随着经济周期性波动而来的是高通货膨胀与高失业率，给人们带来物价飞涨与失业的痛苦。稳定经济运行，“熨平”经济周期的“波纹”是市场机制无法解决的难题。

第五，收入分配不公。在市场经济中，有些人因为拥有稀缺的资源或技能而得到高收入，变得很富有；但有些人却因资源缺乏而难以维持生计。市场经济社会带来了结果的不公平和贫富分化问题。

由于市场具有上述失灵问题，因此我们不但需要市场这种资源配置机制，而且还需要市场之外的资源配置机制——国家（政府）对资源的配置，即公共财政。公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。

小贴士

市场失灵——信息不对称

俗话说“从南京到北京，买的不如卖的精”，这其中的道理就是信息不对称。信息不对称是指市场上买卖双方所掌握的信息是不对称的，一方掌握的信息多一些，另一方掌握的信息少一些。

中国古代有所谓“金玉其外，败絮其中”的故事，讲的是商人卖的货物表里不一，由此引申比喻某些人徒有其表。在商品中，有一大类商品是内外有别的，而且商品的内容很难在购买时加以检验，如瓶装的酒类、盒装的香烟、录像带等。人们或者看不到商品包装内部的样子（如香烟、鸡蛋等），或者看得到，却无法用眼睛辨别产品质量的好坏（如录像带）。显然，对于这类产品，买者和卖者了解的信息是不一样的。卖者比买者更清楚产品实际的质量情况。这时卖者很容易依仗买者对产品内部情况的不了解欺骗买者。如此看来，消费者的地位相当脆弱，消费者对这种欺骗行为似乎毫无招架之术。

由于信息不对称，价格对经济的调节就会失灵。比如，某商品降价了，消费者也未必增加购买，消费者还以为是假冒伪劣商品；某商品即使是假冒伪劣商品，在提高价格后，消费者却会增加购买，因为消费者还以为只有真货价格才高。这就是市场失灵造成的市场的无效率。

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第四节　财政的职能

财政的职能是指财政在社会经济生活中所具有的职责和功能。根据社会主义市场经济的内在要求，我国的财政担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。

一、资源配置职能

（一）资源配置职能的含义

人类的生产活动离不开资源的使用。随着社会经济的发展，人们对资源的需求越来越大。而资源是有限的，在生产规模不断扩大的同时，资源却日益匮乏甚至稀缺，因而优化资源配置成为社会发展的必然。所谓优化资源配置，就是指通过资源的优化组合，使有限的资源能形成最佳的资产结构、产业结构、技术经济结构和地区结构。换句话说，就是通过某种经济手段或组织方式，达到资源的充分利用。资源配置的方式有多种，如计划配置、市场配置、财政配置等。在不同的经济体制下，起主导作用的配置机制是不同的。在传统的计划经济体制下，起主导作用的是计划配置。在市场经济体制下，市场配置起基础作用，但必须以完全竞争为条件，然而完全竞争的市场机制只是一种理论上的假想，由于投机、垄断、信息失真等现象的存在，现实中普遍存在的是不完全的市场机制。此外，一部分非生产领域也消耗资源，而市场配置对这部分领域是失效的。例如，公共物品和劳务具有非排他性和非竞争性，是不能通过市场提供的。因此，无论是计划配置还是市场配置，都不是完美的，不能单独达到资源的最优配置，需要有其他配置方式的协调和补充。在政府的经济职能日益增强的今天，由政府运用财政手段进行资源分配就成为资源配置的一种有效补充方式。财政的资源配置职能，就是通过财政的收支活动，安排或调整一部分社会资源的分配状况，弥补市场的缺陷，最终促进社会资源的优化配置。在市场经济中，财政不仅是一部分社会资源的直接分配者，而且是全社会资源配置的调节者。

（二）资源配置职能的范围

财政配置资源的范围取决于政府职能的范围。在社会主义市场经济体制下，市场发挥基础性资源配置的作用，政府对经济活动主要是参与、调节、引导、补充，因而财政配置的范围包括：一是市场配置失效而社会又需要的公共产品，如外交、国防、治安、行政管理、教育、卫生、科技、环保、大型公共设施和基础设施，以及对公共资源的管理；二是对外部效应的干预，如控制和治理废水、废气、废料等环境污染，实施森林保护、城市绿化等；三是介入自然垄断行业，如城市供水、供电、供气、公共交通等；四是对短缺资源进行保护或调配。

（三）资源配置职能的手段

一切财政分配都是通过收支活动来进行的，资源配置也不例外。财政实现资源配置职能的手段主要包括以下几种。

（1）通过财政收入占国内生产总值的比重的调整，调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置。

（2）通过财政支出结构的调整和优化，搞好政府部门内部的资源配置，满足各种社会公共需要，保证国家安全和社会秩序的稳定。

（3）通过财政资金的分配及相关政策的制定和执行，调节非政府部门的资源配置，特别是按照国家的发展战略和经济发展规划，引导非政府部门的资金投向，鼓励和支持基础设施和重点项目的建设。

（4）通过财政体制的确立和调整，正确处理中央与地方的财政关系。要尽量满足地方发展经济的资金需求，更要保证中央为进行宏观调控所必须掌握的财力，使资源的总体配置与区域配置相互衔接与协调。

