治理技术意义上的协商民主：三种类型的实践及其启示

霍伟岸　谈火生　吴志红[1]

内容摘要：协商民主既代表了民主理论的最新进展，又发展出了一系列技术性实践形式。治理技术意义上的协商民主可以分为三种类型：国家正式制度层面上的协商民主，国家与社会互动层面上的协商民主，社会内部的协商民主。通过概要阐释每一种类型的协商民主的典型案例，本文试图说明，在当代中国的政治语境下，协商民主的技术具有何种应用前景，可以在哪些方面切实改善我们的民主实践。

关键词：协商民主　治理技术　政协　公民会议

从历史上看，政治意义上的民主从来都不仅仅是一种抽象的理念，而是要与具体的治理技术结合起来，而治理技术往往又是在纷繁复杂的民主政治实践中发展起来的。譬如一说到古希腊雅典的民主，我们马上就会想到公民大会、五百人议事会和公民法庭，就会想到通过抽签产生议事会成员，想到陶片放逐法、出席公民大会可领取津贴……一说到美国的民主，就会想到国会、总统和最高法院，想到竞争性政党政治的一系列技术环节，如候选人提名、筹款、电视辩论、匿名投票，等等。

而20世纪80—90年代才开始兴起的协商民主作为民主理论与实践在西方国家的最新发展，同样可以说在理念和技术两个层次上几乎是同步推进的，在某种意义上讲，技术比理念还略微先行一步。从理念上说，主流的协商民主理论主要针对本质上是精英主义的代议制民主及其所体现的政治市场和利益聚合思想展开批判，并提出了以参与、协商、尊重、共识等为核心价值的替代性选择。从技术上说，协商民主已经发展出了公民共识会议、协商式民意调查、公民陪审团、开放空间、愿景工作坊等一系列实践形式，并且在形成议题、组建工作小组、挑选参加者、阅读材料准备、协商技术、协商民主与公众结合以及与正式制度安排结合等方面积累了大量的经验素材，摸索出了具有较强可行性的、成套的操作性技术。

就当代协商民主的实践范围而言，从欧美发达国家到东亚新兴国家和地区，乃至我国很多地方（包括台湾地区），都在不同程度上按照现代社会科学的思路引进协商民主实验，试图借此来解决一些受到社会公众强烈关注同时又具有较大的利益、价值或认知冲突的争议性问题。从世界各国和地区的协商民主实践来看，协商民主作为一种治理技术具有广泛的适应性：往上看，它不仅可以成为国家基本政治制度的有机组成部分，而且可以对基本政治制度本身的改进以及对公共政策的改善提供有效的技术方法；往下看，它还可以为一国乃至跨国的社会内部问题的自我解决，特别是为一种民主生活方式的养成，提供实用的操作性技术以及广阔的想象空间。

就其实践形态而言，现有的协商民主实践案例主要可以分为三种类型：国家正式制度安排内部的协商民主，具有国家与社会两个层面互动性质的协商民主，以及社会内部的协商民主。本文将分别结合每种实践类型的若干典型案例（如下表所示）[2]，来试图阐发：作为一种治理技术的协商民主究竟具有何种应用前景？它在哪些方面有望切实改善我们的民主实践？特别是在当代中国的政治语境下，其意义何在？

国家正式制度安排层面上的协商民主

在国家正式制度层面上讨论协商民主案例，一个不能绕过去的话题就是中国人民政治协商会议。近年来，政协一方面非常自觉地把自己所从事的政治协商工作与协商民主建立起直接的关联，另一方面也在大力加强对于协商民主的理论研究，并力图以理论来指导和改善实践。这一趋势在“协商民主”被写进中国共产党的十八大报告之后更是获得了空前的合法性基础和推动力。当然与此同时，也不断有人指出，政协的协商民主与西方的协商民主完全不是一回事，切不可将两者混为一谈。我们并不赞成这种把政协的民主协商与舶来的协商民主截然两分，甚至截然对立起来的做法。事实上，我们认为，从政协自身的历史传统看，它迄今为止所完成的最重要的成就——1949年的《共同纲领》，其制定过程本身就体现出很多值得重视的协商民主要素；从政协的当代发展来看，从广东开始并已普及全国十几个省市的《政治协商规程》的出台，将为政协按照协商民主理论的一些基本原则的要求提升自身的协商和审议水平，在中国的政治舞台上发挥更大、更好的作用奠定有利的制度基础。

