第一章　导论

第一节　环境社会治理

一、环境社会治理的涵义

环境社会治理是指由政府和市场、组织和个人、主权国家和国际社会等多元主体按照合理的规则，从不同侧面、以不同的方式，立体化地参与环境保护，实现与环境有关的公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。环境社会治理是治理理念在环境保护领域的体现，是国家治理体系的重要组成部分，同时也是全球治理的重要组成部分。环境社会治理的英文表达为environmental governance。虽然environmental governance可以直译为“环境治理”，但是“环境治理”在汉语中也具有environmental remediation的含义。为避免歧义，本书采用了“环境社会治理”的表达。

环境社会治理的价值追求在于促进与环境有关的公共利益最大化。环境具有很强的公共性，大多数环境利益都不具有排他性。所以说，“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。[1]就利益的归属主体而言，环境利益不仅包括当代人的环境利益，也包括未来人的环境利益。因此，环境社会治理不仅需要考虑当代人的环境利益，也需要考虑未来人的环境利益。

环境社会治理的主体应当多元化。环境社会治理的主体包括政治国家和公民社会中的各类主体，并且突破了主权国家的传统边界范围。在实现环境社会治理的过程中，除了政府继续发挥主导性作用之外，公民社会中的各类主体，包括污染者和普通社会公众、生产者和消费者、组织和个人，都应该并且能够发挥独特的作用。推进环境社会治理，不是为了削弱政府的地位和作用，而是要改善政府的管理方式，提高政府的管理效率。将环境社会治理理解为除政府以外的社会组织、企业或个人，为弥补政府在环境治理方面的不足、实现环境的可持续性发展，对环境进行的自发自律性的治理行为[2]，强调了社会组织的作用，但是忽略了政府的重要性，仅仅揭示了环境社会治理的一个方面，并不全面。非政府主体的作用在于弥补政府管理的不足、降低社会总治理成本、增加政府的透明度、提高社会治理效率。非政府主体作用的发挥，有赖于政府的支持和配合。此处的政府，是指广义的政府，包括行政机关、立法机关、法院等政府机关，也包括与行政机关、立法机关和法院保持相对独立的规制机关，比如美国的证券交易委员会（Securities Exchange Commission, SEC）、联邦贸易委员会（Federal Trade Commission, FTC）等机构。治理主体的多元化，也要求政府机关以对话、合作的态度与非政府主体开展对话、协商，以更加丰富多样的方式开展政府工作。从这个角度理解，本书所讨论的环境社会治理，包含了政府管制的内容，比将环境社会治理理解为与政府管制、市场调节相区别的“环境社会治理”[3]，范围要广。

环境社会治理需要秉承法治理念，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解与环境有关的各种社会矛盾。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。[4]公平、有效的体制机制，是保障环境社会治理的重要前提。社会治理的理念，有助于挖掘非正式组织手段，缓和法律的僵硬性，弥补正式制度的不足。但是，也不能以柔性机制的运用否定法律刚性机制的重要性。“和稀泥”的思维和做法，并不符合社会治理的精神。

环境社会治理的对象既包括处于本国主权管辖之下的环境，也包括处于各国主权管辖之外的环境，甚至在一定程度上也包括他国主权管辖之下的环境。各国对于处于本国主权之下的环境，具有组织、领导环境社会治理的权利。对于各国主权之外的环境，比如公海、大洋底土、南极、外空等，可以通过条约安排或者习惯国际法共同开展环境治理。随着全球环境的整体性被国际社会所认识和接受，国际环境法和国际环境合作越来越深入到各国内部，将主权国家管辖之下的具有溢出效应的环境要素、行为也纳入全球环境治理的范围，因此他国的环境要素也可能构成环境治理的对象，并且其范围呈现出扩大趋势。当然，将他国环境纳入环境治理的对象范围，需要征得主权国家的同意，以和平、合作的方式进行。

环境社会治理具有合作、民主、协商等重要特征。“合作”至少包括三个层面：第一，政治国家与公民社会的合作，善治是政治国家与公民社会的最佳关系。[5]第二，公民社会内部各组成部分之间的合作，包括污染者和普通社会公众的合作。第三，国际合作，国家之间就保护全球公地、全球共同关切事项、域外环境开展合作。以上三个方面不是截然分开的，而是互相渗透、交互影响的，从而构成一个全球性的环境社会治理网络。一国政府与他国政府的环境合作不仅取决于两国之间的利益结构以及国际层面的合作安排，而且国际层面的合作安排、对本国利益的识别和排序也受到非政府主体的影响。虽然非政府主体对政府的国际合作行为的影响方式、影响程度在不同国家有所区别，但是现在已经没有哪个国家在完全不考虑非政府主体的情况下，在政府内部完成有关国际合作安排的各项决策。国家之间开展环境合作时，不仅需要考虑对方政府的态度，也需要考虑对方非政府主体对国家之间合作方案的选择和实施可能产生的影响。民主和协商是合作的应有之意，协商和民主的结合也产生了协商民主这一新型民主形态。协商民主是实现社会治理的有效方式，能够促进社会治理目标的实现、社会治理参与主体的多元化、社会治理的人民性。在人类进入高度复杂性和高度不确定性的当前风险社会之后，合作具有更为重要的意义，甚至被有些学者认为可以代替民主。[6]然而，虽然社会的低度复杂性、低度不确定性有助于民主的运行，但并非民主的必要条件。即使在高度复杂性、高度不确定性的社会，民主仍然具有不可或缺的意义，有助于在科学不确定性的情况作出公共选择，组织公共生活，同时也保证了合作的进行。但是考虑到待决事项具有高度的复杂性和高度的不缺性，在付诸民主表决之前应当通过充分的协商、对话，使参与表决的人能够更好地理解需要公共决策的事项，因此协商民主是更合适的选择，更有助实现社会治理。