二、收入分配职能

（一）收入分配职能的含义

收入分配是财政被赋予的基本功能，是财政本质的集中体现。财政的收入分配职能有两层含义：一是对社会产品和国民收入的分配，这是一般意义上的分配；二是对已经完成的各种分配的结果所出现的偏差进行纠正、调整或再分配，以实现收入分配的公平。一般来说，经济活动中收入和财富的分配取决于生产要素的投入以及这些生产要素的市场价格，要素投入与要素收入应相对称。但是在市场经济条件下，由于每个分配主体所提供的生产要素的数量不同，质量有异，所拥有的资源的稀缺程度不同，市场价格可能有偏差，加上各种非竞争性因素的干扰，使得各分配主体获得的收入可能与其要素投入不相对称，甚至差距较大。如果这种收入差距超出社会各阶层的接受程度，则不仅导致经济上的波动，还将造成社会的不稳定。因此，需要政府对收入进行调整和再分配，这就是财政的收入分配职能。可以说，调节收入分配，缩小贫富悬殊，是各国财政所普遍具有的一项职能。

（二）收入分配职能的范围

财政在执行收入分配职能时，首先要划分市场分配与财政分配的界限，各司其职。

（1）凡是属于市场分配的范围，如企业职工工资、企业利润、租金收入、红利收入、股息收入等，应由市场来进行，财政不宜直接介入，更不应替代。

（2）凡是属于财政分配的范围，财政则应尽力做到公平分配。就目前而言，一是要规范工资制度，对于公务员以及由预算拨款的事业单位职工，应根据国家经济发展的状况并参照企业职工的平均工资来确定其工资标准，并将各种工资性收入都纳入工资总额，取消各种明贴和暗补，提高工资的透明度，实现个人消费品的商品化，取消变相的实物工资；二是对医疗保健、社会福利等社会保障资金，财政应履行集中分配的职责，通过各种转移支付形式，使每个社会成员能够享受同等的待遇。

（三）实现收入分配的手段

（1）税收是对全社会各种收入进行强制性调节的分配形式，是财政实现收入分配与再分配的最常用的手段，特别是个人所得税、财产税、遗产税、赠与税，可以调节个人的收入和财产，把收入与财产的差距缩小到社会所能接受的范围。

（2）转移支付，包括专项拨款，及各种补贴、补助和社会保障支出，是将资金直接分配给特定的地区、单位和个人，有明确的受益对象和范围，是一种直接的收入分配方式。它主要是通过提高低收入者的收入水平来改变收入分配不公的程度。

（3）公共支出是通过提供公共物品和公共福利满足共同需求，其受益对象范围广泛，通过改善人们的工作环境和生活环境，可以间接提高社会整体的收入水平。

三、调控经济职能

（一）调控经济职能的含义

一般认为，市场机制的本质就是使生产要素不断调整并重新配置的过程，使社会总供求不断打破旧的平衡又不断寻求新的平衡的过程，因此市场经济必然表现出一种周期性的波动。随着市场经济的发展，经济周期的间距越来越短，经济波动的幅度越来越大，对经济的威胁与破坏也越来越严重。熨平经济的周期性震荡无法通过市场本身来实现，只能通过政府的宏观调控和政策干预来缓解。财政的调控经济职能，就是通过财政收支活动的调整，对人们的生产、消费、储蓄、投资等行为产生影响，使社会就业率、物价水平、国际收支差额保持在一个合理的区间，以保持经济的稳定增长。

（二）调控经济职能的手段

（1）改变政府购买数量，影响社会总需求和总供给的总量关系，使经济发展保持平稳。例如，通过减少对商品和劳务的购买来减少总需求，抑制经济的过快增长，或者通过增加对商品和劳务的购买来扩大总需求，刺激经济的发展。

（2）改变政府转移支付数量。如在经济繁荣时，政府可减少用于福利、补贴方面的支出，以便减少总需求；在经济萧条时，可以提高各类补贴或补助，以便扩大社会总需求。

（3）调整税收。在经济萧条时，政府可以减少税种或降低税率，以便刺激总需求；当经济过热时，可以提高税率或增加税种，以便削减总需求。

四、监督管理职能

财政监督管理职能是指财政在履行上述资源配置、收入分配、调控经济等职能的过程中，对国民经济各个方面活动进行综合反映和制约的客观功能。在社会主义市场经济条件下，一方面由于利益主体的多元性，出现经济决策的分散性和经济活动的自发性、排他性；另一方面，为了维护国家和人民的根本利益，又必须保证政策的统一。这就要求财政在其收支活动中还能够发挥监督管理的职能，主要包括以下几个方面。

（1）通过对宏观经济运行指标的监测、跟踪，及时反馈信息，为国家宏观调控提供决策依据。

（2）通过建立健全财政、税收、财务会计法规，对微观经济运行进行监督管理，规范经济秩序，营造公平的竞争环境。

（3）通过对国有资产营运的监督管理，实现国有资产的保值增值。

（4）通过对财政工作自身的监督管理，不断提高财政管理水平，增强财政分配效应。

习题

【实践课堂】

1. 查阅有关资料，动态分析我国财政在国民经济中的地位和职能角色。

2. 查询相关资料，分析高等教育是否为一种公共产品，并在适当范围发起讨论。