1949年的中国，解放战争还在继续，再加上解放区与国统区之间以及新老解放区之间的情况千差万别，当时不可能通过在全国范围内实行普选来召开全国人民代表大会。因此，中国人民政治协商会议第一届全体会议实际上集政协会议与人大会议的功能于一体，发挥了制宪会议的作用，通过了集中各界人士建国共识的《共同纲领》，为新民主主义社会的多元利益关系确立了一个共享的政治基础。[3]《共同纲领》的制定和通过是中国共产党与各民主党派和民主人士用诚意和智慧创造的具有一定协商民主精神的工作模式的典范。

制定《共同纲领》的基本工作方法带有不少协商民主的特征。《共同纲领》的基本前提是建立一个新民主主义的新中国。为了就此前提达成共识，中国共产党以平等的态度与各党派各团体进行理性协商。平等的态度可以鼓励民主人士大胆发表不同意见，敢于进行争论。最后，通过摆事实、讲道理，促成双方的相互理解和信任。可以说，建立新民主主义中国的共识的达成包含了很多协商民主的要素，而这个共识又为继续推进关于《共同纲领》各项具体规定的建设性讨论准备了基础。

立宪协商民主的参与者必须要有足够的代表性，要能充分反映社会各方面的声音和利益。在这方面新政协会议做出了巨大的努力。开国先贤之一、著名法学家钱端升说：“人民政协中有各民主党派的代表，有各解放区的代表，有解放军的代表，有各人民团体的代表，有各少数民族的代表，有爱国华侨的代表，有其他爱国民主分子的代表。代表虽然没有能经由正式选举产生，而只是经由周详公允的协商产生，但他们的代表性，不特在过去的中国从未有过，亦为资本主义国家之所谓‘选民’代表所望尘莫及。”[4]值得一提的是，在参加新政协的45个单位中，中共并没有一枝独大，而是与民革和民盟的代表数一样，都是16名正式代表和2名候补代表。

在保证代表性的前提下，要想协商民主发挥好集思广益、探索最佳决策的作用，还必须重视工作程序。《共同纲领》的制定过程告诉我们，“决策之前先协商，协商之前先知情”是起码的要求。1949年9月7日，周恩来向已经来到北平的政协代表和各方面有关人士做报告，动员大家展开对《共同纲领》草案的讨论。周恩来的讲话内容包含了协商民主的要素。他说：“在开会前不经过多方面的协商与酝酿，使大家对要讨论决定的东西，事先有个认识与了解，到开会时才把这个只有少数人了解的东西，甚至是临时提出的意见拿出来让大家讨论决定的办法是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事特点之一就是会前经过多方协商与反复讨论，使大家都对问题有了认识，再拿到会场去讨论决定，达到共同的协议”。[5]在协商民主看来，只有做到真正的协商，才有真正的民主。无协商的民主只是徒具形式的假民主，只是少数人的决定披上了一件民主的外衣而已。要想做到真正的协商，必须要让参与协商的人首先对所要协商的问题有起码的准备和较为深入的认识。因此，为了在新政协会议上对《共同纲领》达成真正的共识，中共方面在工作程序上做了精心的安排，动员广大政协代表在会前先就纲领草案进行多方协商和反复讨论，而不是仅仅在政协会议有限的时间内草率地完成对《共同纲领》的审议和通过。此外，深入讨论的会议规模不能太大，参与研讨者最好有一定的专业背景，分组讨论时要充分考虑到同一组成员在思想观点上的多元性，分组讨论要与大会报告和审议相结合，以保证每位代表都有足够的表达意见的机会和在多个层面上倾听不同意见的机会。新政协会议及其筹备会所特别关注的这些方面也都体现了协商民主的一些方法论特征。