二、环境社会治理理念在中国的逐渐接受

在中国，公共生活的组织理念经历了从管理（government）到治理（governance）的深刻转变。正是在此过程中，环境社会治理作为国家治理的一个组成部分，逐渐被执政党、国家和社会所接受，并深刻影响了与环境有关的立法、司法、执法、守法以及其他活动。

作为执政党，中国共产党关于公共生活的组织理念对于中国的政治、经济、社会、文化和环境具有深刻的影响。在中国共产党十八届三中全会之前，中国共产党高级领导人已经在多个场合表示需要实现从管理向治理的转变。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》旗帜鲜明地要求实现从管理向治理的转变，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。该《决定》提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。为了实现这些目标和要求，应当改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。[7]这是中国共产党首次在中央全会决定和公报中正式提出“治理体系”和“治理能力”的概念，将其作为全面深化改革的总目标，并系统阐述社会治理体制创新的路径。该《决定》提出建立系统完整的生态文明制度体系、用制度保护生态环境，将社会治理的理念运用于环境保护中，为环境社会治理提供了政治理论基础。

中国共产党十八届四中全会进一步强化了社会治理的部署，要求深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用；要求健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。[8]中国共产党第十八届五中全会强调构建全民共建共享的社会治理格局、加强社会治理基础制度建设，并针对社会治理领域存在的突出问题，就加强和创新社会治理作出了部署。[9]

2014年4月修订的《环境保护法》第一次在环境立法中集中体现了环境社会治理的思想。该法改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗、事后监管的传统方式，明确了政府、企业、个人在环境保护中的权利、义务，建立了参与机制，体现了多元共治、社会参与的现代环境社会治理理念：各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。该法规定，国家建立跨区域联合防治协调机制，划定生态保护红线，健全生态保护补偿制度；国家机关优先绿色采购；国家建立环境与公众健康制度；国家实行总量控制和排污许可管理制度；政府建立环境污染公共监测预警机制，鼓励投保环境污染责任保险。同时，该法也明确规定公民享有环境知情权、参与权和监督权；要求各级政府、环保部门公开环境信息，及时发布环境违法企业名单，将企业环境违法信息记入社会诚信档案；排污单位必须公开自身环境信息；鼓励和保护公民举报环境违法行为。[10]

三、环境社会治理中的各类行动者及其角色

环境风险涉及面广、不确定性强，需要社会主体的广泛参与。环境法作为社会法的一部分，体现了以“个体和社会的意思共治”调整同求的社会连带关系。[11]环境侵害及其救济，更是体现了在环境社会治理过程中发生部分失败、失灵的情形时，基于社会连带整体考虑，应予纠正的社会关系以及在恢复社会关系时所应采取的手段、措施。

在环境社会治理中，行政机关应突破古典政府理论中守夜人的角色，以积极行动发挥关键作用。企业和市场机制应当在环境社会治理中发挥基础性作用。环境问题的重要原因是现代工农业生产，但是“解铃还须系铃人”，环境问题的最终解决还是有赖于企业主动、积极参与环境保护，转变生产方式。

法院是司法制度的核心，是法律制度的重要组成部分。法院的首要功能在于解决纠纷。除解决纠纷之外，法院还具有社会控制、规则确立、权力制约等方面的功能。[12]实践中，法院的其他功能和纠纷解决功能常常是一体两面。对争议当事人而言，法院裁决争议的过程即化解纠纷的过程。对国家和社会而言，法院裁决争议的过程则意味着对纠纷、冲突等不安定因素的消弭，使作为国家意志载体的法律和政策得以实现，使秩序得以修复和维系，从而加强了社会控制；法院在解决具体纠纷时对法律的解释，使法律规则进一步明确，促进了规则的确立；法院对具体纠纷的审理，特别是对涉及行政机关的行政诉讼案件或者其他案件的审理，在一定程度上约束了行政机关的权力。法院的这些功能对于环境社会治理具有重要意义。

当事人、律师以及其他法律主体都是环境纠纷、环境社会治理中的重要社会行动者（actor）[13]，对于环境纠纷的解决以及更为广泛的环境社会治理，具有重要意义。在普通的私益诉讼中，当事人是纠纷的直接利害关系方，当然希望纠纷得以对其有利的方式解决。即使在公益诉讼中，作为提起诉讼的当事人，也发挥着其他法律主体无法替代的作用。律师作为提供法律服务的专业人员，以其专业知识指导、影响当事人的行为。

包括社会组织、新闻媒体、普通公众、智库在内的其他社会行动者也有可能对行政机关和法院的工作产生或积极或消极的影响，也是环境社会治理的重要行动者。这些行动者除了可以参与政府主导的各类环境保护活动之外，还可以通过环境宣传教育、环境信息公开和服务、环境社会服务、环境社会调查、环境社会监督、公众参与政府行动、利益相关者环境对话、环境公益诉讼等方式方法和机制平台，自主发起环境保护行动。[14]近年来，不管是环境公益诉讼，还是普通的私益环境诉讼，很多都有这些行动者的参与。