关于国家正式制度安排层次上的协商民主，美国联邦参议院的一些立法过程也可以作为典型案例。从参议院的众多立法制度来看，协商民主是其致力于实现的一个基本目标。委员会制度是为了促进对法案的真正有效的专业化协商；听证会是为了从社会各界，包括政府不同部门广泛汲取关于一个法案的各种信息和意见；全院辩论与委员会审议相比是在一个更大的平台上更为集中地展示一个法案的利弊得失；即便是非正式的游说活动也为深入思考法案所力求规范的核心问题提供了丰富的信息和视角。立法程序之所以如此繁琐复杂，不断在不同的层次上重复类似的步骤，如听证、审改、协商、辩论，根本目的都是为了促进对于法案的深思熟虑。

一部法案要想在美国参议院获得通过，它自身的合理性是一个重要前提。以经历了4个月立法之旅后首次在美国参议院获得通过的1977年《航道使用费法案》来说，航道免费通行政策的不合理性是促使参议员德莫尼西提出该法案的基本动机，也是该法案能在参议院立法之旅的不同阶段说服很多人支持它的根本原因。就连它的反对者也感到缺乏足够充分的政策理由说服人们支持航道免费通行政策一如既往地继续下去。毕竟，很难理直气壮地去主张：全国的纳税人要为只是那些江河水系发达的州拥有的一个营利的私营行业——驳船业——修建基础设施，而这个行业的经营者可以长久享受由此带来的通行便利，却不必为此掏一分钱腰包（也就是不必交任何航道使用费）。为了克服这个观点上的困难，法案的反对方只能提出这样的理由，即航道使用费尚未得到充分的研究。但即便是这个缓兵之计的论点也很难站得住脚，因为早已有众多组织对此进行了多年深入的研究，而且几乎所有的研究结论都认为，航道免费通行政策早该结束了。在美国，一部法案拥有好的理念非常重要，甚至可以为它带来来自反对党的朋友。如《航道使用费法案》本来是由保守的共和党参议员德莫尼西提出的，却赢得了不少自由派民主党参议员，甚至包括民主党总统卡特的支持。让法案的合理性在立法协商中展现出压倒性的力量正是协商民主的基本要义。

细心的读者会发现本文在案例选取上似乎有一个问题：既然从学术观察的角度看，协商民主基本上是始于20世纪80—90年代的一种新兴的民主理论和实践，那么为什么这里要选取20世纪70年代末《航道使用费法案》在美国联邦参议院的立法过程，以及20世纪40年代末中国人民政治协商会议对《共同纲领》的制定过程作为两个典型案例呢？

毋庸置疑，作为民主理论的最新发展和社会科学意义上的实验性实践，协商民主是新生事物，把美国联邦参议院对《航道使用费法案》的立法过程和中国人民政治协商会议对《共同纲领》的制定过程与协商民主联系起来似乎是犯了时代错置的错误。这种理解从纯粹的学术研究的角度看有一定的道理，但是也只对了一半。这是因为：从协商民主概念的内涵来说，这样一种理解忽视了协商民主核心理念的历史渊源，把过去的民主实践与当代的协商民主实验截然两分，没有看到后者从前者那里汲取了重要的思想资源。事实上，当代的协商民主是将过去的精英协商扩展为大众协商。从协商民主概念的外延来说，这样一种理解把协商民主过分狭隘地看作某种或某几种特定的实践形态，而忽视了现实政治生活中客观存在着大量具有一定协商民主要素的民主实践，更没有看到后者对于扩展协商民主的实践层次和范围所具有的有利基础。

如果说当代协商民主理论的核心主张有如下四点：（1）推崇更佳论据的力量，（2）持不同意见者的相互尊重和理解，（3）鼓励利益相关者直接参与决策，以及（4）尽可能通过共识来达成决策；[6]那么，美国联邦参议院至少从其宪法层次的设计理念上说是严格遵循了前两点，并在一定程度上赞同最后一点的。1788年，美国宪法的起草者之一麦迪逊在向纽约州人民解释参议院的制度安排时说，参议院的一个重要目标是成为目光远大、深思熟虑的立法机构。为了确保参议院能够实现高水平的立法协商，美国建国之父们从参议院的规模，参议员的任职资格、选举、任期、独立性、职业化，以及立法程序等方面进行了精心的设计。这些深思熟虑的安排构成了参议院协商民主的基本制度环境。根据这些制度安排，参议院的成员应该由兼具政治美德、智慧和经验的人士组成，他们应尽可能从公共利益的角度出发，摒弃一己私利和党派之见，在由各地代表所汇聚的充分信息的基础上进行深思熟虑的立法考量，用更佳的论据彼此说服，并且认真听取持异议者的不同意见，充分理解其对问题思考的可取之处，最后，共同追求经过慎思明辨之后的立法共识。当然，由于美国制宪者对于大众直接的政治参与一直深怀忧虑，因此如果我们可以把参议院的制度目标描述为协商民主的话，那么它只能是一种精英式的协商民主。它与当代主流协商民主的最大区别就在于上述第三点，即鼓励利益相关者直接参与决策。[7]虽然这一点区别不可谓不重大，但是我们同样可以说，它们在其他三点上的联系也绝不可谓等而次之。因此，把美国联邦参议院（至少是其设计理念和部分实践）作为协商民主在国家基本政治制度层面的一个典型案例是不无道理的。它一方面提醒我们，美国联邦参议院的设计理念及其实践是当代协商民主理论的一个重要的思想资源；另一方面也表明协商民主的要素（如说理、尊重、协商、共识）如何可以与国家基本政治制度结合起来。当然，这绝不是说美国联邦参议院已经是协商民主的典范了，而只是说，它有助于我们扩展和深化对协商民主的实践形态的理解。

同样，中国人民政治协商会议对于《共同纲领》的制定过程也可以说包含了精英式协商民主的若干要素，如平等、尊重、协商、共识，并表明协商民主即使在立宪层次上也可以发挥重要的作用。需要再次强调的是，我们绝没有把政协的民主协商简单等同于协商民主。正如很多学者指出的那样，政协的“协商”与协商民主的“协商”在英文的表述上就是不一样的，前者是“consultation”，含义是咨询和磋商；后者是“deliberation”，含义是深思熟虑和慎思明辨。两者更重要的区别在于，政协的民主协商是一种统一战线的原则和工作方法，而协商民主则是具有现代社会科学方法论特征的民主理论和实践。不可否认，确实有不少人把两者简单地混为一谈，但是，这两者能够被混为一谈而不至于让人感到过分荒谬，至少也说明两者具有一定的相通之处。而且，这种相通之处更重要的价值在于，它提醒我们，协商民主的一些核心要素如何可以通过“嵌入”与之具有一定亲和力的、中国既有的政治制度传统而获得新的发展空间。众所周知，带有现代社会科学方法论印记的协商民主实验在中国已经有过不少实践，并且发展出了多种类型的协商民主形式，如公民评议会、城市居民议事会、民主恳谈会、乡村村民代表会议、各种听证会等等。但是值得注意的是，这些实践几乎都局限于基层，无论是其直接的影响力还是其政治意义都是比较有限的。而政协制定《共同纲领》的案例表明，当代中国的政治传统完全可以对接协商民主的某些要素，并在此基础上提升协商民主在中国政治生活中的适用层次，从而强化协商民主对于中国政治转型和政治发展的意义。

有鉴于此，如果让我们展望协商民主在当代中国的发展前景，那么恐怕“嵌入式发展”是一条可被看好的路径。所谓嵌入式发展，指的是协商民主作为一种外来的、异质的民主理念和实践形式，要想较为顺利地融入中国的主流政治生活，就必须在现有的政治思想传统和政治权力结构中找到容易对接的嵌入点，当嵌入过程完成后，协商民主就有可能激活既有体制的某些潜在的、仍处于沉睡状态的功能，从而推动协商民主的核心理念在中国的政治实践中找到适当的实现形式，进而带动整个政治体制的民主化发展。这就是我们为什么要强调无论是20世纪40年代末政协制定《共同纲领》，还是21世纪初广州市委、广东省委先后出台《政治协商规程》，其中都包含了协商民主的要素，因为这些要素恰恰就是协商民主要想在中国获得实质性发展所需要的嵌入点。既有体制中存在的这些协商民主要素既为协商民主解决了合法性问题，又为它赢得了正式体制的支持。[8]当嵌入过程完成后，协商民主的科学程序和方法才有可能对既有决策机制产生潜移默化的影响，用这种方法所蕴含的民主价值来推动政治文化的更新。

在国家层面上，显而易见，中国人民政治协商会议的各级组织构成了协商民主在体制内的基本生存空间，也是其嵌入式发展最有可能取得突破性进展的地方。结合广州市委和广东省委《政治协商规程》的出台[9]，我们可以看到，政治协商对于政府决策而言正在从“可以协商”向“必须协商”转变，而且这种“必须协商”同时也是“必须按照相应程序协商”，协商民主的科学程序要求在一定程度上得到了实现。当然，要让这种程序性要求完全按照社会科学的理想标准来加以设定是脱离国情的。而且，由于协商民主需要一定的操作成本（人力、物力、时间等），如果事无巨细一律加以应用，也会影响政府决策的效率，所以，“必须协商”的对象一般应当是具有较为重大社会影响同时又较有争议的决策。因此，一方面由于协商民主自身的局限性，另一方面由于既有体制的约束，协商民主在中国国家层面上的嵌入式发展是有所限定的和渐进式的发展。虽然协商民主不能代替，也不应该代替选举民主，但是在当代中国的政治环境下，逐步激活和强化政协的协商民主要素，仍不失为推进民主化进程的一条现实可行且富有改革意义的路径。按照这个思路，中共中央应当研究，在目前已经在十几个省市分别制定的《政治协商规程》的基础上推出全国统一的《政治协商规程》，甚至考虑以立法的形式进一步强化政治协商的制度化和程序化。

值得注意的是，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）已经明确提出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。……重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”其中关于制定协商年度工作计划、规范协商内容、协商程序等要求，可以说是在广东省及其他省市已经出台的《政治协商规程》的基础上的进一步提炼和升华。“制度化”是《决定》关于协商民主的几段重要表述的关键词。制度化必然要求程序化和技术化，必然要求明确协商主体、协商内容、协商议题性质、协商形式、协商程序。根据《决定》，作为社会主义民主政治特色的中国式协商民主的主体是国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织；协商内容是立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商，覆盖面极其广泛；协商议题的基本性质是“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”；协商形式有协商会、谈心会、座谈会等，具体来说包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商；协商程序是“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。虽然《决定》的有关表述是高度纲领性的，但是内容十分全面，表明中共中央关于广泛深入推进协商民主的顶层设计是经过实践调研和深思熟虑的，既突出了中国特色的政治协商传统，又在其制度化发展的指导思想中体现了一定的现代社会科学意义上的协商民主精神。一个例证是《决定》把加强新型智库建设和建立健全决策咨询制度这两项要求作为构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”的题中应有之义。这表明，在中共中央对协商民主的理解中，提高决策质量是协商民主的一个重要目标，这一点与当代西方的协商民主理论是完全一致的。另一个例证是，《决定》把妥善处理民族关系的议题列为协商民主可以发挥重要作用的领域之一。民族问题，或者在更广泛的意义上说，族群认同问题，是世界很多国家面临的重大而紧迫的难题。协商民主对于解决这一问题是一个较新的思路，但却不乏富有启发的经验，美国、加拿大和我国台湾地区都曾经通过协商民主的实验为解决各自的族群认同问题进行了有益的探索，实践表明，协商民主在这个方面极富潜力。在我国的政治经验中，民族问题一直是统一战线的工作目标。我们相信，如果协商民主的技术能够与统一战线的工作方法有机结合起来，一定能够为更好地处理我国的民族关系问题做出实质性的贡献。

政协的协商民主要素一旦作为政治创新而被体制容纳并得到鼓励，其内在的对于协商主体的审议能力的要求就会促进政协不断提高其协商和审议的水平，同时也有助于间接推动人大的审议能力的改善。此外，自创立之日起，政协的基本性质一直是一个精英式的代表机构。按照协商民主的要求，政协还应积极创造条件和探索方法，使范围更加广大的民众代表（不是选举意义上的代表，而是抽样意义上的代表），特别是来自基层的非精英群体的代表，能够通过政协提供的渠道来表达意见和影响决策。不过，政协毕竟属于国家正式制度安排的有机组成部分，普通民众如果想要通过政协发出自己的声音，恐怕更加适当的途径是通过国家与社会互动层面上的协商民主实践来实现。